論專題詢問對發(fā)展全過程人民民主的示范帶動作用
——以佛山市人大常委會3年開展專題詢問為例

文 吳成江 徐麗清

近年來，佛山市人大常委會把專題詢問作為發(fā)展全過程人民民主的重要平臺和載體，從探索嘗試到常態(tài)化開展，從逐步完善到形成工作品牌……持續(xù)圍繞民生實事落實情況開展專題詢問，佛山市市長連續(xù)3年率隊應詢，以問知政、以問督政、以問助政，在良性互動、求真務實中凝聚共識、形成合力，積極回應社會關切，推動一件件民生實事加快落地落實，生動地譜寫了發(fā)展全過程人民民主的“佛山篇章”。本文擬以佛山市人大常委會3年開展專題詢問為例，探討如何發(fā)揮專題詢問示范帶動作用，把全過程人民民主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到人大工作全過程和各方面，更好把人大制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

一、背景：專題詢問被列入法定監(jiān)督方式的發(fā)展歷程

詢問權是法律賦予人大的一項重要監(jiān)督權力。專題詢問是詢問制度的創(chuàng)新和發(fā)展，是提高常委會審議質量、增強人大監(jiān)督實效的有效形式。“以史為鑒，可以知興替”，回顧從詢問到專題詢問的“來龍去脈”，充分了解其歷史意義和現(xiàn)實意義，對人大行使好專題詢問這一法定監(jiān)督新方式是非常有必要的。

（一）從詢問權到專題詢問工作的探索

詢問權是法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。1982年全國人大組織法首次以法律形式確定詢問制度，規(guī)定全國人大代表有權提出詢問，由有關政府部門負責同志回答。1987年全國人大常委會議事規(guī)則首次對全國人大常委會實行詢問制度作出規(guī)定。隨后，地方組織法、預算法、代表法等也確立了詢問制度。2006年制定的監(jiān)督法首次明確了詢問是各級人大常委會的監(jiān)督方式之一，拓展了與詢問相關問題的規(guī)定，成為開展詢問工作的直接法律依據(jù)。

專題詢問是詢問制度的創(chuàng)新和發(fā)展，具有計劃性、針對性和時效性。2010年6月，全國人大常委會首次開展專題詢問，詢問焦點鎖定在人民群眾普遍關心的政府“錢袋子”問題上，財政部和審計署的多位負責人到場應詢。當時，詢問權以專題詢問的嶄新方式亮相，受到廣泛關注和各方好評，產(chǎn)生積極反響和良好效果。隨后，全國人大常委會每年有計劃、有重點、有組織地對特定議題展開專題詢問，包括國家糧食安全、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、保障性住房建設、教育改革、國企改革與發(fā)展等問題。經(jīng)過十二屆、十三屆全國人大常委會的接力推進、完善、增強，專題詢問由嘗試走向常態(tài)，會議規(guī)格也不斷提升，從第一次應詢的多為副部長，到如今國務院副總理、國務委員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等到會應詢。截至2021年底，全國人大常委會共開展34次專題詢問，成為全國人大常委會工作的一大亮點。

在全國人大常委會的示范帶動下，地方各級人大常委會積極推進專題詢問的制度理論和實踐創(chuàng)新，把專題詢問作為履職行權的常態(tài)化手段。如廣東省人大常委會從2011年11月起對食品安全問題開展專題詢問，每年至少開展1次專題詢問；2016年9月，制定了《廣東省人大常委會專題詢問工作規(guī)定》；2019年7月，首次對司法機關開展專題詢問。如深圳市人大常委會就審計發(fā)現(xiàn)問題進行專題詢問，珠海市人大常委會探索將專題詢問與議案建議辦理相結合，推動辦理多年未辦結的議案建議等。如福建省福州市人大常委會專題詢問都堅持一年兩問，第一次詢問會主要圍繞在前期聽取政府專項工作報告和視察調研中發(fā)現(xiàn)的問題進行，第二次詢問會則主要圍繞第一次詢問會上問題的整改落實情況以及常委會組成人員繼續(xù)調研新發(fā)現(xiàn)的問題進行。

（二）專題詢問由實踐探索上升為法律制度

作為一項創(chuàng)新實踐，在改革政策指引下與時俱進，專題詢問走向規(guī)范化。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會決定提出，完善全國人大常委會專題詢問的組織方式和工作機制，增強專題詢問的針對性、互動性、實效性。此后，全國人大常委會辦公廳出臺意見，對進一步發(fā)揮專題詢問的作用，豐富詢問內(nèi)容，改進詢問方式，增強專題詢問的針對性和實效性提出具體舉措。2014年12月，經(jīng)中央政治局常委會討論并原則通過的全國人大常委會黨組關于改進完善專題詢問工作若干意見提出“嘗試全國人大相關專門委員會依法開展專題詢問，推進專題詢問的常態(tài)化”。

行之有效的專題詢問工作機制和經(jīng)驗做法，及時上升為法律制度，專題詢問走向法治化。2021年3月11日，第十三屆全國人大第四次會議修改全國人大組織法，第三十七條第（五）款規(guī)定，各專門委員會承擔全國人大常委會專題詢問有關具體工作。2022年3月11日，第十三屆全國人大第五次會議修改地方組織法，第五十條規(guī)定第（七）款規(guī)定，開展專題詢問與聽取和審議有關專項工作報告、組織執(zhí)法檢查等并列，作為地方各級人大常委會監(jiān)督“一府一委兩院”工作的重要形式。

立法引領常委會的專題詢問拓展到專門委員會的調研詢問，專題詢問走向常態(tài)化。2022年6月24日，第十三屆全國人大常委會第三十五次會議修改全國人大常委會議事規(guī)則，第三十八條規(guī)定，根據(jù)常委會工作安排或者受委員長會議委托，專門委員會可以就有關問題開展調研詢問，并提出開展調研詢問情況的報告。

二、案例：佛山市人大常委會以專題詢問發(fā)展全過程人民民主之實踐

習近平總書記在中央人大工作會議上指出，民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。佛山市人大常委會將專題詢問作為民主民意表達、人大協(xié)商平臺和載體，作為吸納民意、匯集民智的工作機制，不斷完善和發(fā)展全過程人民民主。2013年8月，首次開展專題詢問。2019年、2020年和2021年，佛山市人大常委會突出“問大事、問難事、問急事”，分別圍繞政府工作報告提出的或代表票決選出的市政府十件民生實事項目中的“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”“增加學前及義務教育的學位供給”“交通擁堵綜合治理”等落實情況開展專題詢問，佛山市市長3年率隊應詢，人大與政府面對面共商共議，著力打通堵點難點，有效推進解決關系千家萬戶切身利益的環(huán)保、教育、交通等民生熱點難點問題，有力地證明了全過程人民民主在基層不是“裝飾品”，而是“實用品”，不僅具有完整的制度建構，還有將制度的價值理念轉化為治理效能的豐富實踐。

（一）廣泛而深入的調研，為專題詢問和踐行全過程人民民主夯實民意基礎

專題詢問是事前選題和調研、事中詢問、事后督辦的連續(xù)行為。不論是開展專題詢問，還是踐行全過程人民民主，其生命力在于解決實際問題。盡管“問”的環(huán)節(jié)最核心，也最出彩，但“問”前的“深調研”更為關鍵，需要更多的功夫。要做到存在問題觀察得真切、問題成因分析得明白、工作思路梳理得清晰，只有開展深入細致、實實在在的調研視察，才能真正發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、研究問題、解決問題。

沉下去“聽民聲”。2019年，佛山市人大常委會專題調研組用近3個月時間對全市30條城鄉(xiāng)黑臭水體水質狀況及相關處理設施等情況開展明察暗訪。2020年，組織市人大代表對新、改、擴建的45所學校、幼兒園逐一調研。2021年，分小組深入一線調研走訪、召開座談會聽取意見建議，針對群眾反映問題最多的路段進行蹲點調研，挖掘交通擁堵背后的深層次原因，確保問到要害。在“深調研”基礎上，還與應詢部門充分溝通，使其了解問題翔實情況，以便應詢擠出“水分”、只說“干貨”。

專題片直觀“道民意”。每次專題詢問會，佛山市人大常委會邀請媒體跟隨調研，共同采集關于工作現(xiàn)狀、存在問題、百姓意見等影像資料，制作成專題片在專題詢問會上播放，讓應詢部門更加直觀地了解存在短板和不足，并正視問題，以及烘托現(xiàn)場氛圍，調動和激發(fā)常委會組成人員作為詢問主體的積極性，增強詢問的針對性、互動性。

（二）較真而充分的互動，在專題詢問和踐行全過程人民民主中凝聚思想共識

有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。專題詢問會議上，一邊是常委會組成人員、部分市人大代表有備而來，針對調研中發(fā)現(xiàn)的社會公眾存在疑慮的或者是薄弱的環(huán)節(jié)有的放矢地提問；另一邊，除了市長、分管副市長、市直各相關職能部門負責人到會應詢外，還有各區(qū)、各鎮(zhèn)（街道）主要領導和有關職能部門負責人悉數(shù)出席，用事實和數(shù)據(jù)回應人大的“考題”。專題詢問與傳統(tǒng)審議相比，更有力推動各級政府之間上下聯(lián)動、各職能部門之間協(xié)同配合，更有效問出解決問題的承諾，從而彰顯全過程人民民主的活力。

直奔主題“真問”。專題詢問不是“自娛自樂”，要客觀準確地抓住主要矛盾和關鍵環(huán)節(jié)，提出社會普遍關注又亟待解決的突出問題，甚至能夠“見人所未見、發(fā)人所未發(fā)”，引起政府部門和社會各界的重視和解決。比如，針對佛山交通擁堵治理工作提出：“現(xiàn)佛山市一些道路旁密集分布人車流量吸引點，造成了常態(tài)化交通擁堵，在整個城市規(guī)劃建設、地塊出讓、城市更新時，如何考慮交通承載力問題？”“造成的道路功能缺失、道路通行障礙等一系列問題。請問市政府采取了什么措施來緩解？”

直擊要害“敢問”。敢問影響民生的中梗阻癥，敢問經(jīng)濟社會的疑難雜癥，敢問制約發(fā)展的遺留頑癥。比如，在學前及義務教育學位供給專題詢問會上，常委會組成人員和人大代表針對學前及義務教育學位供給矛盾始終存在、中心城區(qū)學位區(qū)域性不足、學前教育投入生均一般公共預算低于全國平均水平等現(xiàn)象連續(xù)追問。市政府及有關部門不推諉不回避，既闡明困難，又提出未來工作方向。

直面問題“深問”。通過現(xiàn)象、問題往深里看，往往是機制中還存在亟待堵住的漏洞和亟須補齊的短板。比如，在調研中發(fā)現(xiàn)，部分已通過區(qū)級驗收的河涌出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。問題的存在說明污水收集、管網(wǎng)建設和污水處理廠之間運營機制不順暢。為此提問：“市政府是否有制定管網(wǎng)建成后能否及時發(fā)揮截污作用的監(jiān)督機制？”“如何提高污水處理廠的運行效能？”

（三）快速而持續(xù)的回應，彰顯專題詢問和踐行全過程人民民主形成的共治力量

流于形式的專題詢問，問了白問；走過場的專題詢問，不如不問。專題詢問不是“始于問”，更不應“止于答”，凝聚共識，形成合力，達到解決問題、推動工作才是目的。佛山市人大常委會通過全鏈條閉環(huán)管理，切實做好專題詢問“后半篇文章”。

直接領辦——“改得快”。2019年“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”專題詢問會上，有市人大常委會委員直指“南海區(qū)的后海涌、上沙涌未達到治理效果”。會后，南海區(qū)、相關鎮(zhèn)街負責人直接領辦，有關部門及時采取措施，加快推進截污管網(wǎng)建設，重點清理涉水“散亂污”。針對家長關心的學位供給問題，2020年專題詢問會后，市、區(qū)政府領導高度重視，上下同向發(fā)力，不僅新增學前和義務教育學位8萬個，超額完成目標任務，還將小學、初中的生均經(jīng)費分別調增30%、18%，義務教育得以“強筋壯骨”。

精準交辦——“改得實”。專題詢問會后，將問題分門別類，提出辦理意見建議，交市政府研究處理；市政府梳理整改清單，分解到相關部門真抓真改。對于能立即整改的做到立行立改，對于長遠問題明確措施、逐步整改。2021年“交通擁堵治理”專題詢問會后，市政府及有關部門根據(jù)問題清單，全力加快推進地鐵建設“還路于民”專項整治工作，建設提升電動自行車專用道600公里，打通城市內(nèi)部“斷頭路”35條……佛山中心城區(qū)2021年下半年交通擁堵指數(shù)為3.47，同比下降0.67，擁堵等級由“輕度擁堵”改善為“基本暢通”。

跟蹤督辦——“改得好”。探索綜合運用地方立法、重大事項決定等法定職權，將“單獨行權”轉變?yōu)椤敖M合行權”，提升整改落實的整體成效。2019年“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”專題詢問會后，佛山市人大常委會先后制定佛山市河涌水污染防治條例、作出關于污水管網(wǎng)提質增效的決議，以及市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級人大聯(lián)動開展專題詢問“回頭看”等，確保黑臭水體整治到位。

三、啟示：專題詢問對發(fā)展全過程人民民主的示范帶動

專題詢問通常結合聽取和審議有關專項工作報告、開展執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式組織，通過面對面交流討論、觀點交鋒，較好實現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。專題詢問的規(guī)范化、法治化、常態(tài)化，對推動全過程人民民主落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，起到良好的示范帶動作用。

（一）對實現(xiàn)過程民主和成果民主相統(tǒng)一的示范帶動

2020年，佛山市十五屆人大五次會議首次由代表票決出市政府要辦理的十件民生實事項目，“增加學前及義務教育的學位供給”位列十件民生實事項目之首。2020年和2021年連續(xù)兩年，提升交通便利化水平項目由代表票決確定為市政府要辦理的十件民生實事項目之一。連續(xù)對重點民生實事項目落實情況開展專題詢問，努力把民生實事項目辦到群眾的心坎上而不只是代表票決走過場，推動“為民作主”向“由民作主”的轉變，較好體現(xiàn)過程民主和成果民主相統(tǒng)一。專題詢問不僅有效促進了該重點民生實事項目的加快落地落實，也對市、區(qū)、鎮(zhèn)辦理其他民生實事項目起到良好的示范帶動作用。承辦單位都主動邀請人大代表、群眾等方面積極參與，變“政府為主唱”為“群眾提、代表定、政府辦、人大評”，實現(xiàn)了“群眾有所呼、人大有所應”和政府治理、社會參與、群眾自治的良性互動，全過程人民民主發(fā)揮了積極作用。

（二）對實現(xiàn)程序民主和實質民主相統(tǒng)一的示范帶動

人大工作政治性、法律性、程序性強，但履職盡責中不能流于形式、走過場。扎實有效的專題詢問不僅有利于提高常委會會議審議質量，增強監(jiān)督工作實效，也有利于形成在黨委的統(tǒng)一領導下，寓監(jiān)督于支持之中的工作合力，展現(xiàn)了國家權力機關議事和監(jiān)督效能，較好體現(xiàn)程序民主和實質民主相統(tǒng)一。近年來，佛山市在代表議案建議辦理，特別是重點督辦建議辦理過程中，市長多次親自領辦，與人大代表、企業(yè)代表、社區(qū)代表、政府職能部門等在一起想辦法，切實提升了議案建議辦理質量。佛山市還大力推進民主立法、開門立法，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點橋梁紐帶作用，充分調動村居、商會、協(xié)會等積極性，發(fā)展和踐行全過程人民民主。

（三）對實現(xiàn)直接民主和間接民主相統(tǒng)一的示范帶動

佛山人大常委會在開展專題詢問中，堅持問題導向，通過媒體聯(lián)動和暢通人民群眾建言獻策的互動渠道，積極回應社會關切，較好體現(xiàn)直接民主和間接民主相統(tǒng)一。佛山市各級人大不斷探索創(chuàng)新，暢通基層民主“最后一公里”。南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)人大通過“網(wǎng)上市民議事廳”“城市治理面對面”等品牌活動，密切代表與群眾、政府部門等有效互動，推動了“三線”整治、老舊小區(qū)加裝電梯等群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事得到妥善解決。三水區(qū)人大常委會對于群眾關注度高、受益面廣投入又不超過30萬元的民生項目，通過簡化事前程序、抓好事中管理、強化事后監(jiān)督，走出“群眾點單、政府立辦、社會監(jiān)督”的民生微實事快速辦理機制新路子，較好解決群眾關注的路燈、水管等“身邊小事”，有效破解民生項目辦理流程慢與民眾需求急之間的難題，成為發(fā)展全過程人民民主的基層實踐樣本。