以高水平安全護航高質量發展
——《廣東省安全生產條例》解讀

文 柯 旭 黃小林 歐陽穎戈

為全面貫徹落實黨中央關于安全生產重大決策部署，落實上位法和機構改革的需要，總結近年來我省安全生產領域改革成果，破解制約我省安全生產的痛點堵點難點問題，進一步建立健全安全生產責任體系，筑牢安全生產防線，省人大常委會及時啟動《廣東省安全生產條例》的修訂工作。條例已于7月27日經省十四屆人大常委會第四次會議審議通過，將于10月1日起生效施行。

條例的修訂，為全面加強安全生產工作提供了更加堅實的法治保障，有利于推動廣東安全生產治理體系和治理能力現代化，對依法防范化解重大安全生產風險、建設更高水平平安廣東具有重要意義。

全面貫徹習近平總書記關于安全生產重要指示批示精神和黨中央決策部署 始終把安全發展貫穿經濟社會發展各領域和全過程

習近平總書記多次對做好安全生產工作作出重要指示、批示。黨的十九屆五中全會把統籌發展和安全納入“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想，并作出戰略部署。黨的二十大要求推進安全生產風險專項整治，加強重點行業、重點領域安全監管。省人大常委會牢固樹立安全發展理念，正確處理安全和發展的關系，通過修改條例推動將安全發展貫穿于經濟社會發展各領域和全過程，更好地實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一。

一是明確安全生產工作的基本理念、方針和原則。發展是安全的基礎和保障，安全是發展的前提和條件。條例第三條第一款明確了安全生產工作以人為本，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的原則和方針。通過立法，實現從以事故處置為主的被動反應模式向以風險預防為主的主動管控模式轉變。該條第二款規定“實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”，厘清了安全生產綜合監管與行業監管的關系，明確了生產經營單位決策層與管理層的安全管理職責。

二是強化生產經營單位安全主體責任。生產經營單位是生產經營活動的主體，也是安全生產工作責任的直接承擔主體，減少安全事故的發生主要依靠生產經營單位提高自身的安全生產管理水平。條例第四條規定了生產經營單位、生產經營單位的主要負責人、安全生產分管負責人以及其他負責人、相關人員的安全生產工作職責，從而推動壓實生產經營單位安全生產保障責任，確保生產經營單位的安全生產責任制落實到位。

三是落實政府安全生產監管責任。為落實安全生產“黨政同責、一崗雙責”制度，條例第五條對政府制定并組織實施安全生產規劃、加強安全生產基礎設施建設和安全生產監管能力建設、設立安全生產專項資金、建立健全安全生產工作協調機制等職責內容作了規定。第八條明確對各級人民政府及有關部門主要負責人、分管安全生產工作的負責人和其他負責人安全生產工作職責作了規定。為完善責任考核機制，嚴肅目標責任考核，條例第五條對縣級以上人民政府建立健全安全生產責任考核機制，將安全生產納入高質量發展評價體系作出規定。

四是推動建立安全生產科技支撐體系。為加強安全生產科技創新和人才培養，條例第五條規定，各級人民政府及有關部門應當鼓勵、支持安全生產科學技術研究、專業技術技能人才培養和安全生產先進技術推廣應用。為推動安全生產標準化、信息化建設，條例第三十三條規定生產經營單位結合實際推動機械化、自動化、智能化改造，要求高危行業、領域的生產經營單位應當按照國家和省的規定對重大危險源、重點場所、重點工藝、重點部位等安全風險進行實時監測預警，并按照規定向監管部門實時、準確、完整報送相關的安全生產數據。為推廣有利于安全生產的新工藝、新技術、新材料、新設備，條例第二十九條對生產經營單位應當使用符合國家標準或者行業標準的安全設備，及時淘汰危及生產安全的工藝、設備等作出規定。

全面落實上位法規定和國家改革部署 健全完善安全生產監督管理體制

省人大常委會堅持運用法治思維和法治方式提高安全生產法治化、規范化水平，貫徹落實新安全生產法的有關規定，按照深化安全生產體制機制改革的要求，通過修改條例深化改革、強化法治，推動形成系統完整、責權清晰、監管高效的安全生產治理制度體系，為筑牢安全生產屏障提供堅實法治支撐。

一是健全完善安全生產綜合監管與行業監管相結合的工作機制。為落實機構改革部署要求，條例第六條規定了應急管理部門、負有安全生產監督管理職責的部門和其他有關部門的安全生產工作職責；對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。為加強部門協作，條例第六條規定，負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用。為加強部門間的信息互聯互通與共享，第四十八條規定省人民政府應急管理部門應當建立完善統一的安全生產信息管理系統，實現信息跨部門、跨地區、跨領域共享；縣級以上人民政府組織協調有關部門建立健全信息共享機制，實現部門間信息互聯互通。

二是明確鎮街和功能區安全生產工作職責。為加強鎮街、功能區的安全監管能力，進一步明確基層安全生產工作職責，條例第七條規定鄉鎮人民政府和街道辦事處以及功能區，應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責。同時，考慮到化工園區安全生產監督管理工作的特殊性，為確保基層落實化工園區的監管職責，條例對化工園區應當分區實行封閉化管理、建立完善安全生產信息化監管體系等內容也作了規定。

三是依法規范安全生產監督管理工作。為督促有關部門規范公正文明執法，條例對建立健全安全生產日常檢查制度、隱患排查治理監督管理制度、約談制度、信息公開等內容作了系統規定。為推進聯合執法，第四十三條規定，監督檢查應當互相配合，實行聯合檢查，確需分別進行檢查的，應當互通情況。為強化執法保障，第四十七條對加強市縣和鄉鎮監管執法隊伍建設，加強行政執法工作標準化建設等內容作了規定。為完善外部監督機制，第五十一條、第五十二條對聘任應急管理綜合行政執法社會監督員、委托專家和安全生產服務機構等社會力量為安全生產提供技術支撐和咨詢服務等內容作了規定。

四是加強對安全生產的社會共治。條例鼓勵和支持社會力量參與安全生產，形成社會共治共享新格局。為加強行業自律和內部管理，第十二條規定安全生產有關行業協會應當依法加強行業自律和內部管理，提供安全生產服務。為及時發現和提供事故隱患、違法行為線索，條例第五十三條規定任何單位或者個人對事故隱患和安全生產違法行為，有權向負有安全生產監督管理職責的部門和其他監管部門舉報。

五是加大違法行為的懲戒力度。為增強條例約束力和震懾力，第四十三條規定部門應當建立健全安全生產行政執法與刑事司法銜接工作機制，第五十條規定安全生產守信激勵和失信懲戒制度，第六十一條到第六十六條對相關規定以及新修改的條文設定了相應罰則，對生產經營單位、其直接負責的主管人員和其他直接責任人員設置了罰款等行政處罰。

堅持分類施策 針對不同行業領域、關鍵性作業和環節強化安全管理

近年來，我省探索形成了一系列行之有效的措施制度，包括安全生產“一線三排”工作機制、復工復產安全管理制度，以及化工行業特殊作業“四令三制”、動火作業“三個一律”、高空作業“五個必須”和有限空間作業“七個不準”等經驗做法，對規范作業、防范事故、加強監管起到了積極的作用。省人大常委會堅持目標導向、問題導向和結果導向，在條例中固化實踐中的成功經驗做法，針對容易引發事故的行業領域、危險作業和重點環節，強化安全管理，防范化解重大安全風險，為人民群眾的生命健康和財產安全提供安全保障。

一是強化危險化學品企業安全管理。第二十六條明確生產、儲存危險化學品的建設項目在試生產前，建設單位應當組織專家對試生產方案進行論證，確認符合試生產條件后，將試生產方案報送負責建設項目安全審查的應急管理部門備案。第三十條規定了對重大危險源進行定期檢測、評估、監控，制定應急預案，以及將重大危險源的基本情況備案等重大危險源管理制度，并在第三十七條明確危險化學品生產企業以及構成危險化學品重大危險源的經營、儲存、使用危險化學品的生產經營單位，應當制定并落實二十四小時專人值班和領導帶班制度；動工、停工或者復工的，應當經主要負責人審批。

二是明確餐飲行業安裝可燃氣體報警裝置的監管部門。為解決餐飲行業安裝可燃氣體報警裝置監管部門不明確的問題，第三十七條規定燃氣行政主管部門及其他有關部門，按照法律法規規定的職責對餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣安裝可燃氣體報警裝置實施監督管理，并由燃氣行政主管部門對餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣未安裝可燃氣體報警裝置的，依法實施行政處罰。

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三是加強危險作業過程管理。條例第三十五條針對爆破、吊裝、動火、臨時用電、懸吊、挖掘、建設工程拆除作業等危險作業，要求完善現場管理制度，明確建立安全風險識別、設置安全警示標志、安全作業票證等現場作業制度。針對化工行業，第三十七條特別規定進行有限空間作業、火災爆炸危險區域或者管廊上的動火作業的，應當制定作業方案，經安全生產管理機構負責人、安全生產分管負責人或者主要負責人審批后開具安全作業票證。未取得有效的安全作業票證，一律不得進行動火、有限空間作業。

四是健全承包承租環節安全管理。為厘清發包方和承包方的安全生產監管職責，條例第三十六條規定了發包單位和承包單位的雙向告知義務，生產經營單位將生產經營項目、場所、設備發包或者出租的，應當向承包單位、承租單位告知生產經營項目、場所、設備的現場危險源、逃生路線等有關安全事項。承包單位、承租單位應當了解掌握承包、承租的生產經營項目、場所、設備的有關安全事項。

五是健全平臺經濟等新興行業、領域安全生產管理制度。針對部分平臺企業主體責任落實和從業人員安全權益保障不到位，存在大量安全風險和事故隱患的問題，第三十八條規定平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當將新就業形態從業人員納入本單位的從業人員進行統一安全管理，建立健全并落實全員安全生產責任制。

六是根據企業類型建立個性化安全生產管理模式。對集團企業，第三十九條通過明確集團總部對下屬企業督促落實安全生產責任，加強對下屬企業安全生產的指導、監督、考核和獎懲，實行安全生產工作的統一管理。對小型微型企業、個體工商戶等規模小的生產經營單位，條例第四十條規定可以根據實際需要采取集群托管、資源共享等方式進行安全生產管理。

堅持預防為主 注重從源頭上防范化解重大安全風險

省人大常委會認真貫徹“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，通過立法層層落實安全生產責任制，推動全面排查各類事故隱患，預防和減少重特大事故發生，確保人民群眾生命財產安全。

一是建立健全區域安全風險防控體系和風險評估機制。為優化城市安全格局，推動區域安全風險管控，條例第四十一條明確地方政府對重點行業領域、重點區域、重點企業、重大工程設施實行安全風險管控，規定安全生產相關部門的管控職責。為加強項目建設初期把關和風險管控，第四十二條規定政府應當組織有關部門建立完善安全風險評估與論證機制，對涉及安全生產風險的項目開展安全風險聯合評估，確保項目符合安全生產規劃、條件和標準，安全防護措施合理可行。

二是建立健全風險公示和事故隱患督辦制度。為加強對重大安全風險管理的監督，條例第四十五條規定了重大安全風險公示制度，并要求重大安全風險公示期間，縣級以上負有安全生產監督管理職責的部門的相關職責。為加強事故隱患治理，第四十四條規定縣級以上人民政府應當將重大事故隱患納入相關信息系統，督促生產經營單位制定整改方案、落實整改措施。第四十五條規定了重大生產安全事故隱患治理督辦制度，并明確縣級以上人民政府及其有關部門督促下級政府和負有安全生產監督管理職責的部門落實監管責任的規定。

三是細化生產經營單位預防制度。第三十一條規定生產經營單位應當編制安全風險分級管控清單，明確相應的管控措施，并向主管部門報告重大安全風險基本情況。第三十二條規定了生產經營單位及其管理人員“雙報告制度”。第十五條要求生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入。

四是落實安全生產全員責任制。為推動全面履行安全管理職責，條例第十六條至第二十條，明確了生產經營單位的主要負責人、分管負責人、班組和從業人員各自的安全生產工作職責，鼓勵生產經營單位設置安全總監或者其他專職安全生產分管負責人，對應當設置安全生產管理機構的生產經營單位作了明確規定。

五是強化安全生產的教育培訓。具有高安全素質和技能的從業人員，是保證生產經營活動安全進行的前提。為完善教育培訓制度，條例第二十二條增加規定對危險物品的生產、經營、儲存、裝卸等高危行業開展復工復產前教育培訓，以及對離崗六個月以上或者換崗的從業人員也應進行專門的安全生產教育和培訓。為解決平臺經濟背景下珠三角地區突出的勞務派遣、靈活用工人員和實習學生的安全教育培訓問題，第二十四條規定生產經營單位應當對被派遣勞動者、靈活用工人員和實習學生進行崗位安全操作規程和安全操作技能的教育和培訓。為確保特種作業人員安全作業培訓質量，第二十三條對生產經營單位、安全作業培訓機構應當具備國家規定的安全培訓條件，并按照國家統一的培訓大綱對特種作業人員進行培訓等作出規定，并相應設置了法律責任。

六是完善安全生產責任保險制度。為推動保險公司提高事故預防技術服務質量，切實發揮安全生產責任保險作用，第二十八條規定保險機構必須為投保單位提供事故預防服務，幫助企業查找風險隱患，提高安全管理水平，有效防止生產安全事故的發生。

統籌構建多層次、多主體的應急救援體系 完善生產安全事故調查程序

為推進我省生產安全事故應急能力建設，省人大常委會圍繞強化應急救援處置效能，提升應急救援保障水平，完善生產事故調查整改工作，完善制度機制，推動進一步提升我省生產安全事故應急救援能力。

一是加強應急救援能力建設，提高應急救援的系統性與協同性。為加強生產安全事故應急能力建設，規范生產安全事故應急預案管理，提高應急救援的水平，第五十四條規定各級人民政府、街道辦事處、功能區、化工園區、生產經營單位等應當制定生產安全事故應急救援預案。為提升事故預防和應急救援能力，提高應對突發生產安全事故的救援能力，第五十五條要求政府有關部門、化工園區以及高危行業的生產經營單位應當根據實際需要建立應急救援隊伍，配備裝備設施。

二是健全生產安全事故報告、救援制度。為及時啟動安全生產救援工作，第五十七條規定了事故報告制度，生產經營單位發生生產安全事故后，現場有關人員應當立即報告本單位負責人，并按照有關規定逐級上報事故情況。為加強故事救援工作，第五十七條規定有關地方人民政府和負有安全生產監督管理職責的部門的負責人，應當按照生產安全事故應急救援預案的要求立即趕到事故現場，組織事故搶救。

三是建立生產安全事故暴露問題整改督辦制度。為查清事故原因，吸取事故教訓，第五十九條要求事故調查處理應當及時、準確地查清事故原因、事故性質和責任，評估應急處置工作，總結事故教訓，提出整改措施，并對事故責任單位和人員提出處理建議，其中明確規定事故調查報告應當從技術和管理等方面詳細分析事故原因，并依法及時向社會公布。為減少同類事故發生，第六十條規定縣級以上人民政府應當加強生產安全事故調查分析技術支撐體系建設，建立生產安全事故暴露問題整改督辦制度，對安全生產制度和措施存在的漏洞、缺陷及時予以修改完善，并督促相關行業、領域生產經營單位加強防范和整改。該條還規定負責事故調查處理的縣級以上人民政府應當在批復事故調查報告后1年內，組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結果。