基于內部控制視角的國有企業黨組織融入公司治理研究

陳林?

摘要：黨組織融入公司治理是我國現代企業制度的一項重大實踐創新，也是國有企業進一步深化改革、完善治理結構的重要舉措之一。基于內部控制視角，文章探析了國有企業黨組織融入公司治理的可行性及有效性，國有企業黨組織的地位決定了其在公司治理和內部控制中的特殊作用，國有企業黨組織應通過參與公司治理內部環境的構建，共同識別、評估并控制公司治理風險，積極參與治理過程監督及制度體系建設等全方位融入公司治理，從而提升國有企業的治理安全和治理效率，實現可持續健康發展。

關鍵詞：黨組織融入；國有企業；公司治理；內部控制

一、引言

在市場競爭日趨激烈的當下，經營風險不斷增加，企業為了適應競爭、防范風險、健康經營，就必須不斷健全公司治理結構、持續完善加強企業內部控制。多年以來，圍繞深化國有企業改革、建設現代企業制度、完善國有企業公司治理結構，黨中央、國務院相繼出臺了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》等一系列文件，為黨組織參與公司治理提供了法理依據，可視為“政治性公司法”的有機組成部分（蔣大興，2017），為黨組織參與公司治理提供了憲法和公司法的法理依據，也使我國國企能夠有效應對TPP等“西方式國企壓制”，展現社會主義經濟的道路自信。

二、國企黨組織基于內部控制融入公司治理的可行性分析

公司治理的本質在于效率經營，國有企業在關注治理效率的同時，還應該兼顧治理安全，基于內部控制的黨組織融入公司治理為有效平衡公司治理效率和治理安全提供了思路。內部控制體系是現代企業制度的重要部分，圍繞“目標-風險-控制”的原則，以黨的十八大應用指引的內部控制要求為指導，識別和評估風險，開展相應的管制活動，以實現合理保證企業經營管理合法合規、維護資產安全、保證財務報告及相關信息真實完整、提高經營效率和效果、促進企業實現發展戰略五大目標。企業內部控制建設中，黨組織的參與能夠有效地彌補內控失效的缺陷，與內部控制互補互促，增強企業風險防范能力。

（一）國有企業黨組織的地位和作用

《中國共產黨章程》指出，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項，明確規定了黨組織在國有企業的定位。在《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》中，“堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，把黨的領導融入公司治理各環節”被納入國有企業黨組織應當遵循的工作原則之一。《中華人民共和國公司法》也進一步強調了國有企業黨組織的地位。由此可見，黨組織發揮著獨特而又重要且無可替代的作用，能夠促使國有企業兼顧政治目標、經濟目標和社會目標，切實履行好安全責任、經濟責任及社會責任。黨組織以集中嵌入治理結構的方式，全面參與企業的政治治理與經濟治理，通過經濟參與實現政治領導，對企業的重大經營決策進行方向性把關、合規性判斷，確保國有企業不折不扣貫徹落實黨的路線方針政策，治理運行能夠保持正確的政治方向和經濟發展路線。與此同時，圍繞生產經營這一中心任務，為企業的發展凝心聚力，營造上下同欲、干事創業的良好氛圍，持續提升公司治理效能，推動企業能夠沿著正確的方向可持續、高質量、快速地發展。

（二）國有企業公司治理的特殊性

由于國有企業所有權的特殊屬性，企業的經營者實行行政委任制，其公司治理結構、治理目標、利益相關者與非國有企業既有相同之處，又有一定區別。

1.國有企業所有權的特殊性

所有權制度是公司制度的基本內容之一，在中國，國有企業的特殊性歸根到底在于其所有權屬于全國人民，不能明確為個人或團體，需要由國家代表全國人民掌握這項資產。所有權的特殊性相應帶來了國有企業經營目標的多元性，在追求經濟目標的同時，也必須同時兼具政治目標和社會目標。國有企業的經濟目標很大程度體現為營利性，即追求企業利潤最大化，實現國有資產保值增值。國有企業的政治目標和社會目標是國有企業與生俱來的責任和使命，也就是確保國家對經濟的絕對控制力；作為微觀市場主體，為國家宏觀調控提供渠道和資源，承擔為國計民生事業服務的公共職能。

2.國有企業法人治理結構的特殊性

國有企業的所有者是非人格化的國家，難以直接行使所有權利，需要通過委托代理進行治理。國家將治理權以委托的形式分配給各級國有資產管理機構，各級國有資產管理機構再委托各國有企業的“三會一層”進行管理。在層層委托代理中，真正的所有者實際處于管理虛位，各級國有資產管理機構雖然是實際股東代理人，也未直接對企業的微觀經營活動進行管理，因此“三會一層”享有國有企業的實際控制權。根據（馬連福，2017）的判斷，現代企業治理的普遍模式是，黨組織內嵌于公司治理機構，未來改革中，可能推行黨組織內嵌于公司治理結構模式。

3.國有企業利益相關者的特殊性

企業作為市場經濟主體，既是獨立運作的個體，也是與相關方利益相連的共同體。企業在追求利潤最大化的同時，也必須兼顧各相關方的利益，企業對各利益相關者利益要求回應的質量一定程度上關系企業的生存和發展。國有企業最大的利益相關方是全體人民，黨組織嵌入公司結構，中國共產黨代表了最廣大人民的根本利益，與國有企業最大利益相關方利益相吻合，并且能夠統籌協調各相關方的共同利益，最大程度實現各相關方利益最大化，形成互利共贏的和諧局面。

（三）公司治理和內部控制的相互關系

企業的公司治理與內部控制基于共同利益，存在諸多關聯，在企業管理實踐中相互作用、密不可分。在內部控制的基礎上開展公司治理工作，可以降低公司治理的風險；而在公司治理工作中優化內部控制方式，則能夠提升內控控制的質效。

1.起源相近

公司治理和內部控制的思想同源，都是關注公司管理中的代理問題。公司治理基于所有權、控制權、經營權相分離，解決的是所有者（委托人）與實際經營者（受托代理人）的委托代理問題，內部控制屬于企業的內部治理，解決的是公司經營中不同層級的委托代理問題，如董事會和經理層之間的委托代理。公司治理和內部控制的配合實施能夠一定程度上解決委托人和受托代理人之間信息不對稱問題，有效平衡兩者之間的關系。

2.目的相同

企業風險的控制是公司治理的實施主線之一，亦是內部控制的重要目標。公司治理通過強化公司內部組織的功能，加強事前、事中、事后的全過程監督，規范組織的運作，從而發揮避免公司治理風險的作用；內部控制通過內部環境、風險評估、風險防控活動、監督與改進等，確保公司各項業務活動規范有效地運作，兩者相互配合共同控制企業風險。此外，公司治理的最終目標聚力于提升企業的運營質效，促進企業能夠持續健康發展，與內部控制的五大目標相輔相成。

3.相互兼容

公司治理和內部控制是有機的統一體，兩者相互嵌合。公司治理中的內部治理是內部控制中內部環境的組成部分之一，可以說，有效的內部控制是公司治理成功的基礎，與此同時，完善的公司治理也能夠為內部控制的有效運行保駕護航。公司治理關注企業較高層次的控制，內部控制關注中低層次的控制，兩者相互補充，形成企業從頂層設計到基層實施一整套系統完整的控制體系，使企業運行風險可控制、過程可跟蹤、責任可落實，在系統框架內實現企業的發展戰略目標。

三、國企黨組織基于內部控制融入公司治理的實現路徑

在內部控制視角下，黨組織融入公司治理，也就是以全面從嚴治黨體系為指引、以COSO內部控制框架為基礎，將黨組織內嵌于公司治理結構中，將黨的“七大建設”內容全面融入公司治理全過程當中，實現黨組織與公司治理的全方位、深度融合，形成適合我國國有企業的公司治理體系。

（一）黨組織全面參與治理內部環境構建

COSO 報告中的內部控制環境包括組織機構、發展戰略、人力資源、社會責任和企業文化五部分組成，這五部分也形成公司內部治理的頂層設計。

1. 組織機構

完善的組織機構是權力規范運行的重要起點。我國國有企業的組織機構是由黨及其組織部門任命黨委（黨組）書記和黨委（黨組）領導班子成員，黨委（黨組）領導班子成員再依據《公司法》相關規定進入董事會和經理層。政府作為出資人將國資國企監管權委托給各級國資國企監管部門，各級國資國企監管部門再將決策權、執行權和監督權委托給國有企業的董事會、經理層和監事會。鑒于此，黨組織融入企業治理機構途徑之一便是人員的嵌入，黨委（黨組）書記、董事長、法定代表人由一人擔任，將三職合一于“一把手”，黨委成員在董事會、監事會、經理層擔任職務，“雙向進入、交叉任職”，形成“你中有我、我中有你”的治理格局；途徑之二則是決策嵌入，黨組織前置研究是“三重一大”的決策前置程序，黨組織擁有決策先導權，先行研究并提出審核意見，董事會或經理層等相關治理主體再依據其權限進行決策，保證黨組織完全知情和充分參與。

2.發展戰略

《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》規定，國有企業的發展戰略、中長期發展規劃等重大經營管理事項必須經黨委（黨組）前置研究討論后，再由董事會或經理層決策。企業發展戰略制定過程中，黨組織從政治方向和經濟角度進行把關，確保國有企業發展戰略契合國家發展戰略，符合國家路線、方針、政策要求，體現黨、國家和人民的根本利益，并借由“保落實”的職能監督戰略的執行情況，使戰略沿著正確的路線，落地、落深、落細、落到實處。

3.人力資源

如果說國有企業的公司治理中，所有者虛位帶來治理成本的增加和“內部人控制”的風險，將黨管干部作為約束，則能夠有效降低治理成本和“內部人控制”風險。黨組織對國有企業高管團隊成員的選拔任用具有絕對的控制權，將“20字標準”作為選人用人的方針，推行干部能上能下機制，強調國企黨員干部既要政治過硬，也要能力突出，綜合素養符合市場競爭要求，為企業的高質量發展提供堅強的人才和組織保障。

4.社會責任

社會責任是企業應盡的義務，國有企業除了擔負一般企業的社會責任外，還肩負著在經濟領域為黨工作、產業報國的使命，應該恪守商業道德，做強做優做大國有資本。對于涉及社會責任的重大事項，需要黨組織進行前置研究，避免董事會或經理層為追求經濟指標而忽視社會責任、損害人民群眾利益，督促企業履行質量、環境保護、安全生產等社會責任，保護相關方權益，為社會提供更多就業機會，履行國有企業的責任。

5.企業文化

企業文化作為企業的軟實力，也是企業整體實力中不可或缺的組成部分。在公司治理中，企業文化雖然無法以量化指標衡量，卻是無處不在、不可或缺的。國有企業黨組織應當以先進的黨建文化涵養、引領企業文化，將黨的建設要求融入企業文化建設中，從思想源頭培塑員工正確的世界觀、人生觀、價值觀，為公司治理各項工作合法合規、順暢開展營造干事創業、和諧向上的文化氛圍，使企業全體員工同心同德、同向同心，共同為企業的高質量發展努力奮斗。

（二）黨組織全程參與治理風險評估和控制

內部控制是一套關于風險管理的理論，也是遵循“目標—風險—控制”原則開展的系列控制活動。國有企業在多層委托代理關系下，不同利益主體或多或少存在利己的思想和行為，就不可避免會產生治理風險，需要通過風險識別和分析，并采取相應控制措施加以防范，公司治理的風險防控也是內部控制的最高層次。

1.風險評估

公司治理風險是指公司治理結果偏離預定的目標，其原因是多樣的，如公司治理運行機制不健全、制度設計存在缺陷、相關者履職不到位等，都會帶來公司治理的風險，并對相關者的利益造成損失。國有企業在運營風險、合規風險、報告風險等之外，還存在沒有堅持兩個“一以貫之”和“三個有利于”、管黨治黨不嚴、黨員干部 “四大危險”等風險。黨組織要督促企業采用嚴謹的評估方法工具，全程參與討論、調研、訪談，站在維護黨、國家和人民利益的角度，參與分析風險的可行性、影響度、重要性，協助構建系統完善的公司治理風險矩陣并及時更新。

2.風險控制

依據風險評估的結果，結合全面從嚴治黨的有關規定，綜合考慮風險承受能力等相關因素，權衡風險與收益，代表所有者利益的黨委會成員在獲取國有企業各項決策制定和執行情況信息的基礎上，協同企業股東會、董事會、監事會、經理層及各相關職能部門，及時進行信息傳遞，并在信息充分溝通和傳遞的基礎上，采取嚴格的風險防控手段和防控措施，從源頭消除風險隱患，或者將治理風險控制在合理的、企業可承受的范圍之內。國有企業黨組織充分發揮“把方向、管大局、保落實”的領導作用，以預防性控制、授權審批控制、深化學習教育等手段，“三重一大”由企業黨委（黨組）集體研究，依權限作出決定；開展正反兩方面教育，以正面典型事跡為榜樣，以反面典型為警示，從思想根源規避管理人員的道德風險和逆向選擇給國有資產造成損失的風險，多措并舉有效控制公司內部治理風險。

（三）黨組織深度參與治理監督

公司治理的監督活動是對公司治理機制設計和運行情況的評估，及時發現存在的缺陷，采取糾正措施。黨組織參與公司治理監督，使得企業內部具有監督職能的各機構和組織，如監事會、審計部門、職工代表大會等，可以相互實現監督資源的互通互補，進一步降低監督成本，再加上紀檢監察監督上級巡視巡察監督，更加壯大了監督隊伍，提升了監督成效。

1.構建“四位一體”的內部監督體系

國有企業的內部監督是集紀檢監察、監事會、內部審計、職工監督于一體的監督，是三維、立體的監督。紀檢監察監督是監督的重要方式，國有企業紀檢監察部門擔負著紀律監察和反腐敗等政治職能，及時發現和處理全面從嚴治黨主體責任和對于上級部署要求落實不力的情況，保證政令通順，營造安全穩定的政治環境，為可持續健康發展保駕護航。與此同時，紀檢監察部門與監事會、內部審計、職工監督配合，開展聯動督查，也避免了不同監督體系重復工作。內部審計在專項審計、離任審計等獲得的審計信息，其中的蛛絲馬跡有可能成為紀檢監察部門辦案的依據來源，而監事會、職工監督發現的問題線索，也可能成為紀檢監察部門辦案的來源；紀檢監察部門在辦理案件中發現的經濟問題線索，也可提供給審計部門深入審查，提高審計發現問題的靶向性和精準度，共同保障國有企業公司治理合法合規。

2.強化外部監督

在接受內部監督的同時，國有企業還要接受上級巡視巡察、國資監管部門、政府審計部門監督，外部監督可以彌補國有企業領導班子成員凌駕于內部監督之上的缺陷。上級巡視巡察不僅是全面的“政治體檢”，也將經濟管理情況作為重要檢查內容；國資監管部門代表出資人對國有企業行使監督權，避免董事會和經理層作出損害國有資產的行為；政府審計部門發現問題線索后，按規定向同級或上級黨組織報告，將影響干部的選拔任用，可以產生有效的約束力，提升審計監督結果的執行力度。

（四）黨組織深入參與制度體系建設

在國有企業的治理結構中，黨建制度和公司治理制度的融合尤為重要，關系到公司治理結構能否真正相互制約、有效制衡。《中國共產黨章程》規定了國企黨組織、黨員領導干部、黨員必須以黨章為根本遵循。國有企業的公司章程中，對黨組織的地位作用及黨建工作要求均作出了規定，國有企業在黨建制度體系建設中，可充分運用管理體系的框架、工具、方法，解決黨組織的精準定位、作用發揮、決策效率等問題，并借鑒“多標”整合思路，使黨建制度體系與國有企業管理制度體系無縫銜接，形成集約型一體化管理體系。

四、結語

公司治理是所有權與經營權的分離的產物，對國有企業公司治理而言，重點和難點在于最大限度降低代理成本和代理風險，從而提升公司運營成效。內部控制視角下，黨組織融入公司治理構建了高效、合理的權力配置和制衡機制，黨組織作用的發揮不僅直接影響公司治理效能，還通過影響“三會一層”對公司治理效能產生間接的正向影響，有效降低了企業的治理風險，提升了經營績效，內部控制和公司治理的融合效應得到充分發揮。

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【作者單位：福建龍溪軸承（集團）股份有限公司】