“三輪”驅動協同發力全力打造預算績效管理的“常德樣本”

●徐 藎

湖南省常德市財政局局長徐藎

2018 年9 月，中共中央、國務院出臺了 《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號），要求用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系， 實現預算和績效管理一體化， 著力提高財政資源配置效率和使用效益， 改變預算資金分配的固化格局， 提高預算管理水平和政策實施效果， 為經濟社會發展提供有力保障。 這是開展預算績效管理工作的最高行動指南。 為此，湖南省常德市財政局堅持“三輪驅動”，從夯實基礎、強化保障、注重創新三方面入手，統籌安排、平穩推進、密切聯動、協同發力，取得了比較圓滿的結果。 常德市財政局2017—2022 年已連續六年榮獲全省預算績效管理工作考評優秀單位，2022 年在全省預算績效管理工作考評中以96.4 分位居全省第一名。

一、注重夯實基礎，全面落實“三全”管理

基本建立事前、事中、事后有機銜接的全過程預算績效管理鏈條， 基本形成政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算全方位的預算績效管理格局，完善一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全覆蓋的預算績效管理體系，是落實全面實施預算績效管理的基礎性工作。 按照“政策出臺有評估，預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有應用”的“五有”指導思想， 常德市財政局著力從五個節點夯實基礎，實現“五無”：

（一）穩妥試行事前評估“無空白”

近年來，常德市財政局選擇新設立的重大政策和500 萬元以上的項目、擬新增預算規模20%以上的既有支出政策和項目、 到期申請延續執行的重大政策和項目等開展事前績效評估，重點論證項目設立必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性，前移預算績效管理關口，防止“拍腦袋決策”，從源頭節省開支，避免財政事后“被動買單”。 如去年審慎選取的新增預算資金規模的開放性經濟和流通產業發展專項資金， 以及到期申請延續執行的無上訪村創建獎勵資金等5 個項目，采取指導預算單位自行組織和委托第三方機構獨立進行兩種方式開展事前績效評估， 評估結果均為“優”，按規進入預算編審或正式申報環節。

（二）全面開展目標管理“無死角”

在往年僅對特定目標類項目支出和整體支出進行目標管理的基礎上，去年首次將其他運轉類項目支出納入管理范圍，總額達107.89 億元。 在預算單位自行申報、 財政部門預算管理科室審核的基礎上， 去年首次組織第三方機構圍繞績效目標的相關性、 完整性、適當性和可行性，對部分重點項目支出績效目標進行集中評審，并將評審意見“面對面”地反饋給相關預算單位，對修改完善工作進行“一對一”的輔導，對修改完善后的績效目標予以正式批復，并公開通報績效目標編報質量審核結果，以此推進績效目標編報質量的整體提高。

（三）全面開展運行監控“無盲點”

去年組織對市本級99 家一級預算單位的整體支出50.65 億元資金和“四本預算”安排的139 個項目支出101.24 億元（含上年結轉）資金開展績效運行監控管理，基本實現“全覆蓋”。 特別是在各預算單位自行監控的基礎上，常德市財政局引入第三方機構對往年評價效果不理想的社會養老服務機構獎補資金等9 個項目開展了重點監控，主要關注績效目標實現程度、 預算資金執行進度等，并匯總形成專題報告呈局黨組，供完善項目管理、 資金撥付和2023 年部門預算編制參考。

（四）全面開展績效評價“無禁區”

一是全面推行單位自評。 每年年初均以文件形式對績效自評工作進行專門部署，明確相關要求， 評價范圍覆蓋所有財政性資金。 為督促預算單位提高績效自評質量，避免“走過場”，去年對99 家一級預算單位整體支出績效自評開展了財政再評價，再評價結果公開通報， 并與預算單位績效考核掛鉤。 二是逐步推進部門評價。 部門評價是績效評價除單位自評、財政評價之外的另一個重要方式，三者相互補充。 為進一步壓實預算單位的主體責任，去年常德市財政局首次以文件形式規范部署部門評價工作，要求市教育局等10 個主管部門對市直學校教育信息化建設資金等10 個項目近1.4 億元資金開展部門評價，并按時報送評價結果，在此基礎上組織對評價結果進行質量考評并公開通報。 三是重點開展財政評價。 常德市財政局在充分征求市人大財經委、市審計局等方面的意見或建議的基礎上， 每年選擇30個左右市委、市政府高度重視、公眾普遍關注的重大政策和項目（單位），引入第三方機構獨立開展財政評價。 如去年31 個財政評價項目，評價結果為3 優23 良5 中，評價資金總額達54.81 億元，覆蓋了“四本預算”，包含了專項資金、部門整體支出、重大政策、政府購買服務、政府采購等8 項類別。 特別是首次對沒有實操經驗的政府投資基金、政府專項債券資金以及政府和社會資本合作項目（PPP）開展了財政評價，反響較好。

（五）全面開展結果運用“無斷檔”

按照“注重實效、有評必用”的原則，牢牢堅持了“五個結合”：一是結合限期整改。在財政評價結果確定后7 個工作日內，以財政評價結果反饋意見函的形式， 將評價結論、 存在的問題和整改要求反饋給預算單位， 預算單位自收到整改通知之日起60 日內向財政部門提交績效評價結果整改報告書及佐證資料。 二是結合預算編制。 將當年的預算績效管理結果全面、準確、合理運用到下一年度的市級部門預算編制中。 如去年根據績效管理結果， 結合部門預算編審，調減體育發展專項資金等26 個項目2023 年預算規模1.91 億元。 三是結合財審聯動。 根據目標審核、 運行監控以及財政評價結果，近年常德市財政局通過財政審計協同聯動機制向市審計局提出對智慧常德建設、文化產業發展等4 個專項資金和市教育局、市科技局等6 部門預算執行進行重點審計的建議，得到了全部采納，并相互通報了評價或審計結果。 特別是科技創新發展專項資金財政評價發現的主要問題和市科技局三年部門預算執行專項審計發現的問題相互印證、結果共用，且以要情專報形式呈市委、市政府主要領導，引起高度重視，作出重要批示。四是結合績效考核。 按照相關考核文件規定，強化對市直單位和區縣市財政局預算績效管理工作考核，并納入政府績效評估和財政管理真抓實干督查激勵范疇，實行“獎優罰劣”。 五是結合預（決）算公開。 按照“誰組織評價，誰負責公開”的原則，督促和指導各預算單位在各門戶網站隨部門預決算公開本單位所有項目支出和部門整體支出的績效目標和績效自評報告，所有非涉密的財政評價報告亦于年底前在常德市財政局門戶網站公開，方便社會公眾了解和監督財政資金使用績效情況。上述“五個結合”極大地推動了預算績效管理結果運用從“軟關聯”向“硬約束”的轉變。

二、強化支撐保障，全面加大能力建設

能力建設是提升預算績效管理隊伍素質和工作水平的根本保障。 為此，常德市財政局從充實人員力量、注重培訓交流、強化督導考核等方面提供有力支撐。

（一）調整補充力量

除預算單位負責預算績效管理的工作人員外，第三方機構及相關領域專家是預算績效管理的兩支重要隊伍。結合上年度市本級預算績效管理第三方機構服務質量綜合考評結果，常德市財政局去年對排名最末的1 家第三方機構予以淘汰， 在省財政廳聘用中介機構備選名單中挑選2 家上年度服務質量綜合考評等次為“優”、且有來常服務意愿的第三方機構，在呈駐局紀檢監察組備案后進行試用。 另根據工作需要，有針對性地增補了3 名從事審計、人大預算監督的專業人員為市本級預算績效管理咨詢專家，目前市本級第三方機構和咨詢專家隊伍相對比較穩定。

（二）注重培訓交流

一方面，“走出去”與“請進來”相結合，搞好業務培訓輔導。 每年固定舉辦1—2 期全市預算績效管理培訓班，邀請專家和領導來常授課，培訓內容包括預算績效管理政策解讀、績效評價理論與實務等，參加培訓的對象除預算單位相關人員外，要求第三方機構有關從業人員必須全部參加。此外每年擇期組織各區縣財政局分管局領導和績效管理股長、 第三方機構業務骨干輪流參加北京、上海、廈門國家會計學院舉辦的各類預算績效管理專題培訓班。 如2021 年4 月，聯合廈門國家會計學院在成都單獨舉辦了為期7 天的常德市預算績效管理培訓個性定制班。 另一方面，定期與不定期相結合，開展內部溝通交流。 每年年初均邀請資深專家、優秀第三方機構負責人和主評人就績效評價工作方法、評價報告撰寫等開展內部輔導講座和心得交流。 年中不定期組織第三方機構業務骨干對財政部、省財政廳新出臺的文件政策進行集中解讀研討、心得交流。 為方便預算單位和第三方機構學習、查閱相關資料，去年5 月還將近年來中央、省、市新出臺的24 個有關預算績效管理制度（文件）共20多萬字匯編成冊， 免費發放1000 余份。 此外，在每年四至九月的每個月末，集中組織開展由咨詢專家、第三方機構、財政部門預算管理科室、相關被評價單位、績效管理科等五方參加的財政評價報告內部點評會，邀請區縣市財政績效管理負責人列席。 通過聽取第三方機構匯報、被評價單位申辯、財政部門預算管理科室建議、 咨詢專家點評、績效管理科小結的方式，評析被評價單位項目（資金） 管理的不足和第三方機構報告質量的缺陷等，要求各咨詢專家點到“痛”處、評出“辣”味，讓被評價單位及第三方機構“紅臉”“出汗”， 以此鞭策各被評價單位提升項目（資金）管理績效、各第三方機構提高執業服務水平。

（三）強化督導考評

首先是堅持問題導向， 修訂考核辦法。主要對標對表省財政廳考核細則，結合平常預算績效管理暴露出的工作短板，有針對性地修訂市直預算單位和區縣市預算績效管理考核辦法。 其次是注重激勵約束，加強質量管控。 堅持每年年底對參與市本級預算績效管理的第三方機構，從日常工作、績效評價報告質量、檔案管理、誠信建設等方面進行綜合考評，對服務質量等級評定為“優”的第三方機構進行通報表揚， 與下一年度委托績效評價工作業務直接掛鉤。此外，在綜合吸納其他市州先進經驗的基礎上， 有針對性地審慎修訂《常德市預算績效管理第三方機構重點績效評價報告質量考核評分細則》，并據此組織咨詢專家等對每一份第三方機構出具的績效評價報告進行打分、評級，第一時間公開通報結果，與付費嚴格掛鉤。

三、突出改革創新，全面促進提質增效

在近兩年實現“六個首次”創新并得到省財政廳充分肯定和推介的基礎上（即首次在績效評價中設置否決性指標； 首次組織績效自評財政再評價； 首次嘗試第三方機構進點“混編重組”； 首次開展重點項目中期綜合評價；首次開展專題整改督辦；首次建立財政審計協同聯動機制），2023 年又進行了三項預算績效管理工作的嘗試和創新。

（一）首次實行財政評價現場“聯評聯審”

財政評價現場評價期間，為避免第三方機構“單打獨斗”以及財政部門預算管理科室 “不聞不問”， 要求財政部門預算管理科室、績效管理科必須派員隨第三方機構一同深入到項目單位和評價現場，共同核查發現績效問題、共同分析探討原因、共同商議改進措施，實現“聯評聯審”，并對第三方機構現場評價行為進行監督指導。在交換意見階段，要求第三方機構及時向被評價單位以及財政部門預算管理科室發出績效評價結果征求意見函，虛心聽取意見或建議。 出現重大意見分歧時，要求第三方機構及時、主動向財政部門報告，必要時由績效管理科牽頭組織被評價單位、主管部門、財政部門預算管理科室、第三方機構等五方責任主體一起“同堂共審”，面對面地進行溝通、協商，講事實、講依據、講規矩，避免任何一方自以為是、固執己見、激化矛盾。 交換意見后，對應每1 個評價項目，明確1 名財政工作人員和1 名咨詢專家負責對第三方機構提交的績效評價報告實行“一對一”的修改輔導，并按內控程序呈相關科室會簽，分管局領導和局長審簽。

（二）首次自主修訂完善預算支出績效評價標準體系

在未突破 《湖南省預算支出績效評價管理辦法》（湘財績〔2020〕7 號）制定的預算支出績效評價共性指標體系框架的前提下，根據以往實踐經驗，結合常德工作實際，在廣泛征求各方意見和建議的基礎上，有針對性地修訂完善了部門整體支出績效評價指標體系，并就項目支出績效評價指標體系中決策和過程兩部分共11 項三級指標的分值和評分規則進行了統一規范， 提高了績效評價結果的客觀性、公平性、準確性和可比性， 得到了第三方機構和預算部門的高度認可。

（三）首次開展第三方機構廉政集體談話

職業操守關乎第三方機構的社會信譽和形象，也直接影響著預算績效評價工作質量的高低。 在這一點上，常德市財政局一直注重嚴格管理，在針對第三方機構出臺績效評價“五嚴禁”“八不準”工作紀律的基礎上，駐局紀檢監察組負責人和分管績效管理工作的局領導首次對第三方機構進行集體談心談話，警示、提醒、囑咐各第三方機構要正確履職，積極作為；廉潔自律，警鐘長鳴；把持操守，服從管理。此外，針對日常工作中出現的第三方機構意見交換溝通不暢、時間倉促、方式欠妥，不經審查同意擅自刪減評價工作底稿中反映的問題等等不良苗頭，隨時掌握情況隨時對第三方機構負責人進行約談，面對面地警示提醒。 僅今年就已開展個別約談達7 次。