論政府發展職能與行政法回應

薛剛凌 楊璇

關鍵詞：發展職能；管理職能；行政法回應；整體利益；系統建構

發展是人類永恒的主題，也是攻克各種艱難、增進人民福祉的關鍵。在中國共產黨的領導下，我國已經實現全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標，并向第二個百年奮斗目標邁進。改革開放后，黨和國家更加重視發展，從早期的“以經濟建設為中心”，到科學發展觀，再到堅持統籌推進“五位一體”總體布局，我國確立了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，著力解決發展不平衡不充分問題，并提出了高質量發展的任務。習近平總書記在黨的二十大報告指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。發展是黨執政興國的第一要務?！雹僭谥袊F代化的發展進程中，政府承擔著重要的發展職能，也不斷探索創新了多種發展手段。政府的發展職能及手段本應得到法律的支持、規范和保障。然而，長期以來行政法學界偏重管理職能研究，以秩序行政（包括風險行政）與服務行政為核心，強調政府在維持公共秩序和提供社會福利方面的作用，忽視政府發展職能，或將發展職能隱藏于界限模糊的管理職能之中，認為政府職能就是管理社會公共事務。①對政府發展職能的認識偏差制約了行政法的發展。行政法制度側重對政府外部管理行為的規范，著眼于對相對人權利的保護，但忽略了發展職能的法治訴求，更缺乏對公共行政的整體性、系統性法律架構，行政法治滯后于公共行政的實踐需要，這種狀況亟待改變。行政法需要對政府的發展職能及手段做出積極回應，行政法學研究也需要反思、重構與拓展。

一、政府發展職能的界定與功能

政府發展職能源于我國獨特的發展模式。黨的二十大報告指出：“中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。”中國式現代化堅持共產黨的領導，政府作為推進現代化的責任主體，②在國家發展中發揮了突出作用。

（一）政府發展職能的涌現

改革開放以來，我國以經濟發展為中心，引入市場機制，同時堅持社會主義道路，逐步將社會主義公有制與市場機制對接，建立起獨具特色的社會主義市場經濟模式，通過“有效市場”與“有為政府”疊加，走出了一條適合中國國情的快速發展道路。伴隨著社會主義市場經濟體制的轉型，政府職能開始轉變，演化出兩大職能，即發展職能與管理職能。

政府的發展職能由我國特殊的國情決定。政治上黨的統一領導，經濟上的社會主義公有制，以及政府要對國家發展負責、對人民負責，都決定了政府發展經濟和增加社會財富的直接職責。其具體表現在四個方面：一是明確發展任務。在黨的全面領導下，政府要將黨的戰略決策轉化為具體發展任務并加以貫徹落實。政府以區域發展布局、國民經濟和社會發展五年規劃、產業政策等手段，為經濟社會發展提供方向指引。③二是實施資源配置。政府和市場在配置資源中都發揮了重要作用，共同推動著經濟社會的發展。市場在資源配置中起著決定性作用，尤其是市場固有的驅利和競爭催生了創新和社會財富的增長。但政府對資源的配置也發揮著重要作用。后者主要集中在宏觀層面，如中央與地方的資源分配，區域資源配置以及重點領域和行業的資源調配，以促進經濟多元并帶動整個社會經濟發展。政府也能通過資源手段促進要素市場的流動和聚集，維護市場的繁榮和穩定。三是參與經濟運作。政府作為公共財產的托管人，要實現公共資源與市場的有機對接，將由其托管的公共財產轉化為市場要素。因此，政府創新各種手段和機制來推動經濟社會的增量發展。一方面政府為社會提供公共物品，如大量的基礎設施都由政府投資建設，政府是經濟體制中最重要的行為者；另一方面地方政府要引入競爭機制，培育市場和創新經濟增長方式，推動市場平穩運行，并充當區域內經濟社會利益的集中代理，與其他區域展開競爭。四是把控經濟風險。市場運行會遇到各種干擾，經濟結構的非理性、供需失衡、突發的外部沖擊都可能帶來經濟風險和危機，政府的重要職責就是要做好應急準備，隨時監測風險，有效抵抗各種風險，為市場的平穩運行提供支撐保障。不局限于宏觀調控，我國政府對經濟風險的調控是跟蹤的、適時的和全方位的。

與發展職能同步的是政府管理職能的外部化轉型。政府作為公共事務的管理者，要對日漸獨立于政府的個人及組織進行管理。隨著市場體制對計劃體制的取代，個人和企業從政府的隸屬關系中獨立出來，“單位人”轉變成“社會人”，①成為獨立自主的市場經營主體。政府不能再通過剛性命令控制個人和企業的行為，但為了確保經濟和社會秩序，需要加強外部管理，既要給予個人及組織充分自由，保障其獨立和權利，鼓勵其參與競爭和創新，又要維護社會秩序，防范風險和提供各類公共服務和最低的社會保障。

（二）政府發展職能的界定

如何概括定義政府的發展職能？在行政學中，政府職能被定義為政府在一定的歷史時期內，根據國家和社會發展的需要而承擔的功能和職責，②即表現為“政府功能”和“政府職責”的統合。政府功能具有定性作用，指向政府的角色定位，包括目標方向，涉及政府是什么的問題，而政府職責指向行政任務，涉及政府應該做什么的問題。③發展職能是政府以責任主體的身份，以增量發展為目標，利用公共權力和公共資源等手段，引導、參與和把控市場運作的職責。而管理職能則是政府以管理者的身份，以公共安全和社會公平為目標，對社會公共事務進行管理，維護秩序安全和提供公共服務的職責。

與管理職能比較，發展職能具有鮮明特色。就行政目標而言，發展職能著眼于整體利益，追求增量發展，努力把蛋糕做大是對其形象化的表達。政府管理職能雖然也面向整體目標，但核心任務是保護和擴展個人的自由與權利，提供公共服務，救助弱勢群體，實現存量優化和社會公平。在履行職能手段方面，發展職能是要通過利益驅動促進創新，倚重公共資源配置和制度激勵，如行政規劃、區域布局、行業政策，經濟增長點培育等，打造要素市場，促進行業發展和市場成熟，構建競爭與協同機制等。而管理職能更多側重對個體權利義務的設定和規范，主要通過立法定制、標準約束、行政許可、行政處罰、行政強制和行政給付等手段履行。發展職能需要政府的積極作為，而管理職能除提供公共服務外，對個人的規制行為要有謙抑性。

在調整范式上，政府發展職能既要著眼于“整體一部分”的關系塑造，又要關注“行政機關一相對人”的關系建構。一方面，我國國家發展目標涉及的領域從以經濟建設為中心，擴展到經濟、政治、文化、社會等多個領域。整體發展目標要通過“整體一部分”的調整范式傳遞到各個部分，公共資源要從整體配置到各個分支中心，因此，合理的組織結構、經濟發展中心及機構的設置和整體運行機制等都十分重要。另一方面，政府通過“行政機關一相對人”的調整范式，引導個人及組織加入到整體發展中來，共同實現發展目標。政府管理職能更側重“行政機關一相對人”的調整范式，強調外部關系，政府更多是“管理者”身份，一切以個人為中心，無論是行為監管還是福利幫助都是直接面向個體。而在發展職能中，政府更多表現為“經濟人”，而不是“管理者”。需要注意的是，政府發展職能和管理職能雖各有側重，但又不是截然分離，而是統合在政府職能之中。此外，發展職能與管理職能也有十分緊密的聯系，國家發展目標的實現也需要管理職能的支持，而管理職能中公共服務的供給也依賴于國家的增量發展。

在西方國家，由于奉行個體本位和自由主義的政治哲學傳統，經濟和社會運行主要依賴個人活動，政府偏重管理，不承擔國家發展的重任。政府管理早期側重于秩序行政，也就是履行守夜人的角色。①政府要維護公共秩序、保障公共利益，通過限制相對人的自由或財產或對行政相對人課以義務或負擔等手段來制止危害公民的人身自由和合法財產的行為，而不是出于增進社會福利。到福利時代，秩序行政轉變為給付行政，政府為了實現更為普遍的公眾福祉，重視對社會公平正義的保障，其范圍包括社會保障行政、公用設施行政及補貼行政三個部分。進入風險時代，“如何防范政治、經濟、社會等方面的潛在危險，有效應對危機，為公民提供安全的生活條件，成為國家的核心任務，行政的任務也從給付行政向風險行政轉變”②。可見，西方國家不同時期的政府目標和任務有所不同，但都以政府對外部的行政管理為核心，體現出“行政機關一相對人”的關系范式。比較而言，我國政府的管理職能接近于西方國家，而發展職能則是我國特色。

（三）政府發展職能的功能

政府發展職能具有促進經濟發展的多重效用。全面審視發展職能的功能，可以促進發展職能的完善。在四十多年的改革實踐中，政府充分履行發展職能，引導和孵育了市場，以尊重市場規律、順應市場趨勢、強化市場力量為基本前提，通過市場的有效機制塑造了積極的“有為政府”，有為政府與有效市場一同成為經濟社會發展的雙重動力，既摒棄了傳統的計劃經濟觀念、僵化的政治意識，又消減了市場經濟的自發性、盲目性、短期性、滯后性、投機性等消極因素，③從而最大限度地發揮了社會主義和市場經濟的各自優勢，在經濟增長、城市建設、社會民生等方面取得了巨大的發展成就。

具體而言，發展職能具有如下功能：首先是整體型市場經濟建構功能。區別于西方個體化市場經濟，我國建設的是社會主義市場經濟，即在整體框架下促進市場經濟的創新發展。這里包含兩個層次的競爭機制：一個是市場競爭機制，通過市場主體、交易規則和產權保護等各項市場制度建設鼓勵市場主體的自由競爭和開放創新；另一個是管理競爭機制，通過國家整體規劃和區域布局，建立和發展以地方政府及各類開發區為主的多個經濟中心，并在這些經濟中心之間形成激烈競爭。在我國，與經濟關聯的管理創新十分突出，各類開發區建設、招商引資、區域合作等都是源于發展經濟的驅動。其次是公共資源有效使用功能。這在很大程度上也是社會主義公有制的優勢。政府作為公共資源的托管者，通過財政支出、投資、公私合作等手段，可以做許多個人資本無法完成或不愿投入的事情，如大規模的基礎設施建設，新興產業或弱勢產業的扶持，涉及國家命脈的產業的掌控，區域滾動發展和國土空間的綜合開發，以及國家對經濟社會的整體調控等。當然，資源權力的邊界設定和規范使用十分重要，否則極易造成官員腐敗和資源浪費。④再次是市場培育和服務功能。主要通過產業培育、城市經濟打造和完善市場要素稟賦等手段推進。商品交易的基礎是成熟的產業體系，產業要在市場中有競爭力必須形成規模的產業集群。政府通過產業規劃和政策引導產業發展，尤其重視新興產業以及高科技產業的發展，從而加速產業集群的形成，提升市場競爭力。城市經濟作為市場體系的重要組成部分，政府是市場中的主要競爭主體，政府通過優化城市資源配置，提高本區域城市經濟效率和回報率，以及通過基礎設施軟硬件和智能城市開發運營展開競爭，不斷開拓新的經濟增長點。市場交易也離不開市場要素的流動，包括人、財、物、技術和數據信息等，政府掌控著土地、資本、人力資源的各種經濟要素，深度參與了要素市場運作，為市場培育和產業發展起到了巨大的推進作用。此外，市場經濟發展有賴于科技創新，也依賴于消費流通。我國政府積極作為，采取多種手段鼓勵科技創新，挖掘內需潛力，構建統一大市場，促進國內國際雙循環，服務于經濟發展需要。最后是經濟安全保障功能。政府通過供給側改革等多種手段對經濟活動進行系統跟蹤監測和調控，保證了經濟結構的相對合理，也有效防止了經濟危機和系統風險。與西方政府對經濟的宏觀調控不同，我國政府對經濟的調控手段更為多元，也更加全面。如2022年5月，面對經濟下滑，國務院緊急出臺了一套6大類33項舉措，快速扭轉了經濟下滑局勢，促進經濟回暖。①

二、政府發展職能納入行政法調控的必要

從國家治理現代化和依法治國的要求看，政府發展職能必須納入法治軌道。我國憲法明確規定了政府的發展職能，但遺憾的是，行政法沒有對政府發展職能給予充分重視，與發展職能相關的法律制度存在許多缺位和不合理的地方，無法滿足發展職能的實踐需求，這種狀況亟待改進。

（一）政府發展職能的憲法依據

我國憲法規定了國家的發展目標，也設定了政府的發展義務?！稇椃ā沸蜓缘?自然段強調國家根本任務是“進行社會主義現代化建設”。這個過程本身是多個系統的交互影響，需要“不斷完善社會主義的各項制度”②，國家根本任務所要達到的總目標，即實現國家富強和民族復興的偉大夢想。政府作為國家任務的主要承擔者，具有發展經濟和社會的職責。此外，憲法第三章對國家機關職權的規定也包含了發展職能和管理職能的內容。如憲法規定中央政府有權“編制和執行國民經濟計劃與國家預算；領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設；領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”③等。同樣，地方各級人民政府包括自治地方的各級人民政府，既要領導引領經濟、社會、文化、環境等各方面的發展，同時也要管理各個領域的工作。④

除憲法明文規定的職權外，憲法中還有許多涉及發展職能的隱含條款。如憲法規定實行生產資料公有制，一切自然資源包括土地在內，實行國家所有和集體所有。“國有經濟是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展?！薄吧鐣髁x的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。”“國家實行社會主義市場經濟。”這些憲法條文設定了公共財產的產權，并確立了公有制在不同所有制形式中具有最高地位。⑤政府作為公共財產的托管人，有權也有職責經營運作這些公共財產。比較而言，權力機關只是負責立法和重大決策，司法部門主要解決各類爭議，只有各級人民政府對這些公共財產進行具體經營和管理。尤其是對公共資源的配置和運作，屬于政府的發展職能范疇。

（二）政府發展職能的法治實踐梳理

憲法為政府的發展職能提供了根本遵循，現行法律中也有一些涉及政府發展職能的內容，如《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《公務員法》《土地管理法》《循環經濟促進法》《中小企業促進法》等。行政法規、地方性法規、規章以及規范性文件中也有部分規定，如《行政區劃管理條例》《重大行政決策程序暫行條例》《深圳經濟特區政府投資項目管理條例》《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》等。但總體而言，政府發展職能還沒有完全納入法治軌道，許多發展手段缺乏法律規范，尤其是資源配置方面存在決策不科學、官員腐敗和資源浪費等嚴重問題。具體分析如下：

第一，發展職能的立法滯后。實踐中政府推動經濟社會發展的手段很多，如行政區劃調整、政府規劃、各類經濟開發區創建、公共財產的配置使用、招商引資、公共工程建設等，但至今沒有成熟的法律規定，大多停留在行政法規、地方性法規、規章層面，甚至只是采用政策綱要等方式規范，法律效力不清，存在許多爭議。如地方政府是否應當招商引資，如何招商引資，有何底線等，都不清晰。立法滯后還表現在沒有將政府的發展職能與管理職能有機整合，整體發展涉及的政府間競爭與協同機制以及政府對經濟的常規調控機制等都沒有明確規定。而且相關立法僅重視法律規制手段，缺乏有效的激勵促進機制，與政府的績效評估不相匹配。第二，發展職能的履行沒有遵循法治精神。地方政府為了獲取更多的資源和得到上級肯定，采取各種違法手段，如違法批地、違法借債、違法允諾、虛報數據等手段以取得項目支持。而且政府一身兩任，發展職能與管理職能沒有適當分離，導致職能沖突，也使得行政執法的目標落空。實踐中，也經常發生職能錯位，如把土地出讓這一政府壟斷經營行為當作管理中的特許，實施無上限競拍，導致土地價格上揚，房價無法控制，造成房地產市場畸形，直接損害了市場均衡發展。①第三，發展職能不受司法監督。我國現行的行政訴訟的核心目標是救濟相對人，對政府的監督主要局限于政府外部管理職能，而發展職能則在司法的監督之外。同樣對發展職能也不能啟動行政復議。目前檢察系統推進的對行政違法行為監督和公益訴訟也大多在政府的管理職能方面，發展職能中的各種違法行為無法及時糾正，甚至社會也并不關注，而在許多腐敗案件中突顯出發展職能履行的法治狀況令人擔憂。

（三）加強對政府發展職能行政法調控的必要

為促進政府發展職能的有效履行和規范其權力運作，需要加強行政法的調控。首先，行政法以公共行政為調整對象，而發展職能作為我國政府的核心職能之一，是公共行政的重要構成部分。雖然政府在履行發展職能時的身份與管理者不同，手段也有較大差異，但都是為了公共行政目標而履行職責，需要行政法的調控。其次，發展職能演化出來的各種手段，需要行政法的回應。就像管理職能依賴行政許可、行政處罰和行政強制手段一樣，發展職能也依賴許多手段，如行政區劃制度、行政規劃制度、經濟特區和經濟開發區制度、公私合作的PPP制度、政府允諾制度、公共工程建設制度等，這些手段都需要立法規范和完善。如果只有目標，沒有手段，就會導致不擇手段。當然，實踐中創新的手段合理與否，需要開放討論和慎重研究。再次，政府發展職能涉及多元利益，需要行政法的合理界分和保護。政府發展職能雖以整體利益的提升為目標，但與區域利益、地方利益和個人利益都有千絲萬縷的關系，法律的核心功能是對利益關系進行調整，這些多元利益也需要上升到法律層面，通過權利義務的設定來進行調整。①行政法不僅要維護國家整體利益，也需要保障社會本位或個人本位的其他利益。不能簡單因為政府發展職能追求整體利益，就忽略或損害其他利益，行政法在為發展職能的履行提供支持的同時也要設置“底線”，建立沖突解決機制來保護多元利益。最后，行政權是行政法一切特殊性的根源，②全面規范和制約行政權力是行政法的根本任務之一。政府發展職能涉及大量資源配置和政府權力運用，這種資源權力如果不受控制，一旦被濫用，就會導致嚴重的社會問題，形成經濟壟斷、區域發展畸形，資源浪費和官員腐敗。③綜上，將政府發展職能納入行政法的調控十分必要。

三、政府發展職能的主要手段及行政法制度建構

政府發展職能的履行更多依賴于整體組織和系統運行。在整體組織中，涉及組織結構、組織機構及組織要素，系統運行包括整體決策、多元執行、系統調控等不同環節，因此，支持政府發展職能的法律制度建構也可從這些方面分析歸納。

（一）行政組織手段及制度建構需求

行政組織手段在政府發展職能履行中處于基礎地位，具體包含三個方面的內容：一是組織結構手段，即在整體框架下進行多元的經濟中心設置，實現空間經濟中心的布局；二是組織機構設置手段，即建立經濟運行的組織體，設置各級政府和各類經濟開發區等；三是組織要素手段，即經濟組織體推動經濟發展所需的人、財、物、技術及信息等各種要素。

在組織結構上，政府推動發展的主要制度為行政區劃手段和區域規劃手段。行政區劃最初源于政治與管理需要，涉及國家國土空間劃分、分級管理和權力結構等重大問題。改革開放后，我國積極進行行政區劃調整和管理體制改革，還試點“飛地”合作和“同城”建設等突破性的改革措施。行政區劃已成為自然資源和制度資源的綜合性空間配置手段，帶來了城市空間和法律地位的改變，促進了市場要素的流動和聚集，推動了城市空間的低成本擴張，為高等級城市發展奠定了良好的外部條件。區域規劃手段也對城市集群和區域經濟的發展做出了重大貢獻。這里涉及《行政區劃法》和《區域協同發展法》的立法需求，遺憾的是目前還沒有正式啟動立法程序。

在組織機構設置方面，呈現出三個發展方向。一是增強各級人民政府的發展職能。如發展改革委員會、國土資源部門、工業與信息化部門等都承擔著重要的發展職能。二是創新設置各類經濟發展組織，如建立經濟特區、國家級新區、經濟開發區、自由貿易區、示范區等，培育新的經濟增長中心，促進市場要素的流動和聚集，成為推動區域經濟發展的核心力量。④三是政府通過國有企業等組織形式參與市場經濟，經營、管理、處置國有資產。國有企業是“壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量”①，服務于國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業等任務目標，是經濟社會穩定持續發展的依托。這里涉及到發展職能機構設置制度、經濟開發區制度和國有企業制度，都需要法律支持，需要制定和完善《行政機關設置法》《地方政府法》《經濟開發區法》《國有企業法》等法律。

在組織要素手段中，公務員制度也會對發展職能產生重大影響，建立經營發展類型的公務員系列十分必要。這類公務員需要向社會開放，吸收有實踐經驗的經營類人才進入到政府發展部門和國有企業等，更好實現政府與市場的對接。數據信息及技術為政府履行發展職能提供支持，大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字技術推動了集約化的公共支撐平臺建設，促進了整體組織和系統運行的智能化和智慧化發展。從法律建設上看，需要進一步完善公務員制度，還有必要制定《行政技術支持法》，明確技術信息要素的培育、權屬和配置，規范不同行政目的下的利用方式等內容，為技術創新提供法律保障的同時，設定底線規則。在組織要素中，公共財產要素十分重要，故在下文單列分析。

（二）公共財產手段及制度建構需求

公共財產是政府履行發展職能的物質手段。與西方國家經濟發展依賴個人資本不同，我國的經濟發展在很大程度上是通過對公共財產的運營而得以推進。公共財產在性質上主要有土地、礦藏、海洋等自然資源，其他存量公共資產（包括國有事業單位的資產、國有企業單位的資產和行政性資產，涉及不動產和動產等）和稅費等各種財政收入及金融類資產等。就使用功能而言，公共財產可分為經營類、公共服務類和行政自用類等類型。公共財產手段主要表現在四個方面：

一是自然資源的開發使用手段。我國實行社會主義公有制，土地、礦藏、海洋、森林、草原、河流等自然資源由國家所用或集體所有，政府既要保護這些自然資源，又要滿足各類市場需求，非常復雜。目前我國這方面的立法大多從政府管理的角度規定，如《土地管理法》《礦產資源法》等，沒有突出其在經濟發展中的作用，尤其是公共財產權歸屬不清晰，導致許多問題。如實踐中地方政府在財政上對國有土地出讓金收入的過度依賴，導致房地產行業畸形，嚴重影響到經濟的良性運行。從發展職能和市場運行的角度考慮，需要制定《公共物權法》，建立具有中國特色的公共物權制度。二是政府財政手段。與西方國家相比，我國財政支出涉及經濟建設的比例較大，主要用于公共基礎設施投資和其他重大項目投資。此外還有許多政府設置的專項基金，也投入到經濟建設。為規范這些資金的適用，需要制定《政府投資法》《公共基金法》等法律。三是政府融資手段。國家通過發行國債或地方政府發行地方債來獲取經濟建設資金。此外，地方政府的城投公司、國投公司、城建公司和產業基金等，作為政府的投資融資平臺，承擔了大量的政府隱形債務，加大了經濟運行的風險。需要加快有關政府融資手段的制度建設，制定《政府融資手段法》，通過立法予以規范和監控。四是對其他國有資產的經營。經過幾十年的政府投入，我國建設了規模巨大的公共基礎設施，如鐵路、港口、體育場館等。如何有效使用這些公共基礎設施，需要制定《公共設施產權法》，建立相對合理的經營制度。

（三）整體決策手段及制度建構需求

行政決策是政府履行職能不可缺少的重要手段。行政決策種類繁多，但對發展職能而言，最有特色的是整體決策，涉及發展戰略布局、行政規劃、財政預算、促進型立法等手段。發展戰略集發展目標、方略、方向、階段等內容于一體，意義重大。我國相繼提出可持續發展、科教興國、人才強國、一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家發展戰略，通過統籌兼顧、協調運作、集中各方力量形成發展合力。當然，國家發展戰略決策多由黨中央作出，經全國人大立法或決定，政府的職責是要貫徹落實這些戰略決策，進一步提出具有操作性的方案。

行政規劃通過明確各級政府工作職責和具體目標、引導公民和相關市場主體行為，以實現整體發展目標，如《十四五數字經濟發展規劃》等。多年來，我國探索形成了以國民經濟和社會發展規劃為統領，以主體功能區規劃為國土空間規劃總控，以專項規劃為特定領域延伸細化，以年度計劃為抓手，其他規劃相互配合的發展規劃體系。行政規劃在實現國家戰略、引導資源配置、約束和規范市場行為、促進經濟發展、減少貧困等方面發揮了十分重要的作用。為確保行政規劃的理性和均衡，明確各類行政規劃的效力，需要制定綜合性的《行政規劃法》。

財政預算也是重要的整體決策，需要與國家發展戰略和規劃配套而行。我國財政預算支出中用于國家建設發展的比例遠大于西方國家，如果加上預算外資金，這個比例更大。①這也充分說明了政府在推動經濟發展方面的努力。需要根據《預算法》制定《經濟建設預算條例》，健全完善經濟發展領域的預算決策制度。發展類的重大決策還涉及地域、行業和項目等內容。如產業政策引導著國家產業結構和重點發展方向：②重大工程項目決定了國家的基礎設施建設和對經濟發展的牽引等。③這些決策與管理類的重大決策有許多差異，其性質、目標和方法程序都有很大差異，需要分類規范。此外，改革試點也是整體決策中的重要補充手段。整體決策雖然為系統運行所要求，但在經驗缺失的情況下，面臨巨大風險，需要先行先試，積累經驗，再往前推進。改革試點也涉及利益訴求，需要制定《改革試點法》予以規范。

（四）整體（多元）執行手段及法律建構需求

整體決策的執行是政府履行發展職能的關鍵。與整體決策主要依賴政府作出不同，決策后的執行需要多元主體的分工合作、競爭協同來共同完成。按照政府在執行中發揮的作用，政策執行手段可分為三種類型，并有著不同的立法需求：第一類是政府或設置國有企業執行。如公共工程建設、土地出讓、政府投資、政府采購、國有企業經營等。政府采取這些手段時，實際就是一個經濟人的身份。需要制定《公共工程建設法》《國有企業設置與經營法》，完善政府采購制度等，規范政府或其經濟體的經營行為。第二類是通過公私合作執行。對一些具有投資收益的公共設施項目，可以采用此類手段，比較典型的是PPP制度等。在公私合作中，政府仍然處于主導地位，是公共服務的提供者，但合作方可以充分利用市場機制來共同完成公共設施的建設和服務目標。需要制定《公私合作法》，明確合作方式，完善相關制度。第三類是政府出臺優惠政策，主要依靠市場方式完成。在法律上常采用行政允諾的手段推進。實踐中比較盛行的招商引資和市場培育，就是靠具體的產業政策、減免稅收、科技獎勵、財政補貼等方式吸引資本、人才、技術的投入。改革開放以來我國政府探索出規模龐大、種類繁多的招商引資舉措，不僅彌補了國家發展的資金缺口，還通過引進應用、學習模仿、局部改良和適度創新等，推動經濟發展方式的轉軌變型進程，提升經濟發展質量。①需要制定《招商引資法》，建立完善經營類的行政允諾制度。

（五）系統調控手段及法律建構需求

系統調控是確保發展決策目標落實到位的最終手段。在西方國家，受個體化發展模式的局限，經濟的平穩運行主要依賴市場自身，政府沒有責任也沒有資源確保經濟安全，只有在市場出現很大風險時，才能干預，而且干預措施分別由不同的部門作出。比較而言，系統調控是我國整體型發展模式的特色，有效避免了經濟危機和社會動蕩。系統調控手段主要有三個方面：

第一是預防手段。包括物資貯備和經濟應急體制建設，確保在特殊時期經濟和社會生活能夠正常運行。貯備物質是為了應急，基本物資尤其是糧食石油等戰略物質的貯備十分重要。實踐中已分散建立物資貯備制度，但不完整，需要制定綜合的《物資貯備法》《經濟應急法》，完善預防制度。第二是經濟監測與政府督察手段。經濟監測是跟蹤經濟運行，及時發現問題和糾正偏差的手段，而政府督察則是對政府重大決策貫徹執行進行的檢查，包括實踐中國務院組織的臨時性的聯合督查，中央各職能部門自行發起的專項檢查，建立考核或問責制度，設立專職督察機構等方式。②此外，經濟統計、政府的績效評估等也可以及時發現問題，以便于及時解決。需要制定經濟監測方面的法律，也需要進一步完善在發展領域的政府督察制度。第三是經濟調控措施。包括常規調控和應急調控。就常規調控而言，經濟發展到一定階段，由于多元參與，利益需求不同，會積累許多矛盾，需要進行跟蹤調控，通過供給側改革，以調整結構，化解沖突，實現新的平衡。對突發事件帶來的影響和沖擊，需要非常規性的應急調控措施。實踐中，最常見的宏觀經濟調控手段包括市場化改革、供給管理、需求管理三大類，具體通過降低企業成本、完善市場體系、提高國企效率、改善勞動力市場流動性、優化貨幣政策和財政政策等措施的組合應用，實現“穩增長”“防風險”的發展目標。③需要制定經濟調控方面的法律，進一步完善經濟調控制度。

綜上，發展職能的主要手段及法律制度匯總如下圖：

需要說明的是，針對上述履行發展職能的手段，有些需要專項立法，如《行政區劃法》，有些則需要綜合立法．如《公共基礎設施法》具有財產法屬性，同時也涉及重大項目決策和決策執行。還有一些則需要根據發展職能和管理職能的內在要求進行統合性立法，如《行政機關設置法》。但無論是單行立法還是綜合立法，都需要實現“發展職能+法律調控”“外部管理+法律規范”以及發展職能和管理職能融合立法的目標。

四、行政法學研究的反思、創新與發展

改革開放以來，我國行政法的發展路徑以行政訴訟為中心，關注政府的各類外部管理行為，形成了以管理職能為核心，以行政行為為支點的行政法學理論體系。而政府發展職能在公共行政中的重要地位，凸顯了傳統行政法學研究的局限。行政法需要變革，行政法學也面臨巨大挑戰，需要積極應對。行政法理論要立足于中國的行政實踐，努力推進其本土化的創新發展。

（一）行政法基本理論的創新

與政府管理職能不同，政府發展職能有獨特的目標定位、組織手段和運行機制，對行政法有不同的內在要求，從而需要重新審視行政法的調整范圍，檢討和發展行政法學的基本概念范疇。首先是行政法的重新定義。政府管理職能具有外部性與輔助性的特點，因而傳統行政法追尋規范主義精神，重視“控權”，側重對公民權利的保障。而政府發展職能則需要政府積極謀劃和主動作為，其有效履行依賴組織體系和運行機制的完整理性，需要建構科學合理的客觀法秩序，為行政系統運行提供法律支持。當然，政府發展職能也決定了政府擁有強大的公共資源配置權和使用權，加強對這些權力的規范和控制非常必要。行政法需要規范主義和功能主義的共同推進，在控制行政權力的同時建構系統秩序，促進整體發展。其次是調整范圍的重新厘定。傳統行政法的調整范圍局限于“行政機關一相對人”之間的關系，注重管理權限和程序，強調對相對人權利的保障，但缺失了對政府發展職能及手段的調控。這種狀況亟待改變，行政法需要將政府發展職能納入調整范圍，構建合理的“整體一部分”關系。行政法學還需要將發展職能涉及的多元發展手段全面納入行政法學的研究視域。最后是行政法學基本概念范疇的擴展。發展職能追求的是整體利益，行政法也要以整體利益為價值導向。但在理論上，整體利益究竟如何界定，包括哪些利益，整體利益與公共利益有何區別，整體利益與個人權利如何兼顧，發生沖突時如何進行價值選擇等，這些問題都需要深入研究。再如與發展職能相關的制度概念，如行政區劃、經濟開發區、政府間競爭與協同、公共財產、整體規劃、招商引資及行政允諾、系統控制等，也將隨著相關行政法制度的發展而成為行政法學體系中的重要概念。

（二）價值目標和基本原則的拓展

隨著行政法調整對象從管理職能到發展職能的拓展，行政法的價值目標也會從保障個人權利拓展到追求整體利益，形成雙重價值目標。多年來受“個體本位”的影響，行政法律制度主要圍繞著主觀權利的保護和救濟展開。而政府發展職能的融人則決定了行政法還要重視整體利益，為謀求經濟增長，增進社會財富，提升國家的綜合實力和國民福祉提供行政法律支撐。此外，隨著整體利益目標的引入，個人權利的邊界也會拓展，個人除了可直接支配的權利外，還從整體利益延伸出許多可分享的利益。

行政法對發展職能的回應，也要求行政法學加強對行政法基本原則的研究。在以管理職能為主的視域下，行政法學界更多強調依法行政原則、比例原則、正當程序原則等，①這些基本原則主要針對外部管理，反映了規范行政權、保障相對人的合法權益的價值取向。②但隨著行政法雙重價值目標的確立，行政法的基本原則也會有更大的發展。如確立系統發展原則、行政效能原則、信賴保護原則等，以滿足雙重職能下行政法的內在要求。

（三）行政法學體系的重新建構

目前，行政法學體系在教科書中大同小異，即以“控權”為目的，以規范“外部管理”為核心、以行政行為為支點、以行政訴訟等法律救濟為保障。這種結構體系遺漏了與發展職能有關的理論和制度，尤其是行政行為法部分難以統領發展職能下不同的組織和運行手段及機制。面對發展職能帶來的挑戰，需要拓展和重構行政法學體系。

行政法學體系應兼顧雙重政府職能的調整和規范，研究不同版塊的價值目標、主要手段、規則標準等內容。同時，行政法學體系對發展職能相關內容的拓展，還會引發對原有行政法基本理論、行政組織法和監督救濟法的重新定位和擴展，從而使得行政法學的體系更加合理完整，不同部分之間的界限更加清晰。傳統行政行為與發展職能中組織運行手段的關系也需要全面研究，以尋找其相同點和差異所在。擴展重構的行政法學體系應當兼顧管理職能和發展職能的雙重法治要求，主要包含行政法基本理論、行政組織法、公共財產法、發展職能法（整體決策法、整體執行法、系統調控法）、管理職能法（包括外部行為法、行政程序法）和監督救濟法六大部分。

（四）相關行政法制度研究的跟進

政府發展職能帶來了行政法律制度的極大擴充，但實踐需求只是法律制度創設的第一步，法律制度建設的理論指導尤為重要。目前許多涉及發展職能及發展手段的相關制度沒有上升到法律層面，而僅僅停留在政策文件層面。這些政策規定一般較為原則，其確定性和可預測性相對較弱，對違反政策的行為難以進行法律制裁。政府發展職能領域的立法和制度建設任務很重，需要制定的法律很多，都需要加以深入研究。此外，傳統對行政的監督和救濟制度也局限于管理職能及手段，隨著行政法對發展職能的擴展，相應監督和救濟制度也需要拓展完善。

總之，中國式現代化為人類提供了新的現代化道路選擇。在此模式中，政府發展職能具有重要地位，是推進國家發展與保障人民根本利益的有力工具。政府發展職能對行政法既是挑戰也是機遇，唯有直面中國的行政實踐需求和存在的問題，才能繪制行政法的中國方案，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。