SFIC模型下的農(nóng)作物秸稈污染困境及其治理路徑
——以F市鄉(xiāng)村為例

張明鋒，徐國強

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

黨的十九大報告指出中國的經(jīng)濟已經(jīng)從高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，因此國家經(jīng)濟增長不該再以資源消耗和環(huán)境污染為代價。中國經(jīng)濟學(xué)學(xué)者何愛平指出“綠色發(fā)展理念兼顧環(huán)境保護和經(jīng)濟增長，在生態(tài)保護的前提下尋找新的經(jīng)濟增長點，打破了資源環(huán)境的瓶頸，是實現(xiàn)人類社會永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”[1]。再加上美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程的提出，農(nóng)村農(nóng)作物秸稈問題受到社會各界的熱切關(guān)注。

據(jù)統(tǒng)計，中國秸稈理論產(chǎn)量近9億噸，居世界秸稈總產(chǎn)量的20% ～30% ，是世界第一秸稈產(chǎn)量大國[2]。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人民生產(chǎn)和生活方式的改變，部分地區(qū)對農(nóng)作物秸稈的需求量逐漸下降，低成本燃料如天然氣等逐漸取代農(nóng)作物秸稈作為農(nóng)村主要燃料，而農(nóng)作物秸稈和動物飼料，則逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮笪廴倦y題。

通過調(diào)查F市鄉(xiāng)村農(nóng)作物秸稈污染現(xiàn)狀，本文在協(xié)同治理理論模型——SFIC分析模型的基礎(chǔ)上分析F市農(nóng)作物秸稈污染的實踐困境，提出相應(yīng)的對策建議，以促進秸稈的綜合利用、推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保護和改善社會生態(tài)環(huán)境。

1 理論模型構(gòu)建

安塞爾（Ansell）和加斯（Gash）（2007）采取“連續(xù)近似分析法”對不同地區(qū)的137個案例進行長期研究，提出了影響協(xié)同治理的4個關(guān)鍵因素，即起始條件（S）、領(lǐng)導(dǎo)推動（F）、制度設(shè)計（I）和協(xié)作過程（C），并以此為基礎(chǔ)建立了SFIC分析模型。其中，協(xié)作過程是SFIC分析模型的核心，其他部分是協(xié)作過程的背景或影響因素[3]。需要注意的是，SFIC模型是在世界上若干案例的基礎(chǔ)上建立起來的，在實踐運用中有必要考慮中國國情，進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與優(yōu)化。在秸稈污染協(xié)同治理實踐中，本文簡化和調(diào)整了SFIC模型中的協(xié)作過程，將其視為四種運行機制的動態(tài)循環(huán)，即對話協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、計劃制定、協(xié)同行動?；赟FIC模型，優(yōu)化后的秸稈污染治理框架如圖1所示：

1.1 起始條件

以F市秸稈污染的協(xié)同治理實踐為例，筆者將起始條件的相關(guān)變量集中在兩方面：治理主體與協(xié)同動機。在治理主體方面，政府主要通過法律政策或財政補貼對企業(yè)和農(nóng)民進行引導(dǎo)或激勵，企業(yè)通過市場機制及其技術(shù)手段對秸稈進行綜合利用，農(nóng)民則依靠政府補貼或自費將農(nóng)田的廢棄秸稈交由企業(yè)處理。不同主體擁有不同且不均的資源與權(quán)力，農(nóng)民和企業(yè)處于相對弱勢的一方，秸稈處理過程中存在著一定的沖突。協(xié)同動機主要包括法律法規(guī)推動、利益因素推動和心理因素推動，利益是協(xié)同治理的根本動因。政府的財政補貼對于企業(yè)和農(nóng)民都有利益驅(qū)動作用，企業(yè)收購價格對農(nóng)民有著超出政府補貼的激勵效果。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)推動

在秸稈污染治理的各階段中，領(lǐng)導(dǎo)推動都起著關(guān)鍵的作用。秸稈污染治理初期，領(lǐng)導(dǎo)主要為整個治理環(huán)節(jié)打下制度或資金基礎(chǔ)，組織、動員各主體投入秸稈污染治理過程中，并不斷給予強化。在協(xié)同治理的過程中，領(lǐng)導(dǎo)通過法律法規(guī)和方案制定，為整個行動指明方向，劃清權(quán)責(zé)，同時協(xié)調(diào)各個組織機構(gòu)之間的關(guān)系，以保證協(xié)同治理的持續(xù)進行。在F市秸稈污染治理過程中，政府既具備國家公權(quán)力，具有權(quán)威特性，又能充分考慮各方利益，擁有其他任何組織無可取代的公共領(lǐng)導(dǎo)功能，是推動協(xié)同治理的最佳領(lǐng)導(dǎo)選擇。

1.3 制度設(shè)計

制度設(shè)計在這里指的是關(guān)于協(xié)作的基本協(xié)議和基本規(guī)則，這對協(xié)作過程的程序合法性至關(guān)重要[3]。制度設(shè)計就是在秸稈污染治理工作中各主體協(xié)同行動的的基本框架和規(guī)范性行為準(zhǔn)則。首先政府制定政策或行動時要在一定程度上聽取企業(yè)和農(nóng)民的意見，開放性地征集社會訴求，如F市政府市長信箱就是一個開放的互動交流平臺。其次制度設(shè)計的關(guān)鍵在于制定清晰的規(guī)則，使協(xié)作者權(quán)責(zé)明確，約束和促進其行動方式與互動模式。最后，協(xié)作治理的基礎(chǔ)是信任，公開透明的制度設(shè)計又是信任的前提，所以制度設(shè)計透明化極其關(guān)鍵。

1.4 協(xié)作過程

安塞爾和加斯認為，良性的協(xié)同治理過程往往基于信任、投入和共識的良性循環(huán)，而這些則需要依靠多元主體之間真誠的溝通[3]。筆者將協(xié)作過程簡化為四種運行機制的動態(tài)循環(huán)，即對話協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、計劃制定、協(xié)同行動。對話協(xié)商是機制運行的基礎(chǔ)，各主體在溝通的基礎(chǔ)上對權(quán)利、資源進行協(xié)調(diào)以達成共識，在此基礎(chǔ)上制定行動計劃并由各主體付諸行動，協(xié)同行動是前述成果的累積，為下一輪對話協(xié)商提供信息和反饋，以最大限度釋放協(xié)同正效應(yīng)，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。

2 現(xiàn)實困境分析

2.1 初始困境

首先，在治理主體方面，基層部門對于秸稈相關(guān)工作的實施效果不高，引導(dǎo)作用有限，秸稈焚燒的處置方式偏重于禁止而非疏導(dǎo)，工作的重點依然是通過嚴防死守不讓焚燒。由于秸稈資源的自身特性導(dǎo)致收儲工作繁雜，很難吸引和激勵企業(yè)和農(nóng)戶從事這項工作，所以秸稈回收企業(yè)比較少。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民總是將各項保護工作寄希望于相關(guān)部門。由此可見三大主體之間資源分配并不平衡。如果利益相關(guān)者之間存在重大的權(quán)力與資源不平衡，以致重要的利益相關(guān)者不能以有意義的方式參與，那么有效協(xié)作治理需要致力于一個積極的戰(zhàn)略，即授權(quán)和代表弱勢或弱勢的利益相關(guān)者[3]。然而，作為最重要的基層組織，村民委員會逐漸變成了執(zhí)行秸稈禁燒政策的最后一環(huán)，是負責(zé)禁燒的主體，而農(nóng)民是客體，這不利于基層作用的發(fā)揮。

其次，在協(xié)同動機方面，根本動力在于秸稈綜合利用的成本與收益。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，打捆離田和秸稈還田的農(nóng)民可以獲得20元/畝的補貼，而秸稈粉碎還田還還可以獲得10元/畝的補貼。但農(nóng)民普遍表示，這些補貼甚至不足以彌補秸稈收儲的成本，導(dǎo)致秸稈的利用入不敷出。作為秸稈資源的需求方，企業(yè)、市場參與程度對秸稈生產(chǎn)資料市場的正常運轉(zhuǎn)至關(guān)重要，然而政策沒有規(guī)定企業(yè)回收秸稈的責(zé)任，企業(yè)自然不愿意承擔(dān)回收秸稈的高昂運輸成本，農(nóng)民向相關(guān)企業(yè)運輸秸稈不能掙錢反而賠錢，所以就會出現(xiàn)秸稈在地里沒有人回收的局面。此外，阜陽市雖然勞動力豐富，但人均教育水平并不高，如圖2所示，2021年F市每10萬人中，大專及以上學(xué)歷人口僅占8.09% ，農(nóng)民并不具備完全的責(zé)任意識和大局意識，也難以依靠道德約束和道德自律參與秸稈協(xié)同治理工作。

圖2 2021年F市每10萬人受教育程度人數(shù)比例圖

2.2 領(lǐng)導(dǎo)困境

秸稈污染治理的協(xié)作過程需要加強引導(dǎo)與溝通，保證各主體在統(tǒng)一的規(guī)劃下發(fā)揮協(xié)同效能。在這個過程中要求細化政策，引導(dǎo)并協(xié)調(diào)各方有序開展秸稈處理工作。然而在實際操作中，以2021年為例，執(zhí)行部門在全市范圍內(nèi)持續(xù)保持秸稈禁燒高壓態(tài)勢，實施農(nóng)作物秸稈（包括垃圾、荒草、樹葉等）全年、全時段、全區(qū)域禁燒，做到“不燃一把火、不冒一處煙、不見一塊黑斑”。這種高壓態(tài)勢雖然暫時性解決了焚燒秸稈的問題，但秸稈處理的成本往往由農(nóng)民和企業(yè)買單。通過走訪相關(guān)區(qū)縣的鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，一些中心村的規(guī)劃僅在完成后于公示欄公示，沒有事先征集建議與意見；有關(guān)干部還表示，F(xiàn)市大部分村落村民以外出打工為主，留守村民多是老人、婦女和兒童，文化程度不高，直接參與鄉(xiāng)村建設(shè)的水平和能力有限；而為了處理收割后的遺留秸稈，各地基層部門會在午收、秋收階段主動去聯(lián)系當(dāng)?shù)貙斩捰行枨蟮钠髽I(yè)，但是即便是有了企業(yè)收購秸稈，農(nóng)民仍然不太樂意去運輸銷售秸稈，原因是秸稈收購價格與秸稈回收成本之間的不平衡。在SFIC分析模型中提到，在權(quán)力分配較不對稱或參與動機較弱或不對稱時，如果有一個較細的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在過程一開始就贏得各利益相關(guān)者的尊重和信任，那么協(xié)作治理就更有可能成功。若要實現(xiàn)協(xié)作治理的目的，就要求政府發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分考慮農(nóng)民和企業(yè)的利益，消除他們對政府政策存在的顧慮。

2.3 制度困境

法律制度規(guī)范和約束著治理主體的行為方式，是多元協(xié)同主體參與秸稈治理的重要規(guī)則，它使得各主體的行為規(guī)范化、制度化。當(dāng)前F市秸稈污染協(xié)同治理的制度建設(shè)與秸稈綜合利用的目標(biāo)仍有差距。具體來說，目前秸稈污染治理尚未形成系統(tǒng)的自上而下的法律制度。2017年F市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為促進秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)園的建立出臺了相關(guān)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持試行辦法，2021年修訂印發(fā)了有關(guān)農(nóng)作物秸稈產(chǎn)業(yè)化利用獎補的工作實施細則以進一步發(fā)展秸稈產(chǎn)業(yè)化利用，但是現(xiàn)有法律法規(guī)傾向于經(jīng)濟補貼和獎勵，未充分考慮農(nóng)民與企業(yè)的心理因素，忽視企業(yè)與農(nóng)民的社會責(zé)任培養(yǎng)，雖然短時間內(nèi)有一定成效，但無法達到長期的激勵效果。其次，關(guān)于秸稈污染協(xié)同治理的主題在宏觀層面上的法律制度中一直沒有被提及，農(nóng)民群眾和社會企業(yè)都認為秸稈污染治理是政府的“一家之責(zé)”，在秸稈污染治理過程中，政府與企業(yè)、農(nóng)民處于管理與被管理的對立地位，難以有效進行協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段F市秸稈污染治理方式主要是以行政手段嚴格禁止或是以經(jīng)濟手段誘導(dǎo)，在制度層面上存在權(quán)力分配不均衡的現(xiàn)象，政府與企業(yè)、農(nóng)民的關(guān)系需要進一步理順。

2.4 過程困境

Ansell和Gash認為溝通是合作的核心。筆者將協(xié)作過程簡化為對話協(xié)商，利益協(xié)調(diào)，計劃制定，協(xié)同行動四大環(huán)節(jié)，認為不論是利益協(xié)調(diào)、計劃制定或是協(xié)同行動都是以良好的溝通為基礎(chǔ)的。

2．4．1 對話協(xié)商與利益協(xié)調(diào)的問題。在秸稈還田方面，政府對于秸稈粉碎還田的土地給予10元/畝的經(jīng)濟補貼?？墒菍τ诮斩挿鬯檫€田，農(nóng)民依然有意見，主要包括：（1）秸稈腐熟過程中會導(dǎo)致作物根系缺氧，還田不當(dāng)會影響作物的生長。（2）秸稈分解時間長，下一個收割季的土地仍然存有前一季收割后的還田秸稈，種子無法充分接觸土壤，影響播種成效。（3）秸稈還田無法像燃燒秸稈一樣消滅蟲害，反而為蟲卵提供了生存空間，不僅使土地耕種更加費時費力，所需的化肥量也大大增加。

在農(nóng)民看來，秸稈是其私人物品，其在處理的過程中享有全部的所有權(quán)和支配權(quán)，他們在整個處理過程中只需要對自己的行為負責(zé)，不需要考慮其后續(xù)外部性。所以，農(nóng)民自身并沒有養(yǎng)成良好的儲蓄意識，對于政府倡導(dǎo)的秸稈處理方式也不太滿意。由此可見，政府與農(nóng)民之間并沒有進行充分的溝通協(xié)商，政府的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮并不充分，農(nóng)民個人利益與政府所代表的的公共利益之間的分配并未充分考慮并合理分配，農(nóng)民的個人利益得不到充分保護，由此引發(fā)公共利益的損失，造成部分農(nóng)民偷偷焚燒或丟棄秸稈。

2．4．2 對話協(xié)商與計劃制定、協(xié)同行動的問題。政府要求秸稈粉碎程度要在3.5厘米以下，這就必須要有大型收割機械的配合，而目前市面上可以達到秸稈還田標(biāo)準(zhǔn)的大型收割機較少，農(nóng)民通常提前與收割機聯(lián)系，或者前往國道與省道攔截收割機進村。當(dāng)前，基層政府管理部門在收割季節(jié)會對收割機進行嚴格管理，對收割機的數(shù)量及種類提出了更高的要求，出現(xiàn)了收割機供應(yīng)不足的現(xiàn)象。農(nóng)民聯(lián)系大型的粉碎型收割機進行收割作業(yè)遇到較大困難，導(dǎo)致其無法及時完成收割，又不能進行秸稈還田?！耙粰C難求”的局面究其原因是因為具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定并未充分考慮各方需求與市場實際情況，并且在協(xié)同行動時往往出現(xiàn)現(xiàn)實情況與規(guī)劃不符導(dǎo)致行動中斷或混亂的情況出現(xiàn)。

2．4．3 計劃制定的問題及其與協(xié)同行動的問題。首先，在計劃制定方面，筆者在走訪過程中發(fā)現(xiàn)基層政府大多著眼于建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，長遠意識淡薄，缺乏可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的思想，農(nóng)民的基本生活時常遇到政策條例不符合生活現(xiàn)實等問題。如村莊為了保持環(huán)境整潔，禁止院落隨意堆放秸稈，盡管村內(nèi)有專門的秸稈堆放點，但是只能滿足周邊農(nóng)戶的需求。

其次，計劃制定與行動也存在問題。例如，在秸稈處置方面F市定下的目標(biāo)任務(wù)是，科學(xué)布局全覆蓋的秸稈收集轉(zhuǎn)運體系，大力推廣龍頭企業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)化利用模式。2021年F市秸稈綜合利用率保持在91% 以上。然而在走訪中發(fā)現(xiàn)，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅選取了一些閑置的土地作為秸稈收儲點，并沒有及時完善后續(xù)項目。盡管政府鼓勵農(nóng)民合理處理秸稈并聯(lián)系相關(guān)企業(yè)進行收儲，但由于缺乏詳細相應(yīng)支持措施，導(dǎo)致農(nóng)民與企業(yè)的行動受限，協(xié)同效能未得到充分發(fā)揮。

3 路徑選擇

3.1 構(gòu)建多主體協(xié)同治理機制

秸稈污染治理并不是政府單方的工作，需要政府、企業(yè)和農(nóng)民共同配合。政府應(yīng)建立多主體協(xié)同治理機制，使得各方主體明確責(zé)任，相互配合，以達到“農(nóng)民增收、企業(yè)創(chuàng)收、減少污染、節(jié)約資源”的多方受益多方滿意的目標(biāo)，實現(xiàn)秸稈處理價值最大化。

首先，構(gòu)建多主體協(xié)同治理機制，要求各方主體明確責(zé)任。對于政府來說，要做好秸稈污染治理的頂層設(shè)計，通過立法形式明確自身在秸稈污染治理過程中的職責(zé)與權(quán)力，尤其是村民委員會的職責(zé)與權(quán)力。同時，要明確相關(guān)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)，按照約定合同承擔(dān)起自身職責(zé)。村民作為直接參與秸稈處理的個體，要自覺遵守秸稈處理政策，增強參與秸稈治理的積極性。

其次，構(gòu)建多主體協(xié)同治理機制要求協(xié)同治理渠道保持暢通，使得政府、企業(yè)、農(nóng)民可以及時溝通交流。例如，可以通過定期召開會議的形式，讓各主體代表參加，總結(jié)秸稈處理過程中的問題和意見，對自己工作進行客觀、真實的評價，做到查漏補缺。此外，可以通過設(shè)置舉報平臺、公開熱線、在線曝光臺、暗訪檢查等方式，建立政府、企業(yè)、村民的評價機制，推動企業(yè)和村民參與到對秸稈處理的評價中，讓相關(guān)主體充分認識到自身的不足，促進秸稈治理工作提質(zhì)增效。

3.2 政府高效參與，提高政策統(tǒng)籌

由于政府具有社會事務(wù)管理職能，負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理秸稈處理的全過程。這就需要F市政府調(diào)整工作導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變自身管理理念，深刻理解“堵不如疏”的道理。相關(guān)職能部門要提高綜合協(xié)調(diào)能力，調(diào)動各方力量推動形成市場產(chǎn)業(yè)鏈，借助政策、財政的支持大力支持秸稈利用企業(yè)，促進多元主體參與秸稈污染治理工作，使工作的重心由原來的 “嚴堵”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“疏導(dǎo)”。其次，企業(yè)掌握著最新秸稈處理技術(shù)，能直接影響秸稈處理的效果，因此基層政府要著重發(fā)展秸稈產(chǎn)業(yè)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。F市政府需要建立健全的獎勵機制，營造出良好的創(chuàng)新氛圍，提升秸稈產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新力。還要對當(dāng)下的法律法規(guī)進行梳理，完善具有地域特色的規(guī)章制度，注重機制建設(shè)、環(huán)境建設(shè)與創(chuàng)新投入之間的關(guān)系，完善秸稈技術(shù)的創(chuàng)新環(huán)境，從法律、制度、財政等各方面做好支持工作，促進秸稈利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

3.3 利用市場機制，鼓勵企業(yè)參與

市場機制的充分發(fā)揮，要求充分利用市場的信息傳遞作用，將秸稈的供求信息在最短的時間內(nèi)傳遞到企業(yè)、農(nóng)民和市場，以利益和競爭刺激企業(yè)提高市場競爭力，積極推動技術(shù)創(chuàng)新。由當(dāng)?shù)亟斩捚髽I(yè)發(fā)展情況可見，秸稈企業(yè)的作用并沒有得到充分發(fā)揮，秸稈利用方式偏重于能源化與肥料化（如圖3），在秸稈原料化與基料化方面缺乏技術(shù)與資金支持，秸稈綜合利用程度不夠。因此，F(xiàn)市要促進秸稈市場與企業(yè)構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提升企業(yè)的綜合競爭力與市場抗風(fēng)險能力。企業(yè)應(yīng)利用秸稈產(chǎn)業(yè)鏈盡可能向上游和下游發(fā)展，創(chuàng)造一條秸稈利用的多元化的之路。

圖3 F市農(nóng)作物秸稈綜合利用情況比例圖

3.4 調(diào)動農(nóng)民熱情，提高參與程度

首先，人民對美好生活的向往是建立在富裕的生活基礎(chǔ)之上的，國家和政府要努力提高農(nóng)民生活水平，進而提升其環(huán)保意識與環(huán)保能力。隨著生活品質(zhì)的提高，農(nóng)民的環(huán)境保護意識逐漸增強，他們投入更多的精力自發(fā)地參與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。并且隨著經(jīng)濟收入的提高，農(nóng)民可以接受更多的教育，提高文化水平，意識到秸稈污染問題的嚴重性，主動參與到秸稈綜合利用中。其次，政府要加強政策宣傳和教育。農(nóng)民秸稈處置的老舊觀念是阻礙秸稈綜合利用的主要原因，政府部門必須要進一步利用好各種宣傳媒體平臺，定期宣傳防范秸稈污染相關(guān)知識。當(dāng)?shù)卣梢钥紤]通過對學(xué)生的教育宣傳，間接提升學(xué)生家長對秸稈污染問題的思想認知水平。此外，村組工作人員的專業(yè)知識與素質(zhì)水平也是政策宣傳的影響因素之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定時定期培訓(xùn)村干部的專業(yè)知識和溝通能力。最后，政府機關(guān)要預(yù)留足夠的補貼資金用于秸稈處理，鼓勵更多農(nóng)民開展秸稈多樣化利用。

綜上所述，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提高人民的生活水平和幸福感，政府的首要任務(wù)就是構(gòu)建政府引導(dǎo)、企業(yè)處理、農(nóng)戶合作的秸稈污染治理協(xié)同機制，調(diào)整秸稈綜合利用的工作重心，改變農(nóng)民的思想觀念，努力讓秸稈成為農(nóng)民獲得經(jīng)濟收益的工具及致富手段，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。