供水工程PPP 項目建設期績效評價實務探討

●張金蓉

一、研究背景

供水工程的建設是我國城鎮(zhèn)化向現代化轉化過程中十分重要的部分，因其工程具有周期長、投入大、可持續(xù)性、公益性等特點，故各地方政府普遍使用政府與社會資本（PPP）合作模式參與供水工程的建設及運營。 引入社會資本參與供水工程一方面滿足了供水工程龐大的資金需求， 另一方面使供水服務效率大幅度提高， 公益性效益最大化實現。近年來，供水工程PPP項目保持增長趨勢，規(guī)模不斷擴張。

但同時，供水工程PPP 項目增長過快和監(jiān)管不力等因素直接導致供水項目在建設及后期運營中出現許多不容忽視的問題， 例如供水服務質量不高、 水質監(jiān)管力度弱、 使用者付費不足、財政缺口補助過大、社會資本方與政府之間付費糾紛、合同爭端、地方財政債務風險等。所以，國家日益嚴格的入庫審查和全過程動態(tài)監(jiān)管已成為PPP 項目管理的主旋律，促使PPP 回歸理性與常態(tài)， 而績效評價正是PPP項目規(guī)范管理中不可或缺的關鍵部分。 對供水工程PPP 項目建設期進行績效評價， 一方面為政府付費提供依據，另一方面是發(fā)現供水工程PPP 項目建設仍存在的問題， 以及找出后期供水運營所做準備的不足， 促進供水工程PPP 項目長期可持續(xù)健康發(fā)展。

目前，各地方政府PPP 項目績效評價工作還不成熟， 大多由上級部門和第三方機構進行評價。 上級部門評價存在指標體系不夠細致完善、 獨立性難以保證等問題； 第三方機構評價存在專業(yè)性不強、 指標設置不夠專業(yè)科學等問題。 在實際的績效評價工作中，也易造成評價過程不深入、工作浮于表面、發(fā)現問題不夠全面和準確、績效評價結果成為政府付費的“走過場”證明，難以對PPP 項目長期健康發(fā)展提供有效的幫助和支持。

本文基于此背景，結合財政部《關于印發(fā) 〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉 的通知》（財金〔2020〕13 號）（下文簡稱《指引》）等文件要求，對供水工程PPP 項目建設期績效評價實務進行全過程探討。 本文以A 縣新城區(qū)供水工程PPP 項目建設期績效評價作為案例分析對象，綜合采用文獻分析法和層次分析法建立績效評價體系，并從了解項目背景、制訂工作方案、組織實施績效評價、整理資料和撰寫報告四個方面介紹績效評價實務開展， 最后對績效評價結果進行分析并提出建議。

二、研究意義

（一）理論意義

一方面， 本文綜合采用文獻分析法和層次分析法建立績效評價體系為供水工程PPP 項目績效評價的指標設計提供了新的思路和參考依據，對績效評價指標體系的構建具有一定的理論意義；另一方面，本文站在績效評價實務的角度，一定程度上能夠對供水工程PPP 項目績效評價提供理論補充，豐富理論研究成果。

（二）現實意義

第一，盡早發(fā)現供水工程項目實施中存在的問題，以便及時采取措施進行改進，降低政府參與PPP 項目中因信息不對稱所造成的風險損失，提高供水工程的實施效果；第二，提升政府行政監(jiān)管水平，在績效評價過程中所得的結論和經驗總結，能很好地對供水工程項目后期運營進行指導，以此提高政府投資項目管理水平；第三，為制定供水工程PPP 項目行業(yè)規(guī)范積累數據和總結經驗，給其他供水工程PPP項目提供決策參考；第四，對供水工程PPP 項目建設期績效評價工作的有效開展提供指導和借鑒。

三、文獻綜述

從現有文獻來看， 在PPP 項目績效評價指標構建方面，趙國富、王守清（2007）以BOT項目為研究對象， 建立了適合社會效益評價的指標體系， 為完善社會效益評價提供指導方向。 劉晴（2015）從項目的投入、過程、結果及影響方面構建績效評價指標體系， 并運用物元分析法進行評價。薛寧寧、郭武剛（2020）從利益相關者角度出發(fā)，運用KPI 考核方法，對文化旅游業(yè)項目進行績效評價。 以上文獻的研究背景均為 《指引》 發(fā)布之前， 但對于PPP 項目指標體系研究具有較大的啟迪和指導意義。

李瑋等（2021）使用層次分析法確立權重，建立了以《指引》為導向的指標體系，采用訪談法確定并分析各級指標，使用層次分析法確定并分析各級指標權重，但使用訪談法確立指標依據不足， 且側重點更偏向于PPP 項目通用性指標體系的構建，而不是整個績效評價實務的研究。

在供水工程績效評價研究方面， 陳鵬（2013）以濟南農村飲水安全案例作為研究對象，重點針對農村飲水安全的運營狀況，但設置的指標缺少針對性且未精細化。 邵婧（2020）以具體供水工程為案例進行績效評價研究，以“5E”理論為基礎對平衡計分卡進行改進，確定評價體系的指標，指標設置全面且具有針對性， 但該案例不具有PPP 項目模式特點；宋小東等（2022）從“產出、效果、管理”三個方面建立了市政供水的運營期績效評價體系， 但并不針對建設期且并沒有案例實踐研究，評價指標的可操作性未知。 總體來看，專門針對供水工程PPP 項目建設期績效評價的研究文獻較少， 故進行針對性研究具有重要價值。

因此，本文結合現有的文獻研究以及我國相關PPP 項目、 項目支出績效管理等政策文件，對供水工程PPP 項目建設期績效評價進行探討，內容不僅包括體系構建，還有績效評價的實務研究和評價結果分析。

四、評價指標體系的設置

（一）評價體系構建

PPP 項目類型多樣，具體績效評價指標設計因項目類別不同而需要有所差異。《指引》中的參考指標體系僅列示了一級、二級的評價指標，并未列示三級指標，是因為三級指標需要根據不同的行業(yè)要求以及項目特征來細化設置。

因此本文考慮了供水工程的項目要求，使用文獻分析法搜集大量文獻進行探討，并結合相關PPP 項目和項目支出績效管理等政策文件， 以A 縣新城區(qū)供水工程PPP 項目建設期績效評價為對象，識別出26 個三級指標。

1.產出方面。 建設期的評價重心只針對工程建設實際完工的情況，故需要“竣工驗收”的二級指標來比照項目的建設情況與初期簽訂的合同以及相關文件標準的要求， 檢查項目是否通過了竣工驗收及了解竣工驗收情況。

2.效果方面。工程項目在建設期的效果主要反映在社會、生態(tài)、可持續(xù)性三個角度。 “社會影響”是該工程的建設活動對社會發(fā)展所帶來的社會貢獻或消極影響，例如就業(yè)崗位、社會輿情等；“生態(tài)影響” 是工程在建設期間對生態(tài)環(huán)境所帶來的直接或間接的正負面影響，本文從ESG 角度進行思考，設計相關的三級評價指標；“可持續(xù)性” 是評價項目公司是否為后期的項目運營做好準備， 例如資金安排的合理性、成本控制、是否有相應的協(xié)調機制等， 這些對于項目后期的順利運營及投資回報都十分重要；“滿意度”是政府相關部門、項目實施機構、 社會公眾等多方對項目公司建設期間的工作滿意程度， 針對不同的調查主體設計不同的問卷內容，發(fā)放回收并分析。

表1 供水工程PPP 項目建設期績效評價指標

3.管理方面。 不僅是對整個工程建設的管理評價，還有對項目公司的管理，項目公司的有效管理有利于后期項目進入運營期的正常運作。 “組織管理” 是檢查項目公司組織架構是否健全、 人員配置是否合理、人員是否有相應的專業(yè)資質滿足管理要求。“資金管理” 主要對社會資本金及融資資金的到位率和及時性進行考察；“檔案管理”檢查項目建設相關資料的完整性、真實性以及歸集整理的及時性；“信息公開”查看項目公司或社會資本是否按照相關網站要求完整且及時地公布項目數據及進展情況。

（二）指標權重確定

本文使用專家調查法和層次分析法相結合的方式確定各項指標的權重。 多位專家通過前期調研的了解并結合相關文件和項目要求，溝通商議各級指標兩兩比較的重要程度，判斷尺度用1-9 來表示相比的重要程度，表2為一級指標的對比矩陣：

表2 一級指標對比矩陣

本文使用了yaahp 軟件來計算該矩陣的最大特征根和權重向量，結果顯示：

最大特征根λmax=3；

特征向量Wi=（0.6，0.2，0.2）；

CR=0<0.1，具有滿意的一致性。

使用同樣的辦法判斷二級指標相對于一級指標的對比矩陣、三級指標相對于二級指標的對比矩陣， 將各對比矩陣輸入至yaahp 軟件，得到的各級指標相對于目標層權重系數如表3，各對比矩陣的CR 均小于0.1，滿足一致性要求。

表3 供水工程PPP 項目建設期績效評價指標權重

五、績效評價的實踐流程

（一）了解項目的基本情況

通過對項目的前期調研，充分了解被評價項目情況，包括項目的基本信息、項目績效目標、項目主要的參與方、項目實施情況、資金使用狀況等。 前期項目的有效調研，有利于工作小組后期績效評價工作的順利開展，制定出更為切合項目的工作方案，使最終的評價結果更為真實合理。

本文的具體案例對象是A 縣新城區(qū)供水工程PPP 項目， 項目建設內容主要包括新增水廠1 座及其管網工程， 設計近期供水規(guī)模2.4 萬m3/日，受益區(qū)總面積53.4k㎡，受益人口達13.6 萬人，項目總投資10442 萬元。該工程2019 年3 月14 日開工， 實際完工時間為2020 年12 月28 日，截至2022 年7 月，處于試運營階段。 本項目運作模式為建設-運營-移交（BOT），項目合作期為26 年，含建設期2年、運營期24 年。

（二）建立評價指標體系及選擇評價方法

1.評價指標體系。具體評價指標設計因項目不同而需要有所不同， 一般基于財政部和省財政廳關于績效評價管理的相關文件要求以及項目特征、簽署的合同要求、當地政策制度文件、行業(yè)標準等依據建立。 前文已詳細敘述了供水工程PPP 項目建設期績效評價體系的建立過程，此處直接引用，不再贅述。

2.評價方法。 績效評價的評價方法種類很多， 需要根據評價項目的實際背景和現實條件，選擇可操作性強且有效的評價方法。 針對A 縣新城區(qū)供水工程PPP 項目建設期的項目情況，主要選用了以下幾種績效評價的方法：

（1）成本效益分析法。 從成本與效益兩方面考察項目績效， 將投入的成本與可獲得的收益進行科學對比， 進而評估出該項目自身的實施價值。 將項目的財政預算、實際投入與績效評價的產出效果進行綜合考慮分析，論證該項目物有所值目標。

（2）比較法。 將實施情況與績效目標、歷史情況、 不同部門和地區(qū)同類支出情況進行比較。 例如，“供水規(guī)模達成率”是實際供水量與計劃供水量兩者的比較。

（3）因素分析法。 綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外部因素。 例如，對于某些指標評價結果的分析， 專家打分時應全面考慮會影響該指標的當地人文環(huán)境、 風土習俗等因素，不可一概而論。

（4）公眾評判法。 通過專家評價、公眾問卷及抽樣調查等方式進行評判。 該指標體系的設計不僅考慮項目自身建設情況， 也將群眾對該項目的意見反映納入考核，設計出“社會群眾”與“政府相關部門、項目實施機構人員”兩套不同的調查問卷，全方位多角度對項目績效進行評判。

（三）制訂工作方案

工作方案應包括績效評價的目的、依據、對象和范圍、評價指標體系、評價的方法、明確項目負責人及項目團隊的職責與分工、確定績效評價工作的時間節(jié)點、 制定績效評價工作質量控制措施等。

工作方案編寫完成后需經項目公司、實施機構以及相關政府部門評審， 各方達成一致后簽字， 后期的項目績效評價工作均遵照此方案執(zhí)行，各方應給予工作上的配合。

1.目的。 本文引用的案例，其建設期績效評價目的主要為：加強合作效果，明確雙方權利義務關系， 確保項目建設期與運營期績效考核工作有章可依，績效考核結果客觀可用；強化監(jiān)管， 及時總結經驗教訓、 制定風險對策， 進一步完善PPP 項目合同與政府監(jiān)管體系；規(guī)范運作體系，為將來制定PPP 行業(yè)標準（或規(guī)范）積累數據和總結經驗；提供參考依據，形成的績效評價報告和相關階段性成果，為政府付費和獎懲、價格調整、項目移交及總結項目實施結果提供依據。

2.評價依據。 PPP 項目績效評價的依據一般為：

（1）國家、地方相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。例如：《中華人民共和國預算法》（2014 年修訂版）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92 號）、《指引》等。

（2）預算管理制度、資金及財務管理辦法、財務會計資料。

（3）項目相關文件。 例如，初步設計的批復、項目實施方案、PPP 項目物有所值評價報告、PPP 項目財政承受能力論證報告、 項目招標文件、項目合同、項目竣工驗收建設管理報告等。

（4）其他。 例如相關行業(yè)政策、行業(yè)標準及專業(yè)技術規(guī)范等。

3.評價工作組。績效評價工作組包括項目相關各政府部門單位代表、 資料小組工作人員、第三方獨立評價專家組人員。

評價專家組應涵蓋環(huán)境工程專業(yè)、 財務或審計專業(yè)、績效管理專業(yè)、工程咨詢專業(yè)等相關人員，考核專家組需進行獨立評分。

4.工作質量控制。對評價工作質量的有效控制有利于工作順利進行， 促進評價結果的真實準確。 可以使用評價審核流程控制，實行報告三級審核制度、嚴格執(zhí)行規(guī)程規(guī)定、提供充足物質基礎、分階段質量控制、加強與客戶及項目負責人溝通等， 對績效評價工作質量進行控制。

5. 時間。 時間計劃需基于項目的建設規(guī)模、工作人員配置、工作量等多方面考慮。 時間計劃的合理安排可以獲得各參與方最大程度的支出與配合，從而提高評價工作的效率。確定績效評價工作開展的時間后， 應至少提前5 個工作日通知項目公司（社會資本）及相關部門做好準備和配合工作。

案例項目的時間計劃為： 提前1 周下達績效評價通知、項目前期調研1 周、編制績效評價工作方案2 周、 組建績效評價工作組并開展績效評價現場工作1 周、 編制績效評價報告2 周、績效評價報告審批1 周。

（四）組織與實施績效評價

包括資料收集與調查，案卷研究、實地調研、座談會、問卷調查等。 依據績效評價指標體系的設置， 對所需資料有針對性地搜集和整理，形成全面的工作底稿，專家據此進行評價打分。

本案例的主要評價對象是新城區(qū)供水工程。 現場勘查水廠、管網，了解水廠的真實建設現狀； 通過與項目公司主要人員或相關單位部門人員的訪談，獲得調查所需信息，對有關問題進行交流， 訪談之前選擇合適的訪談對象、準備重點溝通的問題提綱，訪談時需要詳細記錄訪談的內容；對于公眾滿意度，使用發(fā)放調查問卷的形式來了解民情；案卷研究，對本項目的政策法律及規(guī)范文件、 項目公司基本資料、PPP 項目各工作階段相關資料進行研究，并從中尋找有價值的數據。

專家組打分，考核專家以資料小組搜集到的工作底稿資料為依據，結合評分標準細則以及實際情況，對項目建設情況進行獨立打分。

各指標滿分為100 分，各指標的評價分數為各位專家的平均分乘以指標的權重系數，項目的最終評價分數是各項指標分數加總求和。

（五）撰寫報告

撰寫績效評價報告， 包括項目基本情況、績效評價工作情況、 評價結果和績效分析、存在的問題、相關建議等。

專家組評價打分后，分析評價的結果。 分析主要是對每一項指標體系的得分扣分進行詳細說明。提出該項目建設期內存在的問題和不足，并給予相關建議。 報告完成后需經項目公司、實施機構以及相關政府部門審閱，對評價結果存在異議，及時協(xié)調溝通。

五、評價結果與結果運用

（一）評價結果

使用前文構建的評價體系，按照工作方案實施績效評價工作，A 縣新城區(qū)供水工程PPP項目建設期（2019 年3 月—2020 年12 月），項目公司績效分值滿分100 分， 實得93.16 分，被評為“優(yōu)秀”等級，與實際情況相符。

在績效評價中發(fā)現案例項目存在的問題主要有：

一是廠區(qū)安全、環(huán)境等問題。 在現場檢查時，水廠清水池的井蓋未配置防墜網，石英砂深層過濾池、絮凝反應池和沉淀過濾池圍欄建設未完工，存在一定的安全隱患；廠區(qū)內清水池設備、清水閥和濾中在線監(jiān)測設備標識牌信息不全；現場核查發(fā)現水廠內管廊間和園區(qū)內堆放物品未及時清理， 應進一步完善廠區(qū)綠化。

二是管網問題。工作人員對管網的分布熟悉程度參差不齊，可能會影響運維的效率和效果；問卷中群眾反映水壓、水質問題，經訪談是由于主管網與存量水廠的支管網設計水壓不同所致。

三是使用者付費不足預期。項目公司每月根據計量水量和供水范圍執(zhí)行的水價計算實際平均水價，每個運營期末匯總，如果上述實際平均水價未達到協(xié)議約定的供水結算單價，其差額部分由縣財政局進行補貼。 經現場核查實際用水量遠低于“兩評一案”設計的供水規(guī)模，且存在同城不同價的問題。 導致“使用者付費”的實際收入可能遠低于預期，在項目設計采用差額補貼與返還機制下， 縣財政局承擔的“差額補貼”金額可能會存在較大的預期偏差。

針對上述問題，評價小組的建議如下：

一是廠區(qū)設置安全防護設施、改善環(huán)境。建議項目公司對水廠凈水池的井蓋配置防墜網，并增加石英砂深層過濾池、絮凝反應池和沉淀過濾池的圍欄配置， 完善新城水廠的安全防護設施，進一步加強對化學物品的管理，確保供水安全； 項目公司定期對所有標識牌信息進行檢查，及時補充、更換信息；及時清理水廠內管廊間雜物、優(yōu)化園區(qū)環(huán)境，消除可能造成潛在事故的安全隱患。

二是加強項目全周期監(jiān)管。 針對問卷中群眾反映的水壓、水質問題，項目公司應積極與政府協(xié)調，進一步加大投入，對存量水廠的支管網進行改造。 進入運營期后，應加強對管網巡查人員的管理，定期開展管網巡查。

三是加強預算管理。 由于“使用者付費”的實際收入可能遠低于預期， 縣財政承擔的“差額補貼”金額可能存在預期偏差，建議與政府提前溝通和協(xié)調， 以免產生不必要的矛盾和糾紛。

四是進一步優(yōu)化信息系統(tǒng)。 信息系統(tǒng)平臺功能需進一步拓展，專人管理，對水質、水壓進行實時監(jiān)控，確保在線設施正常運行，而且能夠聯(lián)網上傳數據。

（二）結果運用

對評價結果的深入分析可以獲得極高的運用價值。 針對本案例的評價結果主要有以下幾方面的運用：

第一， 深入剖析項目建設中存在的主要問題，并在此基礎上提出相應的對策，有助于控制投資風險，提高資金使用效益，促進A 縣新城區(qū)供水工程PPP 項目有序、健康發(fā)展。

第二，監(jiān)督管理，通過對項目建設情況、建設效果進行評價，及時總結經驗教訓、制定風險對策， 進一步完善PPP 項目合同與政府監(jiān)管體系。

第三，提供參考依據，形成績效評價報告和相關階段性成果，為政府付費和獎懲、價格調整、 項目移交及總結項目實施結果提供依據，為相關項目提供參考性建議。