越南職業教育的治理結構、策略與特點

鄭佳

（天津職業技術師范大學 天津 300222）

教育改革作為社會發展的重要組成部分，已成為影響世界各國教育政策和實踐的關鍵。近年來，越南經濟飛速發展，這主要得益于越南職業教育的改革，將職業教育與全球勞動力市場的現實背景和發展需求相結合，有效地促進了經濟的整體發展。特別是工業革命4.0 為越南產業發展帶來了前所未有的機遇與挑戰，產業的升級轉型對人才提出了更高的要求。面對這一現實需求，越南政府寄希望于職業教育改革，將培養高質量技能型人才作為國家經濟發展的重要推手。

一、越南職業教育改革的背景

1986 年，為了服務國家社會經濟的發展需要，越南提出了“經濟革新”（Doi Moi）政策。“經濟革新”是越南職業教育改革的轉折點，促使越南從計劃經濟轉向自由市場經濟，在經濟上日漸與國際接軌并密切合作。“經濟革新”政策的對外開放性極大地提高了越南的經濟活力，推動越南從貧困國家步入中等收入國家行列。其充滿活力的經濟增長主要依賴于產業結構的轉變，從農業到高附加值的工業和服務行業的轉變。

活躍的外資投入和不斷增加的廉價勞動力資源是越南GDP 增長的兩個主要因素[1]。在勞動力方面，越南的勞動力規模從2000 年的3 800 萬增加到2017年的5 500 萬，然而其勞動生產率卻一直低于東盟其他國家，這主要是由于越南的經濟增長依然依賴于大量廉價且技術低下的勞動力。在21 世紀經濟全球化的背景下，勞動力需求已從單純的數量轉向質量，迫切需要技能型的勞動力資源。技能型勞動力的短缺已經影響到外資企業在越南的投資，限制了越南本國勞動力在技能要求更高、生產性更強的行業就業。為了加強本國在全球的競爭力，滿足不斷變化的市場需求，越南以職業教育改革為抓手，旨在培養能夠提高工業生產率、適應全球勞動力市場、具有實踐經驗的高技能人才。基于此，越南在《2011—2020 社會經濟發展戰略》（Socio-Economic Development Strategy 2011—2020）中強調，將通過全面改革國民教育體制，加快高質素人力資源建設與開發，加強普通教育、高等教育和職業教育的協調融合，并對各領域相關法律框架進行完善，作為教育改革的重要政策依據。

二、越南職業教育的治理結構

為了建設高質量職業教育體系，越南圍繞職業教育法律法規、管理體制、組織機構與保障機制等構建了一套系統完善的治理結構，反映了政府、教育機構和社會等多元利益相關者的共同治理愿景。

（一）系統的法律政策體系

職業教育在越南被稱為職業教育和培訓（Vocational Education and Training），其目標是培養嫻熟的勞動力，促使越南在區域和全球經濟中具有競爭力。政策文件作為頂層設計，規范著教育活動的行為目標和準則。近年來，越南共發布38 項法律文件（法令、決定和通知），包括針對學生、教師、管理者群體的機制和政策；職業教育機構的自主權和問責制；職業教育質量標準和認可以及支持弱勢群體及其他群體的政策。其中，《教育法》（Education Law）、《性別平等法》（Law on Gender Equality）和《職業教育法》（Law on Vocational Education）是影響越南職業教育的三個關鍵政策文件，以法律法規的形式指導和保障越南職業教育的發展。

越南的《教育法》規定了職業教育的基本原則與類型，從全局上指引了越南職業教育發展的方向。《性別平等法》保障了男女平等享有和接受職業教育的權利，強調了教育的公平性。《職業教育法》從根本上規范了職業教育制度，建立了統一的職業教育體系，包括培養目標、組織管理、課程內容、教學方法、質量認證以及企業參與職業教育的權利和義務等，對職業教育機構、教師、學生及其他利益相關者作出了具體的規定，從政策層面保障了越南職業教育的高質量發展，是影響越南職業教育發展最根本的政策文件。

（二）統一領導的分層管理體制

在過去的40 年里，越南職業教育系統經歷了不同的監管機構。“經濟革新”政策提出之前，越南處于計劃經濟時代，政府管理和資助所有的技能培訓，重點是培訓工人、技術人員和國有企業的管理人員。越南政府在各直屬部委內（如工業貿易部，農業和農村發展部，交通運輸部，建設部，國防部，文化、體育和旅游部等）設立了教育和培訓部門，為機構內的人員提供職業教育課程。在地方上，教育與培訓部（the Ministry of Education and Training,MOET）和勞動、殘疾人與社會事務部（the Ministry of Labour-Invalids and Social Affairs,MOLISA）負責監督各地方的職業教育與培訓。一些諸如越南婦女工會（Viet Nam Women’s Union）和越南勞工聯合會（the Viet Nam Labor Federation）的社會經濟組織設有職業教育中心，可提供短期或長期的職業培訓課程。此外，其他企業、省級地方政府和私營部門也在職業教育的發展中發揮著重要作用。總體而言，這些監管機構直接負責管理領域內的職業教育機構，包括建立、資助和任命管理人員，以及確保職業教育和培訓機構的質量。

越南職業教育機構的數量在1980 年達到高峰，共有366 所不同類型的職業學校開展不同水平的職業教育與培訓。然而，在“經濟革新”政策實施的10 年之后，由于國際化對勞動力市場的沖擊，一方面，經濟的強勁增長推動了越南對職業技能的需求；另一方面，由于越南職業教育的結構和資源不足，在質量和數量上無法提供符合現代經濟和社會需求的職業教育，這一時期越南職業教育面臨嚴重的“需求與供給”不平衡的矛盾。因此，1998 年，職業培訓總部從教育與培訓部（MOET）分離出來，并入勞動、殘疾人與社會事務部（MOLISA）。

2015 年，修訂后的《職業教育法》明確了MOLISA在越南職業教育管理中的角色與地位。該文件規定MOLISA 全面負責越南職業培訓體系，包括制定職業教育政策和管理機制、監督和評估職業教育活動、制定職業教育課程、頒布職業技能標準、分配培訓預算和招生目標等。從2017 年起，越南職業教育的兩條軌道（MOET 和MOLISA）被合并為一個中央政府機構,隸屬于MOLISA 的職業教育和培訓總局（Directorate of Vocational Education and Training,DVET），成為越南職業教育的中央“國家管理”機構[2]。

（三）連貫的組織實施機構

越南職業教育可分為正規和非正規兩種實踐樣態。按照2011 版《國際教育標準分類法（2011）》（International Standard Classification of Education，ISCED）（2011）的定義[3]，正規教育是指通過公共組織進行的有制度、有目的、有計劃的教育，構成了一個國家的正規教育系統；非正規教育與正規教育一樣，也是有制度、有目的、有計劃的教育,二者的區別在于教育路徑、教育形式以及資格證書。通常來說，非正規教育是正規教育的追加或補充。

1.正規職業教育

越南正規教育體系由低到高大致可分為初等（ISCED 1）、初級中等（ISCED 2）、高級中等（ISCED 3）、中等后非高等（ISCED 4）及高等教育（ISCED 5-8）五個階段。其中，職業教育從初級中等（ISCED 2）開始，一直延續到高等教育階段（見圖1）。

圖1 越南教育體系

由圖1 可知，越南實行9 年義務教育。在完成5年的初等教育之后，學生在初級中等（ISCED 2）開始分流，一部分學生進入初級中等教育階段接受普通教育，另一部分學生開始接受初級職業教育。當前，在越南的主流社會價值觀中，職業教育的地位仍然低于普通教育，這主要受儒家文化的影響，強調高等教育與正規教育[4]。

初級職業教育一般為期3～12 個月，對學生的學歷沒有要求，學生在完成五年制的初等教育之后即可接受初級職業教育。這一階段的教育主要由MOLISA下屬的職業教育中心以及其他部委下屬的培訓中心提供。初級職業教育的畢業生可獲得相關領域的一級、二級或三級職業資格證書，這主要取決于他們所選的職業教育項目和學習期限。同時，畢業生也可在中等職業教育（ISCED 3）中繼續深造。

中等職業教育一般為期3～4 年，初級中等教育畢業生和完成初級職業教育（ISCED 2）的學生可接受中等職業教育。這一階段的教育主要由各部委及相關機構下屬的中等職業學校提供。中等職業教育的畢業生可獲得相關領域中級職業資格證書，并有機會升入職業院校（ISCED 4）接受更高層次的職業教育。

大專教育一般為期2～3 年，高級中等教育畢業生和已經完成中等職業教育（ISCED 3）的學生可接受大專教育。這一階段的教育主要由各部委及相關機構所屬的職業院校提供。大專畢業生可獲得相應文憑或準學士學位，有機會升入高等教育繼續攻讀學士學位，因此，這一階段的教育又稱為準學士教育。

越南提供正規職業教育的機構主要有三種：職業教育中心（Vocational Training Center）、中等職業學校（Vocational Secondary School）和職業院校（Voca tional College），統一由MOLISA 監管。職業教育中心提供初級職業教育，中等職業學校有開展初級和中級職業教育的權利，職業院校有資格提供所有級別的職業教育。

2.非正規職業教育

非正規職業教育在越南被稱為繼續職業教育與培訓（Continuing Vocational Education and Training，C-VET）。新版《職業教育法》將繼續職業教育與培訓定義為初級、中級和大學水平的在職培訓、函授培訓以及教師指導下的自主學習。靈活或兼職職業培訓也被視為繼續職業教育與培訓。MOLISA 具體負責越南的非正規教育，每個非正規教育項目的培訓時間根據項目類型及培訓對象（如失業青年、少數族裔、殘障人士、希望接受進一步培訓的就業人士等）的不同而有所區別。提供非正規教育的機構多種多樣，包括職業教育機構、社會組織、企業、公司等，如職業教育中心為失業青年和工人提供短期非正式的技能培訓（一般最長為3 個月）。此外，婦女聯盟、農民聯盟、青年聯盟等社會組織也為女性、農民和青年提供短期非正式的職業教育。

三、越南職業教育的治理策略

（一）制定國家資格框架

為提高職業教育的質量，越南政府將職業教育質量認證的法律規定逐步轉化為與標準相關的新法規。這些規定全面界定并規定了職業教育在不同層次和組織方面的基本要求，包括學校管理和資助、教師和管理人員質量、課程設計和培訓方法、培訓設施和設備、學生學習結果以及最重要的——有效和持續的內部質量保證。為了實現這些新要求，尤其是持續有效地保障職業教育質量，越南政府于2016 年制定了符合本國教育特色的國家資格框架（National Qualification Framework,NQF）（見表1）,為職業教育培訓項目與不同層次的職業能力和技能標準對接提供了基礎。越南NQF 以學習成果為基礎由低到高劃分了8 個等級（等級1 最低），包含了普通教育中的高等教育階段以及所有職業教育階段，并且由MOET 和MOLISA 負責監督與評估。

表1 越南國家資格框架

學習成果是學習者在學習過程中對應該知道、理解或所做事情的清晰表述。在全球范圍內，學習成果已經成為國家資格框架和區域共同參考框架的基礎。學習成果支持資格轉換，包括學分轉換和非正式學習的認可。越南NQF 從知識與理解、技能、自主權和責任三個維度對學生的學習成果提出了可量化的基本要求，以及達到每個等級所需的最低學分或文憑要求，并為每個等級頒發相應的資格證書，包括三種職業資格證書和五種學術證書。

NQF 將每個等級及其所對應的知識、技能及責任標準映射到框架中，規定不同層次、不同類型職業教育的最低產出和結果，從而對學生未來的技能評估和認證產生根本性的影響。目前，這些規定主要以投入為導向，規定了培養目標、內容、方法和修讀年限等，供教師參考，并用于校本學生評估。越南NQF 的發展和采用不僅實現了本國職業教育與普通教育互相認證，有利于職普融合，而且使越南與其他國家（尤其是東盟成員國）的資格比較與多邊資格認證成為可能，推動了教育合作與學生流動，為越南職業教育適應國際化提供了保障。

（二）頒布實施國家職業技能標準

為了更好地開展職業教育培訓和人才技能評估，越南于2008 年啟動了國家職業技能標準（the National Occupational Skills Standards,NOSS）的制定，由各部委與相關職業機構和協會合作開發，并管理每個職業NOSS 的建立和制定。目前，越南共頒布國家職業技能標準191 套，用于189 種職業的實際評估。具體來說，NOSS 是在職業分類的基礎上，根據職業活動內容，對從業人員的理論知識和技能要求提出的綜合性規定，由低到高劃分了5 個等級（見表2），由三個部分組成：職業描述、職責清單、工作績效標準。NOSS強調以學習結果為導向培養學生的職業技能,定義了從業人員在工作場所執行關鍵任務所必需的技能、知識、行為和態度等。

表2 越南職業技能標準（NOSS）

職業教育需要經歷一個包含了內部和外部的認證過程。NOSS 規定了從業者從事某一職業所需的最低要求，在內部認證上對從業者的基本知識、技能和工作結果進行了規范。而外部認證是由公認的認證機構進行，包括公共管理機構或其他由個人和組織設立的獨立認證機構。越南設立36 個國家職業技能評估中心，從外部上構建了一支專業質量認證隊伍，為進一步推動越南職業教育質量提供了保障。NOSS是提高職業技能的基礎，不僅能規范職業技能的評價，而且還能根據本國生產和貿易的需求建立相關職業培訓計劃，進一步提高本國企業在國際一體化中的競爭力。

（三）更新職業教育質量認證標準

為了更好地保障職業教育質量，越南于2017 年修訂了《初級與中高級職業教育質量認證標準》，形成了一個更簡單且可衡量的職業教育認證體系。具體來說，《職業教育中心質量認證標準》（Criteria and Standards for Quality Accreditation of Vocational Education Centers）圍繞8 個維度對初級職業教育機構進行認證，包括：目標、任務、組織與管理，培訓活動，教師、管理者、雇傭者以及員工，項目與課程，材料設施與培訓設備，財務管理，學生服務，質量監測與評估。而《中等職業教育機構及職業學院質量認證標準》（Criteria and Standards for Quality Accreditation of Vocational Education Institutions of Intermediate and College Levels）從9 個維度對中高級職業教育機構進行認證，包括：目標、任務、組織與管理，培訓活動，教師、管理者、雇傭者以及員工，項目與課程，材料設施、培訓設備及圖書館，科學研究、技術轉讓和國際合作，財務管理，學生服務，質量監測與評估。

認證需經過三個階段的工作流程：初始的自我評估、專家指導的內部評價以及獨立的外部評價。認證結果將職業教育機構的質量分為三個等級：不符合國家質量標準（1 級）、符合國家質量標準但需要改進（2 級）、完全符合國家質量標準（3 級）[5]。職業教育質量認證標準的實施，有助于越南構建一個高質量的職業教育認證體系，推動越南職業教育的全面創新，滿足國家社會經濟發展對高素質人力資源的要求。

四、越南職業教育治理的特點分析

（一）重視職業教育的國際化發展

教育國際化已成為影響世界各地教育機構政策和實踐的關鍵。經濟、政治、社會文化和學術因素被認為是推動教育國際化的四大關鍵因素。職業教育國際化也與當前的全球背景和全球勞動力流動有關，這要求學生在日益全球化、跨國化和跨文化的環境中學習與工作。

在越南，職業教育國際化被視為提高國家全球競爭力，實現現代化、一體化的關鍵。在政府層面上，教育和培訓部批準了一系列國際培訓項目，根據2015年的數據統計，越南已批準了273 個項目[6]。同時，還規定了各種形式的合作培訓方案，這些合作培訓方案因課程和授予的學位類型而有所不同，包括授予越南學位的越南項目或根據外國合作伙伴的課程在越南提供并授予認可的外國學位的項目。在國際合作上，越南已經與40 多個國家大力發展了雙邊和多邊職業教育合作培訓項目，以學習這些國家先進的職業教育經驗，包括德國、韓國、日本、澳大利亞、馬來西亞等。此外，越南還與國際組織，如世界銀行、亞洲開發銀行、國際勞工組織等合作，開展相關職業培訓項目，為越南的地區發展和國際一體化提供熟練勞動力。這些國際合作促進了越南職業教育在規模、有效性、形式和內容上的多樣化方式發展，特別是在科學研究和管理工具開發方面。除了國家層面的國際合作和伙伴關系外，越南職業院校還積極尋求與其他國家的伙伴關系。例如，越南不同地區的職業教育機構已經與新加坡、美國、澳大利亞和韓國發展了合作培訓項目。通過這些項目，越南增加了學生在本國體驗國際學習環境和獲得國際認可學位的機會。這些國際化措施為越南畢業生提供更好的技能，幫助他們就業。在國際融合與資格互認背景下，越南還建立國家資格框架、國家職業資格框架和技能標準，以加強與東盟和世界其他國家之間的資格和職業技能互認。職業素質和技能標準的國際化，不僅有利于提升本國職業教育參與者的國際流動性與競爭力，而且增進了國際上對越南職業教育的理解和認同。

（二）制定基于標準的職業教育評估與認證制度

標準、教師和學習成果評估是提高職業教育質量的三個關鍵因素，它們相互依賴、相互作用[7]。近年來，越南對標準的制定正在擴大并超越學科、專業和教育機構，不僅引入了能夠監控標準的認證流程，而且提出了在不同領域制定共同標準的統一流程,并主要通過國家資格框架、國家職業技能標準、職業教育教師和管理者資格框架和國家質量保障機構等在國家層面上實施基于標準的職業教育認證與評估。這種體系在一定程度上賦予了職業教育機構充分的自主權，并與相關問責措施相結合，形成了以國家標準為基礎，以社會監督為保障，以機構自評為依據的認證與評估機制。

越南職業教育機構的認證與評估需要經過三個階段。第一階段是職業教育院校基于標準的自評，第二階段是外部認證與評估機構的項目性評估，第三階段是外部認證與評估機構的合格性認證。當前，負責職業教育認證與評估的外部機構是由國家認證的5 所高等教育院校和3 所中等職業學校所構成的。

首先，職業教育院校的自評要按照國家標準從以下七個方面對自身的辦學情況進行陳述：辦學目標、組織管理及經費支持，具體項目、活動內容，師資與管理人員，課程與培訓材料，辦學場所、設備與圖書，學生服務情況，質量評價。學校自評的標準程序包括建立自評委員會、實施自評、修改自評報告、提交自評報告四個步驟。其次，認證與評估的機構在院校自評報告的基礎上進行標準化的評估，具體標準包括以下內容：學生具備良好職業精神與健康身體條件、院校可以授予相關的學位或學歷、院校具有最少5 年的職業教育經驗、院校擁有完備的國家認可的職業教育課程體系、學生具備國家教育主管部門所要求的6 級外語水平、學生具備國家信息化部門所要求的一般計算機使用能力。最后，負責評估與認證的8 所機構對院校的職業教育辦學情況給出合格性的評定與認證。

此外，在教學上，越南職業教育還堅持以國家標準為基礎的課程設計。具體而言，是以國家資格框架中的學習成果為基準，將能力標準轉化為課程內容。學習成果是集知識、技能、責任等為一體的綜合表達，關注的是學生知道什么和能夠做什么，以及個人對所獲得知識、技能等的應用，是以能力為基礎的職業教育的核心。

（三）堅持深化校企合作，突出實踐技能培養

校企合作是促進教育鏈、人才鏈與產業鏈有機銜接的重要手段，可以有效促進教育培訓與生產實踐的一體化。近年來，越來越多的越南高水平職業教育院校已與附近的企業建立了富有成效的聯系，使得教師在生產實境中教學、培養學生的實踐技能成為可能。《職業教育法》也明確肯定了企業參與職業教育與培訓的重要性。首先，鼓勵企業與職業教育機構深度合作，參與職業培訓的設計、實施和內部質量保障等。其次，鼓勵企業建立職業培訓中心，對從事特定工作的員工進行特定技能培訓，并支持從所得稅中扣除職業培訓的相關費用。為了保障企業培訓的質量，越南政府還制定了企業培訓者的質量標準和培訓方案，并建立了以越南工商會為主的培訓組織體系。再次，加大企業對職業教育的資助。職業教育是可持續和包容性經濟增長的決定性因素，職業教育的投資和運營成本應由直接和間接受益方公平分擔，包括政府、個人、企業和社區。當前，越南公立職業教育機構的經費主要來自國家預算和學費，但這有限的資金尚不足以滿足特定培訓領域所需的設備和資源的需求。為此，越南政府從政策與行動上積極倡導校企合作，給予職業教育機構和企業充分的自主權，共同培養21 世紀所需的高素質專業化的職業技能人才。

越南在過去幾十年為提高職業教育質量做出了相當大的努力，包括修訂、完善各項引導職業教育發展的法律法規，建立國家資格框架，制定國家職業技能標準，實施新的質量認證標準，設立專業的質量認證與評估機構等。這一系列改革措施不僅反映了越南政府改革職業教育的強烈意愿，在政策上進一步鞏固了職業教育的地位，而且還為越南職業教育長期面臨的困境提供了解決思路。越南職業教育改革的進程遵循了全面的經濟發展戰略和雄心勃勃的人力資源開發總體規劃，但也顯示了在這一過程中許多改革舉措的局限性和弱點。如在職業教育管理與質量保障與認證方面，越南職業教育在其治理過程中取得了顯著成效，然而，在職業教育體系與職業教育機構方面還存在一定程度的不足。