國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法治路徑：?jiǎn)栴}、需求與實(shí)現(xiàn)

張雅潔 劉曉蕾

黨的二十大報(bào)告提出：“深化國(guó)資國(guó)企改革，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力”，為國(guó)資企業(yè)改革提出根本遵循。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，國(guó)有企業(yè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系在企業(yè)治理中發(fā)揮著重要作用。在社會(huì)主義新時(shí)代，加強(qiáng)國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法治建設(shè)是提高國(guó)有控股上市公司內(nèi)部控制效能的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界一流企業(yè)目標(biāo)的重要手段。在法治層面加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部控制的完善，有助于優(yōu)化國(guó)有控股上市公司的治理能力，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障國(guó)有控股上市公司的利益。2021年12月和2022年12月全國(guó)人大常委會(huì)分別審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）》和《中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案二次審議稿）》，對(duì)國(guó)有企業(yè)的法律規(guī)定予以豐富和調(diào)整。因此，本文以《公司法》的修訂為切入點(diǎn)，分析國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督法治建設(shè)的現(xiàn)狀，進(jìn)而對(duì)國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督法治建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深度分析，并提出具有針對(duì)性的解決方案。

一、國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督之特殊性

上市公司治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要科學(xué)配置權(quán)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，在這個(gè)過(guò)程中，有兩種不同類(lèi)型的監(jiān)督力量。外部監(jiān)督是從外部引入的輔助監(jiān)督力量。它包括市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管部門(mén)等。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)投資者和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)監(jiān)督上市公司的行為，政府監(jiān)管部門(mén)則通過(guò)制定和執(zhí)行法律法規(guī)來(lái)規(guī)范公司行為。這些外部監(jiān)督力量的作用是確保上市公司遵守法律法規(guī)，保護(hù)投資者權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序。內(nèi)部監(jiān)督是公司內(nèi)部自身的監(jiān)督舉措。它包括公司內(nèi)部機(jī)關(guān)的分權(quán)和問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)建立明確的職責(zé)分配和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保公司能夠?qū)崿F(xiàn)有效的治理。

當(dāng)前，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)主要由《公司法》和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)的《上市公司治理準(zhǔn)則》等規(guī)范來(lái)確定。這些規(guī)范提供了國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的基本框架和要求。然而，要理解國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法律構(gòu)造，還需要在一般的上市公司機(jī)關(guān)職權(quán)分配和監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上，提煉出適應(yīng)國(guó)有控股公司特殊情況的因素。這意味著需要考慮國(guó)有控股公司的特殊性質(zhì)和國(guó)家對(duì)其的特殊要求，以制定更適合的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

（一）前置基礎(chǔ)：公司治理中內(nèi)部監(jiān)督的一般結(jié)構(gòu)

公司治理結(jié)構(gòu)是指公司內(nèi)部通過(guò)組織機(jī)構(gòu)和有效工作來(lái)實(shí)現(xiàn)公司的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。上市公司的主要職權(quán)機(jī)關(guān)包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層。股東大會(huì)被認(rèn)為是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事會(huì)負(fù)責(zé)向股東大會(huì)報(bào)告工作并行使經(jīng)營(yíng)決策權(quán)和執(zhí)行職能。根據(jù)需要，董事會(huì)可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，如戰(zhàn)略委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)等作為輔助機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)由股東和職工代表組成，監(jiān)督公司董事和其他高級(jí)管理人員依法履職。經(jīng)理由董事會(huì)選聘，負(fù)責(zé)組織實(shí)施股東大會(huì)和董事會(huì)的重要決議，主持公司的日常經(jīng)營(yíng)管理工作。

公司內(nèi)部需要設(shè)置監(jiān)督機(jī)制的根本原因是防范某些公司實(shí)控人，即使他們自己也是股東，仍然可能出于個(gè)人利益而犧牲公司利益，也即委托代理問(wèn)題，是由于信息不對(duì)稱(chēng)和不完全信息引起的激勵(lì)約束困境。外部監(jiān)管相比于內(nèi)部監(jiān)督，不太可能獲得更多的信息和進(jìn)行更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀態(tài)分析。因此，具體負(fù)責(zé)決策和經(jīng)營(yíng)的董事和經(jīng)理既需要被監(jiān)督，以防止他們的機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)他們自身也因?yàn)閾碛行畔?yōu)勢(shì)和知識(shí)壟斷而成為上市公司內(nèi)部監(jiān)督的重要主體。這在現(xiàn)行的公司法中體現(xiàn)為信義義務(wù)規(guī)則。監(jiān)事會(huì)是《公司法》明確規(guī)定的公司監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)狀況和董事、高級(jí)管理人員的職務(wù)行為。股東會(huì)也具有監(jiān)督作用，通過(guò)對(duì)董事的選任和罷免來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督威懾。董事會(huì)也承擔(dān)一定的監(jiān)督職能，主要通過(guò)對(duì)經(jīng)理層的任免權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。此外，上市公司還設(shè)立獨(dú)立董事和審計(jì)委員會(huì)作為常態(tài)化的監(jiān)督手段（林一英等，2022）。獨(dú)立董事具有獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)性等要求，通過(guò)特別職權(quán)發(fā)揮監(jiān)督職能。審計(jì)委員會(huì)由董事構(gòu)成，獨(dú)立董事占多數(shù)并擔(dān)任召集人，負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估公司的審計(jì)工作、內(nèi)部控制以及法律法規(guī)和公司章程的遵守。

首先，監(jiān)事會(huì)作為公司法規(guī)定的基本監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有保障公司治理有效性和合規(guī)性的重要職責(zé)。監(jiān)事會(huì)不僅負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)狀況，還著重監(jiān)督董事和高級(jí)管理人員的職務(wù)行為，以確保他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)不違反法律、法規(guī)或公司章程。監(jiān)事會(huì)通過(guò)對(duì)公司的財(cái)務(wù)報(bào)告和內(nèi)部控制的審核，監(jiān)測(cè)公司的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理，并提出建議和警示。當(dāng)董事或高管的行為違法損害公司利益時(shí)，監(jiān)事會(huì)有權(quán)要求其糾正行為，并向股東大會(huì)提出罷免建議，維護(hù)公司和股東的權(quán)益。

其次，股東大會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中具有重要的監(jiān)督作用，可以通過(guò)任免董事來(lái)直接參與公司的決策和控制。股東大會(huì)是公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東通過(guò)投票表決決定公司的重要事項(xiàng)，如董事會(huì)的組成、業(yè)務(wù)計(jì)劃的批準(zhǔn)以及財(cái)務(wù)報(bào)表的核準(zhǔn)等。股東大會(huì)有權(quán)選舉非職工代表的董事和監(jiān)事，這樣能夠確保不同利益相關(guān)方的代表參與公司治理，從而實(shí)現(xiàn)多元化和公正性。此外，股東大會(huì)還可以解除董事的職務(wù)，在董事任期屆滿之前對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和控制，以確保董事會(huì)的高效運(yùn)作和責(zé)任履行。

最后，隨著公司的組織擴(kuò)張和代理權(quán)下放，董事會(huì)開(kāi)始承擔(dān)起對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督職能，以保護(hù)公司和股東的利益。董事會(huì)通過(guò)行使對(duì)經(jīng)理層的任免權(quán)來(lái)發(fā)揮監(jiān)督作用，確保經(jīng)理層具備適當(dāng)?shù)哪芰偷赖滤刭|(zhì)，以合理履行其職責(zé)。對(duì)于上市公司而言，除了任免機(jī)制外，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)和獨(dú)立董事是常用的監(jiān)督手段。獨(dú)立董事應(yīng)具備獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)性，他們獨(dú)立于公司的經(jīng)營(yíng)層，能夠獨(dú)立評(píng)估和監(jiān)督公司的運(yùn)作，避免利益沖突和潛在的不當(dāng)行為。審計(jì)委員會(huì)由董事構(gòu)成，其中獨(dú)立董事占多數(shù)并擔(dān)任召集人，負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估公司的審計(jì)工作、內(nèi)部控制等重要事務(wù)，以增強(qiáng)公司治理的透明度和有效性。這些機(jī)制和職能的建立有助于提高公司的監(jiān)督能力和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，確保公司健康、可持續(xù)地發(fā)展。

基于以上，當(dāng)前的《公司法》通過(guò)設(shè)置多元的機(jī)關(guān)，形成了基本的公司治理結(jié)構(gòu)和錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)督模式。立法者試圖通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)（股東大會(huì)）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（董事會(huì)和經(jīng)理）、監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)事會(huì)）的分層結(jié)構(gòu)。通過(guò)這種分層結(jié)構(gòu)和權(quán)力平衡機(jī)制，不同機(jī)關(guān)相互制約，形成內(nèi)部的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)董事和經(jīng)理的直接監(jiān)督。這樣的設(shè)計(jì)旨在確保公司治理的有效性和合規(guī)性，提高公司的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和透明度，保護(hù)股東權(quán)益和公司利益。

（二）國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的特殊性

相較于民營(yíng)企業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著比較復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。同時(shí)，基于上市公司內(nèi)部治理的復(fù)雜性和緊迫性，最新發(fā)布的《公司法》草案二審稿對(duì)“國(guó)家出資公司”的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，并完善了上市公司的治理規(guī)則。而由于國(guó)有公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在特殊性，其內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則和機(jī)制必然不同于一般上市公司，這種特殊性在國(guó)有控股上市公司治理結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)得更為明顯。

一方面，從監(jiān)督主體來(lái)看，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)嚴(yán)肅性和多元化的特征。國(guó)家作為控股股東很大程度上限制了公司股份的流通份額和流通頻率，增加了上市公司在資本市場(chǎng)中對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，其內(nèi)部監(jiān)督主體相較于一般上市公司而言存在一定差別。從嚴(yán)肅性角度看，國(guó)有控股上市公司實(shí)行以“董事會(huì)”為經(jīng)營(yíng)管理核心、以“黨委會(huì)”為政治領(lǐng)導(dǎo)核心的“雙核心”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，黨委會(huì)對(duì)公司內(nèi)部治理進(jìn)行政治層面的監(jiān)督，以保證國(guó)有控股上市公司發(fā)展的政治方向。草案二審稿在第170條也明確了黨組織作為治理主體的法律地位，有效破除了委托代理中所有者缺位的現(xiàn)實(shí)困境。從多元化角度看，在國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部組織架構(gòu)中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”）代表國(guó)家行使出資人的權(quán)利、履行出資人的義務(wù)，而股權(quán)所有權(quán)和收益權(quán)最終歸國(guó)家所有。在委托代理視域下的企業(yè)產(chǎn)權(quán)配置架構(gòu)中，僅有控制權(quán)而無(wú)收益權(quán)會(huì)使經(jīng)濟(jì)人缺乏實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出的正向激勵(lì)（盧現(xiàn)祥和朱巧玲，2007），導(dǎo)致控制權(quán)實(shí)際效能降低以及權(quán)力再度分散的問(wèn)題。基于對(duì)權(quán)責(zé)利的合理配置要求，以國(guó)資委為代表的控股股東、董事會(huì)、經(jīng)理層構(gòu)成了國(guó)有控股上市公司的多元化內(nèi)部監(jiān)督主體。同時(shí)，國(guó)有控股上市公司采取公司治理的組織架構(gòu)，其董事會(huì)（含下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)）、監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事同樣具有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)限，至此，其內(nèi)部的約束制衡監(jiān)督機(jī)制呈現(xiàn)出多線程交錯(cuò)模式。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，為保證控制權(quán)以及權(quán)力的集中性，黨組織成員與董事會(huì)、經(jīng)理層普遍存在人員混同，原有的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在職能重疊、權(quán)力虛置的困境。

另一方面，從權(quán)力配置來(lái)看，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)出向控股股東傾斜的趨勢(shì)。基于不同的立法模式和理論架構(gòu)，對(duì)于公司決策權(quán)力的配置形成了股東會(huì)中心主義、董事會(huì)中心主義以及經(jīng)理中心主義的三種模式（潘林，2022）。從現(xiàn)行《公司法》的規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的公司內(nèi)部分權(quán)模式既非股東會(huì)中心主義，又非董事會(huì)中心主義（梁上上，2005）。但從控股股東的特殊性來(lái)看，國(guó)有控股上市公司中的國(guó)家意志因素促使其內(nèi)部治理權(quán)力分配向控股股東傾斜。在國(guó)企改革實(shí)踐中，要以確保國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密控制為前提，以現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)、釋放國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力（劉凱湘，劉晶，2021）。國(guó)企改革的目的在于以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的方式，通過(guò)分解控制權(quán)以拓寬其實(shí)現(xiàn)方式，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)于企業(yè)控制權(quán)的強(qiáng)化。（周游，2017）在國(guó)有企業(yè)中，其所有權(quán)歸屬于全體人民，國(guó)家充當(dāng)代理人的角色；而在國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)組織架構(gòu)中，國(guó)資委屬于國(guó)家的代理人，國(guó)有企業(yè)的管理人員則是國(guó)資委聘請(qǐng)的企業(yè)董事、高管、經(jīng)理。為保證國(guó)家對(duì)于企業(yè)的控制權(quán)，防范國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，在多層級(jí)的委托代理關(guān)系中仍然要強(qiáng)調(diào)控股股東的核心控制權(quán)，保留重要經(jīng)營(yíng)決策權(quán)以保證國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱的重要地位。由此看來(lái)，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部治理模式在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中更偏向于股東會(huì)中心主義的理論架構(gòu)。因此，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)出以控股股東為核心的權(quán)力配置特點(diǎn)。

二、內(nèi)部需求：國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督引入法治路徑的結(jié)構(gòu)動(dòng)因

（一）分工細(xì)化：法治路徑對(duì)監(jiān)督方式的專(zhuān)業(yè)化改造

國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督中的法律監(jiān)督和政治監(jiān)督是密不可分的兩個(gè)方面，二者相互補(bǔ)充，互為依托，共同組成健全的內(nèi)部監(jiān)督體系，以確保國(guó)有控股上市公司的健康發(fā)展。國(guó)有控股公司作為政府的重要產(chǎn)業(yè)投資者和戰(zhàn)略性市場(chǎng)主體，不僅僅是為了盈利目的而成立，而且還擁有國(guó)家戰(zhàn)略性、公共利益性等特殊屬性。因此，在運(yùn)作上需要考慮公共利益等因素。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的管理也要考慮到股東利益和社會(huì)公眾利益的平衡，不僅要注重企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，還需要重視環(huán)保、社會(huì)責(zé)任等方面的影響。有學(xué)者指出，通過(guò)建立企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、黨建等有效協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制（孫從從，2020）。監(jiān)督方式的科學(xué)分工涉及多個(gè)問(wèn)題，其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是如何協(xié)調(diào)黨組織與上市公司監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系，確保不同監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力得到協(xié)調(diào)和平衡。

監(jiān)督方式的科學(xué)分工和監(jiān)督職能的有效發(fā)揮需要國(guó)有控股上市公司人員職責(zé)定位清晰、公司內(nèi)部人員構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立。國(guó)有企業(yè)中黨組織的根本目的在于貫徹落實(shí)黨的基本路線、方針政策和各級(jí)黨委的決策部署，發(fā)揮黨支部和黨員的先鋒模范作用，推動(dòng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的發(fā)展。國(guó)有企業(yè)黨組織的監(jiān)督職能是指對(duì)企業(yè)內(nèi)部黨員、干部以及企業(yè)管理和決策的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，防范和糾正各種違規(guī)行為，保證企業(yè)的正確運(yùn)行和發(fā)展。黨管干部、黨管人才是黨領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)的基本原則，旨在推動(dòng)堅(jiān)定正確的政治方向、優(yōu)化干部人才隊(duì)伍、提高干部人才隊(duì)伍素質(zhì)和能力，以及加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)督。在國(guó)有控股公司中，黨組織應(yīng)該依據(jù)黨管人才的原則，發(fā)揮其組織領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)督作用，確保董事、高級(jí)管理人員等人才在思想、政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面符合國(guó)有控股公司發(fā)展需要。但并不意味著所有的董事、高級(jí)管理人員都需要由黨組織選任。在國(guó)有控股公司中，同時(shí)還應(yīng)該按照市場(chǎng)化原則選拔和使用人才，既要看重人才的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，也要看重其政治素質(zhì)和守紀(jì)律、守規(guī)矩的能力。同時(shí)，也要加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)督，建立健全黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的公司干部管理體系，推動(dòng)各級(jí)干部骨干入黨，并通過(guò)黨委管人、干部考核等方式確保黨的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)督的落實(shí)。

（二）問(wèn)題導(dǎo)向：法治路徑對(duì)監(jiān)督功能的合規(guī)化補(bǔ)充

國(guó)有控股上市公司采用多線程的方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，但實(shí)際上未能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)效果，在各個(gè)環(huán)節(jié)都存在諸多問(wèn)題，主要包括以下2個(gè)方面：

一方面，獨(dú)立董事未能做到獨(dú)立監(jiān)督。獨(dú)立董事是上市公司治理的重要因素，幫助國(guó)有控股公司規(guī)范運(yùn)作。但是隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步深入，獨(dú)立董事定位不清晰、監(jiān)督手段不足、履職保障不足的問(wèn)題逐漸突出。現(xiàn)行《公司法》第57條至第63條原則上規(guī)定董事對(duì)公司的忠實(shí)義務(wù)、競(jìng)業(yè)禁止義務(wù)。獨(dú)立董事在上市公司中扮演著重要的角色，勤勉盡責(zé)原則既是獨(dú)立董事必須遵守的準(zhǔn)則，也是證監(jiān)會(huì)及司法機(jī)關(guān)追究獨(dú)立董事行政處罰或民事責(zé)任的依據(jù)。獨(dú)立董事與非獨(dú)立董事一樣，應(yīng)當(dāng)秉持誠(chéng)信，為公司及全體股東利益著想，積極發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn)并參與公司決策過(guò)程。同時(shí)，獨(dú)立董事還應(yīng)當(dāng)保護(hù)公司機(jī)密信息，防止信息泄露和操控股價(jià)等違法行為。這樣，才能體現(xiàn)出獨(dú)立董事的職責(zé)和義務(wù)，做好公司內(nèi)部監(jiān)督和管理的工作。然而實(shí)踐中，勤勉義務(wù)難以得到獨(dú)立董事的遵守，無(wú)法滿足國(guó)有控股公司高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因有很多，包括獨(dú)立董事的選拔機(jī)制存在問(wèn)題、獨(dú)立董事未維護(hù)公司與股東的利益、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等。有研究表明，我國(guó)“目前所有敢于公開(kāi)對(duì)董事會(huì)或大股東發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)的獨(dú)立董事幾乎在事后都選擇了辭職”（李東平，2023）。這種情況也導(dǎo)致獨(dú)立董事遵守勤勉義務(wù)的現(xiàn)狀復(fù)雜。還有學(xué)者指出，由于地位的不同，企業(yè)的執(zhí)行董事和經(jīng)理在公司所獲利益遠(yuǎn)超獨(dú)立董事，但承擔(dān)同樣的責(zé)任（譚勁松，2002），薪酬激勵(lì)不足也是獨(dú)立董事盡責(zé)難的原因之一。

另一方面，監(jiān)事會(huì)作用失效。主要有以下幾方面原因：第一，制度設(shè)置不完善。監(jiān)事會(huì)的職責(zé)和權(quán)利并沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)成為了名義上的職位，監(jiān)督職責(zé)未能得以充分發(fā)揮。制度問(wèn)題不僅包括“制度缺位”，還包括“制度虛置”（魯鵬，2002）：上市公司監(jiān)事會(huì)在組建、選人、職責(zé)、權(quán)限和決策等方面存在制度不完善的情況，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障，成為形式上存在的職位。第二，監(jiān)事會(huì)成員管理存在問(wèn)題。監(jiān)事會(huì)成員的獨(dú)立性及能力水平參差不齊，與董事會(huì)存在著互相妥協(xié)、利益交錯(cuò)等不當(dāng)關(guān)系，難以保持獨(dú)立、客觀的立場(chǎng)履行監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致制度無(wú)法完全實(shí)施。信息揭示不全面，對(duì)于上市公司的監(jiān)督和管理存在盲區(qū)，監(jiān)事會(huì)的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)得不到充分保障。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)事任免機(jī)制設(shè)計(jì)先天不足（李燕兵，2000），監(jiān)事的獨(dú)立性無(wú)法得到保障，監(jiān)事會(huì)獨(dú)立、客觀、公正的判斷和決策能力不足。第三，監(jiān)事缺乏必要的激勵(lì)和約束機(jī)制。原因包括監(jiān)事會(huì)的報(bào)酬普遍更低、公司立法對(duì)監(jiān)事怠于行使職權(quán)、瀆職等問(wèn)題缺乏基本規(guī)定等（李建偉，2004）。國(guó)有控股上市公司監(jiān)事會(huì)更為特殊，需要花費(fèi)大量時(shí)間精力，若缺乏激勵(lì)，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督意愿會(huì)大幅降低。如果監(jiān)事會(huì)不能行使其監(jiān)督職責(zé)，意味著監(jiān)察與制衡的機(jī)制被削弱。而這會(huì)導(dǎo)致公司在監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面存在隱患，給投資者帶來(lái)?yè)p失。

三、體系構(gòu)建：國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督引入法治路徑的實(shí)現(xiàn)方式

（一）結(jié)構(gòu)層：審計(jì)委員會(huì)引入背景下的國(guó)有控股上市公司監(jiān)督主體

2023年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定：“上市公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，成員全部由非執(zhí)行董事組成，其中獨(dú)立董事占多數(shù)。”由此可見(jiàn)，審計(jì)委員會(huì)作為獨(dú)立董事有效行使監(jiān)督職責(zé)的平臺(tái)，已成為企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的重要監(jiān)督關(guān)口。通過(guò)回顧現(xiàn)代審計(jì)委員會(huì)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，其是由上市公司財(cái)務(wù)舞弊的監(jiān)督需求而產(chǎn)生的法律與會(huì)計(jì)的交叉制度。盡管如今審計(jì)委員會(huì)成為了上市公司的必要治理機(jī)構(gòu)，但在20世紀(jì)90年代末，除了會(huì)計(jì)制度變革和財(cái)務(wù)信息需求增加外，公司的透明度和責(zé)任性依然不強(qiáng)。安然、世通、泰科等大型上市公司的財(cái)務(wù)丑聞再次推動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)委員會(huì)的進(jìn)一步改革，這些公司的高管通過(guò)各種手段進(jìn)行財(cái)務(wù)造假和制造內(nèi)部控制缺陷，最終導(dǎo)致公司破產(chǎn)或股票價(jià)格暴跌給投資者帶來(lái)巨大損失。2002年，針對(duì)財(cái)務(wù)造假的著名的《薩班斯法案》頒布，除了成立美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB）外，其首次以聯(lián)邦法律的形式強(qiáng)化了審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)與權(quán)力，例如有權(quán)獨(dú)立聘用審計(jì)師，并要求至少由三名獨(dú)立董事組成，其中必須有至少一名財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)人士。美國(guó)2008年金融危機(jī)后，《多德-弗蘭克法案》（2010）進(jìn)一步增加了審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)和要求，例如對(duì)上市公司進(jìn)行定期的審計(jì)績(jī)效評(píng)估，包括審計(jì)質(zhì)量、獨(dú)立性和效率等方面，并且要求對(duì)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制進(jìn)行審查。至此，現(xiàn)代的審計(jì)委員會(huì)制度成為世界上最為嚴(yán)格和完善的公司財(cái)務(wù)監(jiān)管制度之一，一體化地負(fù)責(zé)審核財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理等。因此，為強(qiáng)化審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督職能，或可以參考美國(guó)審計(jì)委員會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在我國(guó)國(guó)有控股上市公司中施行一元制監(jiān)督模式，以董事會(huì)的權(quán)利責(zé)任為基礎(chǔ)，通過(guò)合理分工和職責(zé)分配來(lái)構(gòu)建審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督制度。

審計(jì)委員會(huì)作為董事會(huì)設(shè)立的專(zhuān)業(yè)性審計(jì)工作機(jī)構(gòu)，旨在監(jiān)督管理層及時(shí)準(zhǔn)確地提供有效的財(cái)務(wù)報(bào)告，并識(shí)別和管控企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其機(jī)構(gòu)內(nèi)部至少配置一名專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人士。審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)圍繞監(jiān)督外部審計(jì)機(jī)構(gòu)、公司內(nèi)部財(cái)務(wù)信息、公司內(nèi)部審計(jì)制度、公司內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的溝通等方面，其工作職權(quán)主要集中在財(cái)務(wù)領(lǐng)域，這也正是國(guó)有控股上市公司乃至所有類(lèi)型的上市公司的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位。在這種情況下，審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督職能意義重大。相比于一般的獨(dú)立董事，審計(jì)委員會(huì)則更加注重審計(jì)工作，能夠?qū)ω?cái)務(wù)信息進(jìn)行更加全面和深入的管理和監(jiān)督。審計(jì)委員會(huì)對(duì)公司的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的審查和監(jiān)督，還能夠提高公司治理的透明度和有效性。審計(jì)委員會(huì)組成成員的獨(dú)立性和財(cái)務(wù)知識(shí)專(zhuān)業(yè)性，在監(jiān)督財(cái)務(wù)報(bào)告流程和監(jiān)督審計(jì)流程的過(guò)程中，能夠提高上市公司財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性可靠性。

總之，在實(shí)踐過(guò)程中，監(jiān)事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)并存的模式成為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的常見(jiàn)架構(gòu)，然而設(shè)立監(jiān)事會(huì)可能導(dǎo)致“疊床架屋”的作用。同時(shí)，現(xiàn)有法規(guī)對(duì)監(jiān)事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)歸屬本就存在重疊，《公司法》修訂草案也關(guān)注到這一問(wèn)題的存在，并嘗試通過(guò)立法予以解決。本文認(rèn)為，國(guó)有控股上市公司應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)也要加強(qiáng)黨委、紀(jì)委、監(jiān)察委對(duì)國(guó)有控股上市公司的政治監(jiān)督，由此完善其內(nèi)部監(jiān)督的法律構(gòu)造。

（二）根據(jù)層：《公司法》修訂支持下的國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督法源

《公司法》作為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的立法基礎(chǔ)，需要從其中尋求立法的完善思路。2022年12月公布的《公司法（修訂草案二審稿）》中，不僅延續(xù)了一審稿對(duì)國(guó)家出資公司內(nèi)容進(jìn)行的大幅修訂，還在其他有關(guān)股份公司內(nèi)容中對(duì)國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題提出了大量細(xì)化要求。

首先，關(guān)于股份有限公司董事會(huì)人數(shù)限制問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題，兩版修訂草案的意見(jiàn)是較為一致的，均放寬了股份有限公司董事會(huì)的人數(shù)要求。對(duì)應(yīng)現(xiàn)《公司法》第108條，《公司法（修訂草案二審稿）》第120條第1款將董事會(huì)人數(shù)由“5至19人”修改為“3人以上”。從法理上來(lái)看，股份有限公司的董事會(huì)人數(shù)多少問(wèn)題并不是應(yīng)該由法律自上而下擬制所決定的，而取決于公司根據(jù)經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)模式及合作方式的個(gè)性化協(xié)商。對(duì)董事會(huì)人數(shù)的放寬與“擴(kuò)容”，反映出股份有限公司對(duì)更為廣闊內(nèi)部監(jiān)督的自治空間需求。反觀公司運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐層面，也有實(shí)證研究反映出董事會(huì)規(guī)模與公司績(jī)效之間的弱相關(guān)性。（徐金喜，2011）綜合理論與實(shí)踐的分析，法律對(duì)董事會(huì)人數(shù)上限與下限的強(qiáng)制性規(guī)定，既在學(xué)理上不具備堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，又在市場(chǎng)化改革背景中難以提升國(guó)企的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。相比“5至19人”的硬性規(guī)定，草案二審稿規(guī)定的“3人以上”除了可以平衡公司中的各方利益、保證董事會(huì)集體決策與程序效率，又可以使各類(lèi)公司靈活設(shè)置董事會(huì)成員席位，提升法律規(guī)則對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有控股上市公司的適配程度。

其次，關(guān)于股份公司“二元制”與“一元制”監(jiān)督模式的選擇問(wèn)題。《公司法（修訂草案二審稿）》并未繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)的“董事-監(jiān)事”二元制監(jiān)督模式，而是為股份公司設(shè)置了較為靈活的選擇空間。《公司法（修訂草案二審稿）》第121條明確，股份公司可以根據(jù)公司章程在董事會(huì)中設(shè)置審計(jì)委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)組織，替代發(fā)揮監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事對(duì)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)的監(jiān)督功能。并且，二審稿還在審計(jì)委員會(huì)人員構(gòu)成、人員屬性等方面做出了修改。人員構(gòu)成方面，一審稿的“過(guò)半數(shù)為非執(zhí)行董事”要求被修改為“三名以上的董事且獨(dú)立董事過(guò)半數(shù)”；人員屬性方面，二審稿對(duì)審計(jì)委員會(huì)成員的任職標(biāo)準(zhǔn)做出了更為清晰的界定，要求組成審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立董事需有一名以上會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人士，且獨(dú)立董事不得在公司內(nèi)部擔(dān)任其他職務(wù)、不存在可能影響其獨(dú)立客觀判斷的任何關(guān)系。對(duì)審計(jì)委員會(huì)的細(xì)化規(guī)定，為其代替監(jiān)事會(huì)發(fā)揮監(jiān)督作用奠定了法律基礎(chǔ)。二審稿這種修改有其現(xiàn)實(shí)需求，審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)組成的二元制監(jiān)督模式，極易產(chǎn)生監(jiān)督職能權(quán)責(zé)不清晰、分配不恰當(dāng)?shù)馁Y源內(nèi)耗問(wèn)題，監(jiān)督功能的交叉與重合嚴(yán)重影響了實(shí)際效果。而相較國(guó)際通行做法而言，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的資本市場(chǎng)法治均選擇了一元制的監(jiān)督模式。例如，美國(guó)自薩班斯法案后強(qiáng)化了由執(zhí)行董事與獨(dú)立董事組成的上市公司董事會(huì)，要求其必須下設(shè)審計(jì)委員會(huì)。（楊恩波等，2007）再如，日本于世紀(jì)初就開(kāi)始允許公司選擇三委員會(huì)（提名、薪酬和監(jiān)察），由此替代發(fā)揮了監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)的功能。（曹冬媛，2017）綜合以上分析，重國(guó)有控股上市公司審計(jì)委員會(huì)、輕監(jiān)事會(huì)的制度安排，能夠與國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)做法相匹配，通過(guò)提升公司內(nèi)部效率來(lái)推動(dòng)上市公司“走出去”。（何林峰，2022）

最后，關(guān)于國(guó)有股份有限公司的組織機(jī)構(gòu)特別規(guī)定問(wèn)題。《公司法（修訂草案二審稿）》第七章對(duì)國(guó)家出資公司的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了特別規(guī)定，并通過(guò)第168條將這一規(guī)定適用到國(guó)有控股股份有限公司之中。從其內(nèi)容看來(lái)，二審稿第177條對(duì)國(guó)有控股公司提出健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度的要求，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化內(nèi)部合規(guī)管理。在內(nèi)部監(jiān)督的需求這一點(diǎn)上，國(guó)家出資公司與私營(yíng)公司的內(nèi)在邏輯是一致的，二者都是以企業(yè)形式展業(yè)經(jīng)營(yíng)，并在委托代理、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在大量共性問(wèn)題。完善《公司法》中有關(guān)國(guó)家出資公司內(nèi)部監(jiān)督的法律基礎(chǔ)，能夠?qū)⑸鲜泄尽⒐煞萦邢薰镜某墒炫c通行經(jīng)驗(yàn)推廣適用在國(guó)有控股上市公司之中，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程與效率。而在共性之外，國(guó)有控股上市公司還具有突出的公共屬性。對(duì)于這一點(diǎn)，二審稿也做出了相應(yīng)回應(yīng)。除了堅(jiān)持現(xiàn)行《公司法》第19條要求公司根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程設(shè)立黨組織的規(guī)定之外，還在第170條特別規(guī)定，要求國(guó)有出資公司的黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。為發(fā)揮其突出的政治特征，國(guó)有控股上市公司的黨組織有權(quán)研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。

總體而言，《公司法（修訂草案二審稿）》支持以審計(jì)委員會(huì)替代監(jiān)事會(huì)，更好地發(fā)揮國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督功能，是在基礎(chǔ)性制度方面的重大突破，仍有賴(lài)國(guó)資委在部門(mén)規(guī)范中進(jìn)行細(xì)化落實(shí)規(guī)定。

（三）規(guī)則層：制度完善需求下的國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)作

《公司法》的重大修訂是完善國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督管理的重要法律基礎(chǔ)。不過(guò)，法律設(shè)計(jì)與創(chuàng)新機(jī)制若想落到實(shí)處，還需具體規(guī)則與制度體系的細(xì)化規(guī)定。對(duì)于這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)兼顧國(guó)有控股上市公司作為上市公司、以及作為國(guó)有公司的雙重身份，對(duì)其內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則的構(gòu)造進(jìn)行上市公司層面、以及國(guó)有公司層面的協(xié)同完善，平衡國(guó)有控股上市公司的獨(dú)特屬性。

（1）上市公司制度體系中的國(guó)有控股公司特別規(guī)定。一方面，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮黨組織在國(guó)有控股上市公司經(jīng)營(yíng)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，集中體現(xiàn)在證監(jiān)會(huì)2018年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》之中。《上市公司治理準(zhǔn)則》第5條除了強(qiáng)調(diào)《公司法》的相關(guān)規(guī)定之外，還要求國(guó)有控股上市公司根據(jù)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理等條件，在公司章程中寫(xiě)明黨建工作的相關(guān)規(guī)則與要求。具體來(lái)看，這一要求并非僅為形式上的強(qiáng)調(diào)與宣示，而是實(shí)質(zhì)上要求公司切實(shí)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件。這一證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的規(guī)則，突出了國(guó)有控股上市公司中黨組織對(duì)公司的領(lǐng)導(dǎo)作用、在公司運(yùn)營(yíng)決策中的核心地位。同時(shí)，這一規(guī)則也是落實(shí)了《公司法》對(duì)國(guó)家出資公司的特別要求。從其功能來(lái)看，有助于發(fā)揮黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以政治站位與組織建設(shè)帶動(dòng)國(guó)有控股上市公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

另一方面，要注重企業(yè)內(nèi)控合規(guī)體系與制度的建立。除了其在產(chǎn)權(quán)方面突出公共屬性之外，國(guó)有控股上市公司通常處于電信、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與國(guó)家安全緊密相關(guān)、與民生緊密結(jié)合的行業(yè)之中，在資本市場(chǎng)中承擔(dān)著“壓艙石”般的重要職能。對(duì)此，國(guó)務(wù)院2022年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量的意見(jiàn)》也提出，要“完善中國(guó)特色國(guó)有控股上市公司治理機(jī)制”，推動(dòng)上市公司內(nèi)控制度落地實(shí)施；證監(jiān)會(huì)2022年發(fā)布的《上市公司獨(dú)立董事規(guī)則》也在上市公司獨(dú)立董事制度、審計(jì)委員會(huì)組成等方面提供了細(xì)化操作規(guī)則。高質(zhì)量的國(guó)有控股上市公司內(nèi)控合規(guī)體系，是保障民生相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展、筑牢國(guó)家安全屏障的有力支撐。（梁濤，2023）國(guó)有控股上市公司應(yīng)聚焦完善內(nèi)部的合規(guī)與內(nèi)控制度構(gòu)建、部門(mén)建設(shè)與人員選拔，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)理、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人等管理人員的內(nèi)部監(jiān)督。對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)資委2019年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》、以及2022年印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，分別對(duì)中央企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)、合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制提出了較高要求，并將“合規(guī)委員會(huì)”確立為央企合規(guī)的特別規(guī)定。基于上市公司制度體系中的國(guó)有控股公司特別規(guī)定，國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督體系應(yīng)以審計(jì)委員會(huì)作為一般性基礎(chǔ)，同步完善審計(jì)、內(nèi)控與合規(guī)管理的一體化建設(shè)。

（2）國(guó)有公司制度體系中對(duì)上市公司的特別調(diào)適。對(duì)于國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則構(gòu)造問(wèn)題，既需注重國(guó)有公司自身的公共屬性與國(guó)有特性，也需要尊重國(guó)有公司作為一般性公司的治理原則，遵循《公司法》規(guī)則與社會(huì)資本的運(yùn)行邏輯，實(shí)現(xiàn)國(guó)有公司良好的內(nèi)部治理。首先是國(guó)有公司的市場(chǎng)化人才招聘與選任問(wèn)題。國(guó)資委2015年發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要“雙向進(jìn)入、交叉任職”，即打通了國(guó)有公司黨組成員與公司管理層之間的渠道，黨組成員通過(guò)法定程序能夠成為董事、監(jiān)事與經(jīng)理，管理層中符合條件的黨員亦可以反向進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。鑒于《公司法》修訂后國(guó)有控股上市公司可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，本文認(rèn)為應(yīng)盡量限縮國(guó)有公司黨組織成員擔(dān)任公司高管的渠道，而將這一通道僅向董事單向開(kāi)放，保持國(guó)有公司董事、經(jīng)理等高管人員的市場(chǎng)化成分。管理人員進(jìn)入與進(jìn)出渠道的市場(chǎng)化、管理人員選拔與聘任的競(jìng)爭(zhēng)程度，是加強(qiáng)國(guó)有控股上市公司治理市場(chǎng)化與普適性的關(guān)鍵舉措，有助于以聲譽(yù)機(jī)制強(qiáng)化國(guó)有控股上市公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。（邢建康，2017）

除人才招聘與選任問(wèn)題之外，上市公司獨(dú)立性與公司制度治理結(jié)構(gòu)也是保障國(guó)有控股上市公司良好治理的關(guān)鍵。從程序?qū)用鎭?lái)看，國(guó)資委在2022年發(fā)布的《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨建工作的重要性，指出國(guó)有控股上市公司在經(jīng)營(yíng)管理中可通過(guò)建立完善黨委（黨組）前置研究討論事項(xiàng)清單、制訂企業(yè)黨組織決策清單明細(xì)，從而發(fā)揮黨委（黨組）在公司決策前端的領(lǐng)導(dǎo)作用。這種對(duì)央企控股上市公司的特別安排，一方面顯示出國(guó)企、央企突出的公共屬性與安全需求，另一方面反映出國(guó)有控股上市公司仍需以《公司法》規(guī)定的程序規(guī)則為約束。尊重《公司法》層面對(duì)公司權(quán)力形成的法定安排，是保障法人獨(dú)立性、有限責(zé)任與市場(chǎng)交易安全的基石。此外，不僅在公司核心權(quán)力端需要以《公司法》為根本遵循，在監(jiān)督管理端同樣如此。國(guó)有控股上市公司存在著紀(jì)檢、監(jiān)察等政治監(jiān)督、國(guó)資委的特別規(guī)定、審計(jì)署的外部審計(jì)等多種多樣的內(nèi)外部監(jiān)督渠道，但以審計(jì)委員會(huì)為主體的法定內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)是不可被替代與替換的。只有明晰政治監(jiān)督與審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督，才能良好的區(qū)分政治責(zé)任/黨內(nèi)責(zé)任與法律責(zé)任，才能充分發(fā)揮董事制度及公司內(nèi)部監(jiān)督制度的法定效力。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)企本質(zhì)上屬于公共企業(yè)，有關(guān)國(guó)企的法律建構(gòu)及改革措施，都應(yīng)當(dāng)圍繞如何使國(guó)企成功地實(shí)現(xiàn)其作為公共企業(yè)的目標(biāo)、履行公共企業(yè)的職能而展開(kāi)。（蔣大興，2023）國(guó)有控股上市公司同時(shí)需要遵循法律法規(guī)、國(guó)資委監(jiān)管和上市監(jiān)管規(guī)則，其應(yīng)在法治體系下建立適應(yīng)自身性質(zhì)和特點(diǎn)的內(nèi)部監(jiān)督。不同于一般的私人控股模式，在制度場(chǎng)景預(yù)設(shè)上，國(guó)有控制不會(huì)損害公司整體利益與投資者利益，故無(wú)須在公司法層面作出特別因應(yīng)，而是需特別著力于法律監(jiān)督與政治監(jiān)督的分工與協(xié)作。從現(xiàn)行國(guó)有控股上市公司的責(zé)權(quán)利配置方面來(lái)看，現(xiàn)有制度難以構(gòu)造有效的監(jiān)事會(huì)監(jiān)督模式，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)成為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部法律監(jiān)督的基本主體，并考慮不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事。故監(jiān)督職能的強(qiáng)化應(yīng)主要從優(yōu)化審計(jì)委員會(huì)履職方式等方面著力，實(shí)現(xiàn)對(duì)董事（包括市場(chǎng)化選任和黨組織通過(guò)法定程序選任）和高級(jí)管理人員的監(jiān)督。對(duì)于市場(chǎng)化選任的董事和經(jīng)理的監(jiān)督而言，無(wú)須在公司法層面作出特別考量，只需遵循上市公司的一般邏輯，通過(guò)公司治理的法定程序強(qiáng)化內(nèi)部的審計(jì)。而黨組織選任人員行使職權(quán)的方式應(yīng)在上市公司治理準(zhǔn)則，關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)、提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案等基礎(chǔ)上進(jìn)一步明定優(yōu)化，并推動(dòng)國(guó)有控股上市公司內(nèi)部建立具有中國(guó)特色的政治監(jiān)督機(jī)制。