村民自治重心下移的社會整合邏輯:基于W縣S鄉村莊三級自治的政策實踐研究

劉慧麗

(民政部政策研究中心, 北京 100600)

一、村民自治困境與自治重心下沉探索

從1988年《村民委員會組織法》開始試行到1998年修訂稿正式頒布實施至今,村民自治作為我國農村基層治理的一項制度已存在30余年。隨著工業化和城鎮化的發展,農村社區以血緣、地緣為紐帶的社會聯系逐漸減弱,村莊聯系呈現松散的原子化狀態。研究顯示,村民自治在多地基層治理中效果不佳,有研究甚至認為是“好的制度治理出惡的后果”[1]。中國鄉村政治權力出現離散化以及社會權威的虛擬化特征,整合政治成為中國基層社會的核心話題[2]。在此背景下,為應對原有村民自治組織的治理困境,2014年中央一號文件提出探索不同情況下村民自治的有效形式,指出“農村社區試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方,可以展開社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”[3]。此后,2015—2018年的中央一號文件均提出該任務。2016年10月,國務院辦公廳印發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》,2016年12月,試點工作開始實施,廣東、廣西、湖北、湖南、安徽、福建等地陸續開展村民自治新形式的探索,呈現出一種新的村民自治發展趨勢。那么村民自治重心下移探索的具體形式為何?社會整合作為其政策實踐邏輯何以呈現?本文嘗試通過對W縣S鄉村莊三級自治經驗材料的分析來回答上述問題,為村民自治有效形式的探索與發展提供縣域文本與學術思考。

二、文獻回顧與分析框架

(一)研究回顧

自2014年中央一號文件提出探索村民自治有效實現形式以來,各地陸續開展了村民自治形式的探索,但從全國圖景來看,地點比較分散,具體組織形式也是由各地方政府主導。如何理解村民自治的新趨勢,我們需要一個系統的分析理路。徐勇[4]提出中國村民自治經歷了3個波段:第一波段是以自然村為基礎,是以自我管理、自我教育和自我服務為特征的村民自治;第二波段是以建制村為基礎,是以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為特征的規范的村民自治;第三波段即當下是以找回自治為目的的諸多探索村民自治有效形式的村民自治實踐。三波段理論對于從宏觀上把握我國村莊治理具有啟發性,而用于理解具體的村民自治重心下移實踐,我們發現理論與現實之間還有一定的距離。回顧學界對村民自治重心下移的研究,可以歸納為3個解釋路徑:

1.發展相悖論。其理論重心在于認為村民自治新形式與集體經濟、國家治理體系和治理能力現代化整體方向背道而馳。持這一解釋路徑的學者認為,村民自治重心下移與農村基層政權的精簡與效能發展方向相悖,村民自治重心下移的改革本身存在制度、財政、黨建和人才的問題,城鄉分割、村社一體、政經一體的村民自治無法解決當前村民自治的困境;相反,城鄉一體、政經分開才是走出當前農村自治困境的出路[5]。有研究通過調查全國24個以村民小組為自治單元的試點單位,指出當前村民自治重心下移的探索存在政策銜接不暢、組織能力弱、功能發揮有限的問題,并認為村民自治有效形式的探索應該朝著城鄉居民有效自治形式和政經分離的方向發展[6]。

2.有效環境分析。這種理論框架認為村民自治是在一定的社會經濟環境中運行,它集中于探討村民自治有效形式得以實現的基礎。家族[7]、草根志愿組織[8]、宗族[9]都是村莊社會、經濟環境的重要因素。李松有等[10]認為產權性資源、配置性資源和權威性資源是村民自治的經濟基礎、重要載體和衍生條件,經濟的分化決定了村民自治的分化,有效的村民自治形式應該是開展產權相關自治并構建載體相關自治。鄧大才[11]認為“利益相關性是自治實現最根本的條件和最深厚的基礎”。謝正富[12]指出較高的文化認同、緊密的利益連結和自主選擇激勵是村民自治重心下沉得以實現的基礎。賀海波[13]從社會動力機制的角度出發,提出社會關聯、利益關聯和精英收益是實現村民自治的動力機制,自然村自治單元能夠在這種動力機制中發揮更好的基層民主自治功能。肖濱等[14]基于對廣東省村民自治新形式的分析提出自治權、領導權、行政權、經濟權和參與權“五權”平衡是實現村民自治的結構性要素;認為將政黨執政的權威性、國家治理的有效性和村民自治的參與性有機統一于國家政黨的合法性,是村民自治新形勢長遠發展的有效機制。

3.自治范圍分析。這種解釋框架側重于村民自治單位的范圍。其一,片區自治,研究者認為“片區”已經成為村民自治的新型治理工具,這種形式通過將行政村劃分為若干片區使人得以進入片區并嵌入鄉村治理的結構之中,從而實現自治單元的適度下沉及結構重塑[15]。其二,單元自治,認為村民自治通過合理的利益、權力單元結構的設置實現了村民自治重心下移并取得一定的自治成效[16]。其三,“微自治”,趙秀玲[17]認為“微自治”通過下移村民自治范圍,細化自治內容賦予了自治主體更大的自由度,將村民自治水平提升到了新高度;王擴建[18]指出“微自治”通過激活村民自治的歷史傳統、回歸村治自然空間并結合農村現實激活了基層自治的活力,成為鄉村振興的主體基礎和行動保障。

上述3種解釋框架為理解當前村民自治重心下移的探索提供了重要的理論資源,揭示了村民自治新形式的發展進路、有效基礎及實現路徑。但針對探索村民自治有效形式的具體實踐還缺乏深入的學理探討,新型自治形式的組織機制在村莊治理系統中的呈現尚且有限,社會整合邏輯的實踐分析尚未被關注。因此,本研究以社會整合為分析框架,嘗試厘清村民自治重心下移的具體組織架構在村莊治理中的運行機制,進而呈現村民自治重心下移的社會整合邏輯何以可能。

(二)社會整合

社會整合的主要功能是維持社會基本秩序與規范,防止社會結構要素之間因整合不足而導致社會失范的混亂狀態出現。涂爾干和滕尼斯都對社會整合進行了類型學的劃分。涂爾干[19]將社會整合分為機械團結和有機團結。機械團結是建立在社區共同意識較強的基礎上的,因而個體之間的聯系建立在“受到這種共同意識規定的生活的基礎之上”;有機團結是建立在社會分工的基礎上的,社會基于不同專業分工之間的相互關系而形成一個系統。涂爾干認為社會整合類型從機械團結到有機團結的轉變是社會發展到高級階段的必然過程。滕尼斯[20]從共同體與社會的角度出發,認為共同體是基于本質意志的整合,而社會是基于選擇意志的整合,前者是共同生活、共享物質的共同體,后者是基于共同目的聯合體,“不論是共同體還是社會,意志是使個體整合于群體的根本”。

社會學家沃倫[21]認為最終鄉村自治體會被現代化進程中強勢的垂直整合力量所吸納,最終融入大眾社會。他提出現代化的進程加強了社區與超社區組織之間的關系,弱化了社區內部個人與個人或團體之間的關系。他將前者定義為縱向的社會整合,后者定義為橫向的社會整合,并提出現代化產生了巨大的垂直整合力量,使縱向整合強化而橫向整合趨弱。因此,可以將社會整合的意涵歸納為:基于主體意志選擇的行動者之間的協調關系,社會整合有橫向與縱向之分。本研究主要關注村莊內部的橫向社會整合。

社會學視閾中的結構主要是指社會結構,拉德克利夫-布朗[22]將社會結構分為兩種類型:一種是可以直接觀察到的社會現實,另一種是為研究者所用的一種抽象形式或分析工具。結構主義人類學家列維-斯特勞斯[23]將社會結構定義為“超經驗的實在”。戴維·波普諾[24]則將結構在社會學領域中的涵義概括為整體中各個部分相互聯系的模式。吉登斯[25]強調社會結構的二重性特征,即社會結構一方面影響社會行動,另一方面也通過行動卷入社會結構的生產和再生產之中,結構化則是社會結構生產的過程。本研究將在兩層意義上使用社會結構:一是可觀察的行動主體之間的組織關系;二是綜合列維-斯特勞斯、吉登斯社會結構含義,將其看作社會系統各要素之間較穩定的關系模式。

通過上述理論梳理,本研究要回答的理論問題是在社會整合的理論視野中村民自治重心下移的制度實踐何以可能。具體而言,本研究以W縣S鄉村莊三級自治為村民自治有效形式探索的典型進行個案分析,其中村莊三級自治是以村黨支部為領導核心,根據自然村寨分布情況,在村委會下設N個村民自我管理委員會(簡稱自管委),根據自管委發展意愿,平行成立合作社。自管委把10戶左右居住相鄰的農戶組建成N個“十戶一體”,形成“村委會+自管委+十戶一體”的組織格局,在各級同步成立“村黨支部+‘自管委’黨小組+‘十戶一體’黨員示范戶”的村級黨組織領導體系。村委會通過自管委組織和發動“十戶一體”進行自我管理,并抱團入股村委會領辦或創辦的專業合作社,形成村莊三級自治組織結構。 從社會整合的角度來分析這一項村莊自治實踐的邏輯(如圖1):村莊三級組織架構是其實現結構整合的路徑,講習所的主要功能在于價值整合,合作社整合了村民發展利益,3個維度共同促進了村莊的社會整合。“三級自治”作為整合農村社區的一套村民自治重心下移的制度安排有具體的組織結構及其運作機制,是本研究理想的分析對象。從社會整合視角出發分析作為村民自治重心下移實踐的三級自治至少有兩條分析線索可尋:一是村莊三級自治在鄉村社會實現社會整合的方式;二是在社會整合視閾中村莊三級自治的運行狀況。

圖1 本研究分析框架

本文研究資料來源于實地調研,2018年8—11月,研究者作為中國社會科學院社會發展戰略研究院國情調研小組的成員,進行了以村莊“三級自治”為主題的調研。研究者通過深度訪談和參與觀察收集田野資料若干,主要包括:2018年8—9月課題組在縣委組織部邀請主要負責人員以村莊“三級自治”為主題舉行座談會所收集的部分文件資料;同時,對S鄉政府及下轄的4個村莊進行深度訪談。2018年11月,研究者再次走訪縣政府、鄉政府及其轄區內4個村莊。兩次調查共收集90份深度訪談資料及縣、鄉政府相關部門臺賬和政策資料若干。每份訪談資料時長均在40～120分鐘之間。

三、村莊三級自治組織架構及運行

2017年6月,W縣S鄉團結村二組七里沖自然村正式被國家民政部確認為全國以村民小組為基本單元的村民自治試點單位。事實上,2016年S鄉就開始了村民自治重心下移的嘗試。為解決村民小組域內人口變化大、村民小組職能單一、村級管理半徑過大等問題,該鄉在全域推行村莊“三級自治”的村民自治新形式。

S鄉轄12個行政村(社區),87個村民組,2016年起,全面推行村莊三級自治。S鄉整體呈現村民自治重心下移趨勢(如圖2)。首先是將原有村民自治體系的村小組撤銷,建立村民自我管理委員會(簡稱自管委)。自管委以村民小組為依托,其委員一般由3～6人組成,設主任1名,副主任1～2名,委員1～3人,均通過村民投票選舉產生。自管委成員每人每月有補助300元,其中縣財政補助100元,鄉財政補助200元,此外,各村按當年集體經濟純收入新增部分的5%獎勵給自管委班子成員。自管委的主要職能是在村委會的領導下,遵循民主約定的原則,承擔本區域內環境衛生治理、公益事業發展、計生金融服務、矛盾糾紛化解、治安禁毒群治、科技文化活動等社會管理職能。合作社是由村委會領辦或創辦的實體性經濟組織,其主要職能是梳理群眾發展意愿、整合發展資源、領辦實體經濟、提供技能培訓、接軌銷售市場、壯大集體經濟、帶動群眾脫貧。合作社與自管委同屬于村委會領導下的自治組織并設置黨小組,在黨的領導下前者側重于社會管理,后者側重于經濟發展。自管委下設“十戶一體”并設黨員示范戶,通過群眾推選產生一名中心戶長,在黨員示范戶和中心戶長的帶領下“十戶一體”履行環境衛生聯保、金融誠信聯建、留守老幼聯管、文明新風聯育、治安禁毒聯防、矛盾糾紛聯調等職能。截至2017年5月,村莊三級自治體系在S鄉已全面推開,12個村寨共產生自管委116個,“十戶一體”486個。

圖2 S鄉村村民自治組織架構變革圖

目前,村莊“三級自治”模式已在W縣全面鋪開,在全縣619個村(社區)黨支部的帶領下,全縣619個村(居)民委員會,成立“自管委”5 499個,“十戶一體” 24 103個。在新冠肺炎疫情爆發期間,W縣村莊三級自治組織在基層防控疫情中發揮了重要作用。據統計,通過“村委會+自管委+十戶一體”三級自治體系,2020年1—3月疫情防控期間,村莊三級自治組織成員走訪排查群眾1 377 397人次,開展疫情防控宣傳97 980次,制止群眾集聚活動次數5 996次,勸阻群眾無特殊理由離村(社區)160 728人次,實現了小事在“十戶一體”內解決、急事在“自管委”內解決、難事在村委會解決。

四、村莊三級自治的社會整合路徑

村莊三級自治通過改變基層自治組織形式重構了村莊組織結構,通過成立自管委、合作社與十戶一體重塑了村莊組織關系。作為政治合法性的空間隱喻,“農民講習所”借助政治符號的展演以及定期舉行的各類教育宣傳活動形塑了村莊統一的價值體系。村委會或自管委通過整合村莊發展資源及村民發展意愿成立的專業合作社將自治單元組成了利益相關的發展共同體。村莊三級自治政策的組織實踐從結構、價值和利益3個層面促進了村莊的社會整合。

(一)組織重構及其結構整合

原來村莊治理的組織架構中,村委會下設村民小組,在村民與村委會之間發揮上傳下達的功能,組織結構相對簡單。村莊三級自治實施后,村委會下設自管委,另設立合作社作為自管委的平行組織,前者職能重點是村莊經濟,后者是村莊行政治理,并向下延伸出一個組織單元,即“十戶一體”。此外,在各級組織的職責與功能上,有具體的劃分與歸屬,從結構整合的視角來看,三級自治實踐通過 “村委會+自管委+十戶一體”—“自管委+十戶一體”—“合作社+十戶一體”的分級組織形式重塑了村莊組織結構及關系。

在新的自治組織架構下,村委會通過權責下放,給自管委賦權,把諸多村務和自治任務(低保評定、危房改造、醫療救助、一事一議)交給各個自管委去執行。以危房改造項目為例,據石門鄉某村支書介紹,危房改造在以往的評選過程中會產生爭議,引發村民與村委會之間矛盾。三級自治實施后,危房改造的評定由自管委與“十戶一體”自行組織村民推選,危房改造的指標都是村民自己選出來的,評選過程更加透明,爭議減少,村民對村委會的不滿情緒也減少了。危房改造的評選過程以往是村委會根據評選標準自行劃定,因缺乏透明度和群眾參與過程,村民疑慮較大。“村委會+自管委+十戶一體”的層級組織模式緩解了村委會與村民之間的緊張關系。自管委再將任務分配給各“十戶一體”,在中心戶長的帶領下,村民自主解決。自管委和“十戶一體”在村委會和村民之間承擔了代理人的角色,彌合了一直以來村莊治理中村委會和村民之間的張力,有利于促進村莊整合。

通過三級組織方式,村民參與村莊自治的地理半徑和社會半徑都縮小了,社會距離越近 ,行動者的卷入程度越高。S鄉地處烏蒙山區腹地,部分村莊各自然村之間距離較遠,由于地理距離和交通條件的限制,導致村民參與自治事務的積極性不高。村莊三級自治改革通過將自治任務層層下放,讓村民在“十戶一體”和自管委范圍內即可參與村莊公共事務,村民可自愿參加專業合作社并參與村莊事務評選。在可選擇激勵的推動下,“自管委和十戶一體”的組織設置激發了村民參與村莊治理的主動性進而增強了村民的凝聚力。

S鄉根據國家政策,為建檔立卡貧困戶提供發展畜牧業幫扶:貧困戶為養殖所建畜廄每平米可獲1 200元補助;有養殖發展意愿的貧困戶一起組建了養牛專業合作社,可統一利用國家補助資金建造畜廄來發展養殖業。此外,合作社經營類型和參與形式多樣,村民可以根據自身情況,選擇相應的生產資料(如土地、廠房)入股,也可以選擇人力資本入股,若是貧困戶可以直接以國家補貼的貧困福利入股。“合作社+十戶一體”組織形式豐富了村莊中以地緣、血緣為紐帶的傳統聯系,創建了利益共同體。它可以根據村莊產業發展規劃和村民發展意愿,在整合村莊發展資源的基礎上成立直接面對市場的專業合作社,由村民承擔相應的勞動分工,由此便形成相對系統的社會分工,推動鄉村社會從機械團結到有機團結的轉變。

(二)政治合法性的空間隱喻及其價值整合

社會學家滕尼斯認為統一的價值體系是維持共同體秩序的紐帶。配合村莊三級自治組織在各個村寨的推廣,S鄉為每個自管委修建一個民族文化服務中心,集自管委辦公、議事、服務、群眾娛樂功能為一體。在實際執行過程中,民族文化中心設“新時代農民講習所”,在具體叫法上各自管委略有差別,具體名稱包括“道德講堂”“農民夜校”“脫貧攻堅講習所”或“脫貧攻堅夜校”,它的主要功能我們從另一村的訪談資料中可窺見一二:

“講習所”,講,誰來講?“領導講、干部講、專家講、農民講師講”;習,誰來習?“干部習、黨員習、群眾習、農村農民專業合作社習”。講什么?講上級精神,講惠民政策,講脫貧技能,講社會風尚;習什么?習感恩奮進,習精準施策,習致富本領,習文明禮儀。

團結村講習所明確規定其主要教學內容為開展掃盲教育、黨的知識教育、手工技能培訓,向村民普及扶貧政策,組織村民看《永恒的雷鋒》等紀錄片等。由于少數民族人口在S鄉占總人口的一半以上,各自管委還組織開展教村民學漢語活動。負責進行講習的教員主要是本地致富能手、農技專家、模范人物和村莊三級自治組織領導成員。針對農民講習所,團結村還建立了一套完備的規定,建立講習課題收集制度、講習員隊伍建設制度和講習意見反饋制度。講習所在村莊社區承擔了價值整合的功能,對村民進行主流意識形態的教育,從而形塑村民的主體價值體系。

以S鄉團結村某自管委的新時代農民講習所為例,作為表意政治的公共空間,該講習所的內外部空間被掛牌、橫幅、語錄等各種形式的政治符號占據,這一系列符號體系均是對政治合法性的宣傳。為強化村民對國家相關政策的理解,該自管委每周五晚上會組織村民進行政策學習。由于村民普遍文化程度不高,特別是作為少數民族社區,村民普通話和漢字掌握程度較低,因此也會定期開展漢語言培訓。可見,講習所作為政治合法性的空間隱喻,既是社會建構的產物也是建構鄉村社會的力量,參與村莊社區政治合法性的再生產過程。作為村莊公共活動空間,講習所也是國家權力和村莊社區互動的空間呈現,應村民要求,講習所也會定期安排苗文培訓,學習苗族文化歷史。通過黨的知識教育和對扶貧政策的普及教育,講習所成為政治合法性建構的物質載體,又是國家權力地方化的媒介,實現了價值整合功能。

村莊三級自治開展了“評星管理”“積分管理”和流動紅旗制度,以環境衛生、孝順老人、家庭和睦、睦鄰友好、老人兒童互管、矛盾糾紛化解和發展致富作為加減分的主要評定內容,以自管委為單位參與評星評優,每一個自管委成為榮辱與共的道德共同體,并形塑了自治單元的集體認同。此外,以該自管委為例,自管委專門制定了《村規民約》《環境衛生管理制度》等制度規范。還通過評優、推選模范人物等激勵模式統一行為規范,形成道德共同體。模范人物主要是家庭關系和諧、孝順老人、家庭衛生環境整潔的代表人物。模范人物的推舉與宣傳實際上是對村民行為規范的強化教育,促進了村莊統一行為規范和道德觀念的形成。

2016年,S鄉的貧困戶尚有1 475戶,5 576人,貧困人口占全鄉總人口的 45.8%,缺乏勞動技能而無法融入勞動力市場成為村民貧困的重要原因。為此,各講習所安排了技能培訓,培訓分為3種形式:一是請祥云龍虎、華熙集團等公司進行專門技能培訓;二是農技專家入村進行農業勞動技能培訓;三是本村致富能手傳授致富經驗,主要是養殖、種植技能和農產品銷售知識。講習所通過多種形式的勞動培訓為村民賦能,形塑村民的勞動規范意識。通過勞動技能培訓培養村民接軌勞動市場的專業技術,在市場經濟背景下培養村民的勞動規范意識,有利于村民與全國性勞動力市場的整合。

(三)發展共同體建構及其利益整合

目前,S鄉12個村(居)委會已引進各類專業合作社15個,覆蓋全鄉486個“十戶一體”,5 448戶群眾,基本實現了村村有主導產業和經濟實體。其中,女姑村村莊三級自治以“村企合作,合股聯營”的方式引進了蔬菜專業合作社,通過自管委組織151戶貧困戶以土地和扶持資金參股合作社,建成了占地1 500畝的蔬菜產業大棚示范基地。2016年,參股的貧困戶每戶分紅1.07萬元,村集體收入40.4萬元,改善了村莊經濟狀況。團結村作為該鄉的自然村組,原來只有1名組長管理,在管理中出現管理難、難管理的現象。通過試點工作的開展,該自然村在保持現有村民委員會設置的前提下設立村自管委,建設總面積為100余平方米的活動辦公場所,自管委由村內退休老教師、老黨員、致富能手、群眾代表等組成,整合了各方面力量。此外,S鄉鼓勵村民在“十戶一體”內部以“聯手抓生產、衛生聯保、家庭互管”為原則承擔片區環境聯合三包、牲畜聯合放養、家長輪流接送孩子等任務,村莊勞動力因此得以解放。 據S鄉政府統計,“十戶一體”互助生產方式讓每月每戶可以省出20多個工,按照120元一天的零工計算,可以增加2 000多元的收入。

共同體是社會學研究中的經典概念,傳統共同體理論主要關注基于業緣、地緣、血緣關系建立起來的共同價值規范[20]。20世紀后,社會學研究中的共同體理論開始強調共同利益在共同體中日漸突出的核心作用。村莊三級自治的組織策略突出地體現了形成共同體的利益性要素[26]。村莊三級自治制度通過專業合作社、自管委、“十戶一體”將村民組織成資源整合、利益共享、風險共擔的發展共同體。村民也借由這種制度安排突破了個體家庭生計的制約,參與到村莊治理與發展過程中,成為村莊發展的利益相關者。作為維持共同體的制度保障,村莊三級自治依靠國家行政力量強制實施,成為發展共同體形成的制度保障。

村莊三級自治通過成立專業合作社的形式,一方面,整合了村莊發展資源,村民以多種形式參股,形成共同利益;另一方面,農民合作社也成為促進一、二、三產業有效融合的載體[27],在村莊三級自治結構中發展農村合作社,有利于村莊農業與二、三產業的融合發展,形成三產業利益聯合體,激活村莊發展的內生動力。自管委聚集了一批村莊能人,優化了村民自治的人力結構,“十戶一體”則形成村莊抱團發展的微自治單元,利于村民之間生產互助,實現勞動效率優化。可見,共同利益成為村莊發展共同體形成的核心要素,而共同利益的形成則得益于村莊三級自治組織形式的制度形塑。

綜上,村莊三級自治實踐通過結構整合、價值整合和利益整合克服了小農經濟的發展困境,改善了村莊松散的社區狀態,激發了村民自治的主體性,在很大程度上彌合了碎片化的鄉村政治權力。

五、研究結論與政策反思

(一)研究結論

有效的村民自治形式是實現村莊“善治”的核心路徑。村民自治重心下移措施的提出是為應對當前農村社區以血緣、地緣為紐帶的社會聯系逐漸減弱,村莊聯系呈現松散的原子化狀態的困境。本文通過對W縣S鄉的典型個案分析提出村民自治重心下移政策實踐的社會整合邏輯,為理解當前村民自治重心下移的發展趨勢提供有效的分析視角。研究發現:

村莊三級自治的組織形式是探索村民自治重心下移的政策實踐。村民自治重心下移的組織實踐呈現出社會整合邏輯:第一,結構整合。村莊三級自治通過撤銷村小組,成立自管委,下設“十戶一體”的組織形式重塑村莊原有的組織結構與關系。第二,價值整合。講習所是三級自治組織中的獨特存在:一方面,它作為村莊公共空間,是政治合法性的空間隱喻,參與政治合法性的再生產;另一方面,講習所作為村莊的公共教育空間,定期開展知識、道德規范宣傳活動使各自治單元成為休戚與共的道德共同體。第三,利益整合。三級自治制度通過專業合作社、自管委、“十戶一體”的形式將村民組織成資源整合、利益共享、風險共擔的發展共同體。同時,專業合作社作為關系紐帶連接起各方利益主體,提高了村民參與自治的主動性。

(二)政策反思

村民自治在實踐過程中逐漸顯露出的整合困境也不應忽視:村莊空心化導致村莊三級自治組織內生資源匱乏。在城鎮化背景下,農村主要生計模式由務農轉向外出務工。在調研中,我們看到,大量中青年外出務工,留守在村里的人口以老人和兒童為主,這樣的人口結構給村莊三級自治組織吸納社區精英和組織人才帶來了難題;自管委的自治權利與行政任務之間存在張力。在村莊三級自治的實際運作中,村委會將一些涉及村民利益容易發生分歧的事務交給自管委解決,同時自管委還承擔著村民自治代理人角色。自管委能否處理好自身的角色張力,成為能否真正實現村莊自治和社會整合的關鍵因素;社會整合不足或過度都會引發社會問題[28]。在村莊三級自治實踐中,三級組織結構延伸到每一戶,應該警惕過密的組織安排引發整合過度的風險。

村民自治重心下移的探索在中國農村陸續展開,但從全國范圍來看,這些試點的分布較為分散,如何從宏觀層面把握鄉村自治實踐的政策走向是需要關注的現實問題。W縣S鄉村莊三級自治的政策實踐表明,村民自治重心下移的再組織化形式有利于村莊橫向的社會整合,是孵化接續脫貧攻堅與鄉村振興的基層組織資源的有益探索。社會整合邏輯應該是克服當前農村基層組織效能降低和村莊空心問題的政策方向,但鄉村基層治理政策的探索亦必考量政策的效率機制與合法機制。效率機制的實現有賴于政策設計與社會事實的有效匹配,當前農村空心化問題是推行村莊三級自治繞不開的難題,也是一進步政策設計與改進需要面對的問題。從合法機制來看,一項鄉村自治政策的實踐應建立在社會認可的基礎之上;但從村莊三級自治的政策安排來看,由于職能角色沖突引發了村民對自管委的不信任,信任不足與整合限度失衡使村莊三級自治政策遭遇合法性危機。因此,把握社會整合的政策方向,兼顧效率機制與合法機制是探索村民自治重心下移政策的題中應有之義。

根據以上問題,本文提出如下建議:第一,村民自治重心下移政策的價值整合方式應多樣化,以村莊三級自治為例,農民講習所作為村民價值整合的空間載體,是當前村莊自治政策實現價值整合的主要途徑。事實上,傳統節日和民俗文化在村莊有著深厚的合法性基礎,通過傳統節日和民俗文化活動等推進村民價值整合是兼顧效率機制與合法性機制的選擇,有利于村民自治政策的推進與事實。第二,提高村莊三級自治組織體系的開放性,實現村莊多元價值整合。鄉村自治政策不存在于真空,村莊價值體系也不是鐵板一塊,政策環境是影響政策執行的關鍵因素,提高政策開放程度,吸納多元價值主體參與,是真正實現村莊價值整合的基礎。第三,發展共同體不拘泥于合作社或自治單元,村莊利益整合涉及多方發展主體,也不限于經濟利益。村莊作為熟人社區,已有發展成熟且種類多樣的社會網絡或自組織,村莊社會網絡是村民自治重心下移政策落地和組織實踐的微觀基礎。充分利用村莊內業已成熟的社會網絡和利益聯結,是整合村莊利益促進發展共同體的有效路徑。