我國海水淡化發展及其法律制度研究

尹曉桃，李鈞澤

（大連海洋大學，遼寧 大連 116023）

隨著社會經濟的發展和人們生活水平的日益提高，我國淡水需求量急劇增加，淡水資源日益緊缺。雖然我國水資源總量位居世界前十，但是作為13 個貧水國家之一，我國淡水資源匱乏，人均淡水資源占有量僅為世界人均淡水資源占有量的四分之一。

1 海水淡化的意義及其發展

我國約有43.8%的人口生活在沿海的11 個省級行政區，55 個沿海地級以上城市中，僅缺水城市就占51 個，12 個海島縣全部為貧水縣[1]。此外，沿海地區的城市化、經濟發展和工業相較于我國內陸地區要發達得多，這就導致水資源供需的矛盾較為尖銳，沿海地區面臨較大的水資源供給壓力[2]。我國水資源的時空分布不均衡，它在時間分布上具有夏秋多、冬春少和年際變化大的特點，而在空間分布上表現為東多西少、南多北少的特點[3]。南水北調工程就是將南方豐富的水資源調配到水資源相對貧乏的北方，這只是一種時空上的水資源調配，雖然能暫時緩解國家的用水壓力，但是這種長距離輸水工程耗財耗力，并不是最好的可持續措施。隨著人口的不斷增長、城市化進程的加快和全球氣候的復雜變化，淡水需求量增大和水資源短缺的供需矛盾正在成為制約我國經濟發展的關鍵因素。海水淡化是一種開源增量的技術，它不受氣候和時空條件的限制，依靠我國綿長的海岸線和取之不盡的海水資源，可以從根本上解決水資源匱乏的問題。海水淡化作為一種解決我國沿海地區淡水供給問題的重要方法，也可以為部分海島地區的淡水資源供給問題提供有效解決路徑。從歷史角度來看，我國一直有著“重陸輕海”的習慣。從可持續發展的角度來看，傳統的蓄水降水、開采地下水、異地調水等方式實現的只是水資源在時空上的調配與置換，整體水資源總量并沒有質的改變。所以，有必要進一步提高對如何利用海水作為水資源的相關認知，并加強民眾對海水淡化領域的重視。

我國海水淡化研究始于20 世紀50 年代[4]，經過研究人員幾十年來的不懈努力，我國在海水淡化技術方面的研究已經相當成熟，作為新興的高新技術產業，海水淡化事業正在蓬勃發展。1990 年之后，我國一直支持海水淡化技術的研發。2005 年7 月，國家頒布《海水利用專項規劃》，對2010—2020 年海水淡化產業的產能和發展規模立下主要目標。我國淡水資源匱乏，時空分布不均，人均水資源擁有量低。2012 年2 月，為了加快發展海水淡化產業，國家提出要建立完善的海水淡化產業鏈，在產能，海島、沿海地區用水貢獻率，海水淡化產業裝備制造、材料研發自主創新率等方面都需要提高。2015 年5 月，國家標準化管理委員會同意成立全國海洋標準化技術委員會海水淡化及綜合利用分技術委員會，負責海水淡化及綜合利用領域國家標準的制修訂工作。截至2019 年底，我國共有海水淡化工程115個，產能達到1 573 760 t/d。其中，萬噸級及以上的海水淡化工程有37 個，千噸級以上萬噸級以下的有42 個，千噸級以下的有36 個，主要分布在9 個沿海省市水資源比較缺乏的城市和海島。2021 年3 月，“十四五”規劃出臺，明確提出要推進海水淡化和海洋能規模化利用。為了推動海水淡化產業的高質量發展和規模化利用，2021 年5 月，國家出臺《海水淡化利用發展行動計劃（2021—2025 年）》，提出到2025 年全國海水淡化規模達到290 萬t 以上，相關標準體系基本健全，政策機制更加完善。這些政策帶動海水淡化技術和工程能力的快速發展，緩解沿海地區水資源供給與需求的矛盾。

2 我國海水淡化產業法律制度現狀

目前，我國在海洋環境保護、海洋生物資源、海域使用管理以及海上交通事故調查處理等方面的立法內容還是比較全面的，但是在海水資源的開發、利用和保護方面，我國還存在立法體系不完整和內容缺失的問題。換句話說，我國并沒有專門關于海水淡化方面的法律法規和部門規章，它只是以直接或間接相關的方式分散在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國海域使用管理法》等相關法律的規定中。

2.1 直接相關的法律

《中華人民共和國海島保護法》是為了保護海島及其周邊的生態環境，合理開發利用海島自然資源而制定的。目前，許多島嶼及海島縣上依然是在靠天吃水，一旦遇到降水量偏小的時期，就會面臨吃水難的問題。所以，海水淡化是海島上比較理想的獲取淡水的渠道，《中華人民共和國海島保護法》的第17 條和第24 條第二款就涉及對海水淡化技術產業的支持和鼓勵內容。《中華人民共和國循環經濟促進法》第20 條第四款以及《中華人民共和國水法》第24 條也有著國家對缺水地區節約淡水資源、發展海水淡化的鼓勵內容。出于對海水淡化產業的扶持，《中華人民共和國企業所得稅法》第27 條第三款以及《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》第88 條規定海水淡化產業項目可以享受企業所得稅稅收減免優惠。該法還規定國家重點扶持的高新技術企業可以減按15%的稅率征收稅款。《國家重點支持的高新技術領域》第7 項“資源與環境技術”下第1 款“水污染控制技術”中的第5 條就明確記錄了海水膜法低成本淡化技術及關鍵材料和規模化海水淡化技術[5]。所以，海水淡化產業可以依照該法規定，享受減按15%的稅率征收企業所得稅優惠。

2.2 間接相關的法律

《中華人民共和國海洋環境保護法》作為一部保護我國海洋環境的基本法律，其中的一些規定就與海水淡化相關。例如，根據該法第12 條第一款規定，海水淡化工程如果需要向海里排放污染物，就必須繳納排污費，這是對《中華人民共和國環境保護法》“污染者付費”原則的體現，一方面可以通過經濟手段來促進海水淡化產業進行污染物減排，另一方面還可以為污染物治理籌集必要的資金。根據該法第36 條規定，海水淡化過程的后期會有副產物濃鹽水的排放，由于濃鹽水中的鹽分、重金屬、有機物等濃度偏高，并且冷卻水系統排放的海水具有一定熱量，因此必須遵守這項規定，采取有效措施避免給近岸海洋生態環境造成影響。海洋環境保護在海水淡化領域可以從兩個方面理解，一是為了保護海水免受污染，二是采取措施減少或避免海水淡化過程中的取水和排水問題給近海海洋環境帶來不利影響。除了《中華人民共和國海洋環境保護法》以外，《中華人民共和國環境影響評價法》也和海水淡化中的環境保護問題息息相關。例如，該法的16 條規定以及《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》的第98 項就有對海水淡化、其他水處理和利用等建設項目的規定。嚴格落實環境影響評價制度，可以從源頭上有效減輕或杜絕海水淡化活動給環境帶來的不利影響。

我國還在其他相關法律規定頒布了關于防治海水污染的內容，如《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等行政法規，此外還有和海洋環境保護有關的十余項部門規章和保護標準等，它們共同構成我國海洋環境保護的法律體系。

3 我國海水淡化相關法律制度評析

當前，我國在海水資源的開發利用和保護方面并沒有專門立法，其主要由一些政策性規范構成。一方面，它為海水淡化產業立下一些規劃和目標，形成目前相關規定的主體；另一方面，針對海水淡化產業的激勵措施都分散到各項規定中，書面分量并不多，相關規范整體還存在一些問題。

3.1 相關法律體系不健全

對于構成海洋主體的海水資源的開發、利用和保護，我國尚未形成完整的法律體系。目前，與之相關的規定零碎地分散在各種法律法規中，缺乏體系化的考量與設計，在一定程度上制約了海水淡化和利用的發展。從對我國海水淡化的發展政策和法律法規的梳理可以看出，法律規范占據的分量不多，規范性政策文件占比較大。首先，相比法律法規的穩定性，規范性文件的效力等級不高，強制力和權威性也不夠。這不利于市場主體形成準確的市場預期，使得海水淡化產業難以擴大發展規模。再者，這些規范性文件為海水淡化提供了指導思想和主要目標，但是都處于宏觀規劃和指導的層面，大都是一些鼓勵性規定，可操作性不強，對海水淡化市場發展形成無法有效激勵。例如，“十四五”規劃和《海水淡化利用發展行動計劃（2021—2025 年）》等都提出推動海水淡化產業規模化利用。但是，如果沒有具體的制度規定予以支持，其實施效果也會缺乏保障。海水淡化是新興產業，發展初期需要激勵性的法律制度予以扶持，這樣才能使得海水淡化產業健康、快速發展。我國現行的法律法規缺乏激勵海水淡化產業發展的具體規定，僅僅只有少數相關規定提及，缺乏實質性內容，沒有形成具體的制度規范。例如，海水淡化技術發展還不夠，海水淡化完全按成本來核算，得到的淡化水成本比普通自來水的價格要高，這就影響市場主體的積極性，從而制約海水淡化產業的發展。從往年的海水淡化行業發展規劃和全國海水利用報告數據來看，我國海水淡化產業的實際發展規模往往達不到上一階段計劃的目標，如表1 所示。

表1 我國海水淡化產業的發展規模

3.2 監管部門職能重疊

海水淡化產業涉及的監管部門眾多，從法定職能來看，目前，海水淡化的各個監管部門的具體職能不是保護海洋環境，解決海洋環境污染問題，而是集中在如何保障海水淡化產業的發展。國家層面，與海水淡化相關的事務由國家發展和改革委員會、水利部、科學技術部、自然資源部、工業和信息化部、財政部等國家部委承擔[6]，如表2 所示。

表2 海水淡化產業的監管部門和法定職能

目前，監管方面的問題首先是權力劃分不清，行政職能相互重疊。例如，在目前的監管框架下，水利部的職能是指導非傳統水資源的開發，自然資源部的職能是研究和管理海水利用[7]。然而，海水淡化在我國屬于非傳統水資源開發和海水利用。由此可見，水利部和自然資源部之間的權力劃分并不明確，存在職能交叉的情況。一旦出現問題，就可能會導致職能管理重疊、責任不明確和相互推諉的現象。再者，我國尚未建立部門之間的協作機制。雖然海水淡化產業涉及的監管部門眾多，但是在涉及淡化設備、技術研發和海洋環境保護等時，如果缺乏相應的協作機制，就不利于海水淡化產業的共同管理。各相關部門之間監管體系不盡如人意，缺乏統籌協調機制，難以滿足保護海洋環境和生態、促進海水淡化發展的制度要求。

3.3 尚未確立市場準入制度

市場準入制度是海水淡化產業健康、快速發展的前提。首先，我國海水淡化市場還缺少明確的準入門檻，對于是否允許私人進入、國家控股私企進入或者完全國有化等市場選擇問題，沒有相關規定。缺少市場準入的制度規范，就導致目前海水淡化市場中企業良莠不齊，產品淡化水的質量無法得到保障。其次，海水淡化作為國家重點扶持的新興產業，應該積極促進海水淡化產業的發展。我國水資源南多北少，淡水資源嚴重不足，北方沿海城市缺水問題更為緊迫，沒有完善的市場準入制度規劃，容易導致企業趨利避害，在條件更好的地區過度開發，從而對海洋環境造成影響。由于南北差異，北方地區海水淡化主要用于工業，南方地區主要用作海島居民生活用水。海水淡化水用于市政飲用的比例還不到40%，而全球約有74%的海水淡化水被用于市政飲用[8]。我國大力支持發展海水淡化這種高新技術產業，再加上沒有市場準入門檻限制，就會造成企業跟風現象。市場主體參差不齊，淡化水質量標準不一、價格各異，沒有形成完整的市場產業鏈，對于淡化水是否能進入市政管網，難以統一標準。這對于海水淡化的可持續發展非常不利。

4 推動海水淡化發展的法治建設建議

4.1 完善相關法律制度體系

海水淡化應該是在海水資源開發、利用與保護一整套的法律體系框架之下，并根據相關法律法規和規范性文件將基本制度落到實處，這樣才能相互配合，將分散在諸多法律規范中的相關規定銜接起來，形成完整的法律體系，促進海水淡化產業健康、可持續發展[9-10]。為了使我國海水淡化產業健康、快速發展，制定和完善相關激勵措施是必然的。例如，《中華人民共和國企業所得稅法》中，關于海水利用這一新興產業，除了企業所得稅方面的優惠政策外，還可以在法律法規層面增加補貼、貸款等方面的財稅法律制度支持。在對海水淡化水進入市政管網方面給予價格補貼，縮小和普通自來水之間的差異，提高海水淡化水在市場中的競爭力，吸引資本向海水淡化市場流入，激發市場活力。還可以對《中華人民共和國水法》加以修訂，將海水資源納入水資源的特殊范疇，統一配置。2017 年，水利部明確提出將海水和淡化海水等非常規水源納入水資源統一配置，以緩解水資源的供需矛盾。標準是一種技術上的法律規范，推動海水淡化產業化發展，完善相關標準是當務之急。應當以示范工程和現有標準體系為基礎，進一步研究和建立海水淡化的相關標準體系，根據地域特點、水質功能區分布等特點，有針對性地制定和實施相關產業標準，從而規范海水淡化產業的綠色發展。在海水淡化過程中，堅持《中華人民共和國海洋環境保護法》的預防原則，防止造成海洋生態環境污染和破壞，確保海水淡化和海洋生態環境協調、健康發展。

4.2 完善海水利用的監管制度

隨著海洋環境形勢的日益嚴重，海水淡化產業的發展與未來人類的健康和可持續發展密切相關。海水淡化產業的監管是我國自然資源所有權歸屬和監管制度的重要組成部分。面對海水淡化立法上的缺失，我國需要統籌規劃，積極制定海水利用綠色發展的相關政策、標準和法規。因此，除了確認海水的法律地位，建立海洋環境保護制度外，還需要進一步加強對海水淡化產業的規劃，明確政府監管責任和公眾參與程序，制定合理、規范、統一的海水淡化監管制度[11-13]。為完善海水淡化管理制度，保護海洋環境，我國還應實行海水淡化統一管理，明確各監管部門的法定職能，完善協調機制，以制度建設來促進海洋環境保護。我國海水淡化監管制度的完善還應當遵循協調合作、依法履行職能和依法管理海水淡化三個原則。協調合作原則要求海水淡化監管要體現政府系統內縱向與橫向職能結構的合理安排，明確海水淡化監管職能，形成合理的責任劃分。依法履行職能的原則是要求監督管理部門依照法律法規履行職責，不得任意行使職權。依法管理海水淡化的原則是通過法律法規對海水淡化管理進行明確規定，確保有法可依，避免權力濫用。國家發展和改革委員會可以基于這三個原則，制定海水淡化發展戰略，合理安排重大海水淡化項目；水利部指導海水淡化的開發；科學技術部制定技術研發政策，為海洋環境保護提供技術支持；工業和信息化部制定海水淡化設備環境保護標準；財政部完善海水淡化發展和海洋環境保護的財政政策；自然資源部制定海水淡化規章和標準，保護海洋環境；生態環境部論證海水淡化對環境的影響，防止海洋污染，監測海洋環境，保護海洋環境。相應地，各級地方主管部門在中央部門領導下履行海水淡化管理職能。必要時，地方可以根據情況成立協調小組，制定環境保護政策，保護海洋環境，促進我國海洋環境的健康發展。

4.3 確立海水淡化市場準入制度

海水利用項目與許多其他行業相關，是一項復雜性、綜合性的系統工程，因此要在技術創新、產業調整和發展等方面進行綜合規劃[14-17]。我國一直都在推動擴大海水淡化產業化的規模，海水淡化市場作為新興市場，尤其需要市場準入門檻限制，避免市場中企業良莠不齊，淡化水質量難以保障。盡管我國在相關政策方面非常重視海水淡化行業的發展，但是目前相關部門還未制定一套能夠有效進入海水淡化行業的規章制度。海水淡化作為水資源的供給方式之一，與公共利益直接相關，若海水淡化水并入市政供水系統，則還會涉及人體健康，行業準入系統的缺乏將會限制海水淡化產業的發展，還可能會給我國供水埋下隱患。因此，自然資源部、生態環境部、水利部、國家稅務總局等相關部門應共同建立海水淡化產業的準入制度，規范海水利用。也可以由自然資源部主導，實施或詳細說明中國未來的海水利用。還可以設立海水淡化市場的柔性退出機制，對于市場準入制度出臺之前進入市場，且技術、工藝、產品質量或環境標準等不達標的企業，通過政策調節使其逐步淡出這一市場。例如，對不達標的企業可以比照準入規則，規定只有達標的企業才能享受政策優惠和扶持。這樣可以使得不達標不合格的企業由于成本等因素喪失市場競爭力。這樣既符合市場規律，還可以篩出當前市場中不合格的產業，從而避免“劣幣驅逐良幣”的現象發生，使得海水淡化產業能夠處于良性發展循環。

5 結論

水是生命之源，也是生態之基。我國是一個水資源貧乏的國家，近年來極端天氣頻現，地區間的水資源分布不均矛盾加劇，水資源短缺已經成為制約經濟、社會可持續發展的主要因素之一。海水淡化是開源增量、優化供水結構、解決水資源危機的重要措施之一。目前，我國在海水淡化技術上已經躋身于世界前列，但海水淡化產業仍處于初期階段，法律制度存在不足。“科技+法律”是推動海水淡化發展、實現海洋強國戰略的必由之路。從長遠角度看，隨著我國海水淡化規模的逐漸擴大，應當適時開展海水資源利用立法工作，從法律法規層面對海水淡化進行具體規范，為海水淡化產業的健康、快速、可持續與規模化發展奠定堅實的法治基礎。