A省服務業擴大開放地方性法規研究

張雪峰 李曌楠

長春工業大學，吉林 長春 130000

一、已有相關理論研究的梳理

（一）經濟學領域中關于我國服務業擴大開放的研究

現有的研究大多數是從整體服務產業層面入手，鮮有關注細分服務行業層面的研究。

第一，關于我國服務業應不應當擴大開放。大多數研究認可服務業擴大開放對我國經濟發展具有顯著的促進作用。柏麗［1］（2019）認為：通過脈沖響應分析表明，經濟增長與外資之間存在正向關系且效果顯著。桑百川［2］（2018）指出：服務業擴大開放對標高標準的國際經貿規則，能更好推動經濟高質量發展。

第二，關于我國服務業擴大開放的領域。葉輔靖［3］（2018）指出：應大幅度放寬市場準入，分步驟分階段擴大服務貿易和投資自由化：一是落實相關開放措施，針對不同行業施策。二是減少相關行業主管部門的業務經營許可，優化審批流程，規范審批行為。三是對涉及國家各類安全的行業，架構開放體系，準入限制放寬。四是對人民生活具有重要作用的領域，建立市場準入制度。

第三，我國服務業如何擴大開放。柏麗（2019）提出：改善投資環境；加強外資產業導向；完善外資投向地區布局。釗陽（2019）建議：拋開不必要的紛爭，繼續擴大對外開放，積極利用外資；以開放反制單邊主義和貿易、投資保護主義，維護多邊經濟貿易；發揮特殊經濟區在利用外資中的獨特功能；依據“五大發展理念”，利用外資推動經濟高質量發展。

（二）法學領域關于我國服務業擴大開放的研究

1．純粹從法學的視角進行的研究較少，提及相關法律制度的完善也是從宏觀層面，沒有法律制度細化、具體化的研究。

郭天寶，唐娜［4］（2015）認為：我國已經制定了《中華人民共和國對外貿易法》《中華人民共和國海商法》等與服務業投資相關的法律法規，但是缺乏專門法，更是缺乏具有可操作性的實施細則。王珊珊（2016）認為：從外商直接投資的管理方面來看，存在著急需解決的問題之一，就是我國尚未建立起一整套完善的外商直接投資管理法律法規，對于新形勢下的外商直接投資仍然存在監管漏洞。

2．關于服務業擴大開放的金融法律風險、金融監管研究較多，但都是經濟學視角

金融法律風險研究：李鋼，聶平香，李西林（2015）認為：為防止法律風險，應采取法律手段切實有效地擴大服務業：進一步完善與服務業有關的法律法規體系；創新依法行政的體制機制體系；強化監管體系：要完善政府監管；重構行業商業協會組織的自律監管；建立安全保障體系；完善服務業和服務貿易統計監測體系。

金融監管研究：王茜，張繼［5］（2014）認為：金融監管由微觀審慎轉向宏觀、微觀審慎并舉。政策建議是：完善自貿區內金融監管立法體系，加強宏觀審慎監管等監管制度的制定。

（三）A 省服務業擴大開放的研究

1．A 省外商直接投資存在的問題

柏麗（2018）認為：外資來源單一、結構不合理、吸收外商投資地市分布不均衡。宿桂紅，孫紅（2018）認為：A 省外資起步晚、步伐慢、總量小；外資產業、行業分布不平衡，一、三次產業過低；外資區域分布不均衡，結構欠優。

2．A 省外商直接投資的對策建議

柏麗（2018）認為：加強基礎設施建設；擴充外商投資來源地；優化外商投資結構；加強各地區之間的合作。宿桂紅，孫紅（2018）認為：發揮政府的政策作用；法治環境建設尤為重要；對比過去，優化產業結構；借助國家與地方先行的發展戰略優勢，做好區域合作；完善外商直接投資的區域布局，實現地區間的平衡發展。

二、對于已有研究成果的簡要評價

（一）研究視角主要是經濟學視角，并集中關注宏觀理論的構建

我國學者重視對進一步擴大服務業對外開放的理論模式的研究，運用實證定量方法多數是基于外國的實證方法，度量研究方法多數是基于頻度分析方法和對外貿易依存度。

（二）法學角度的研究內容較少，范圍較窄，只是側重宏觀法律制度研究，不夠細化

法學視角的研究內容主要是服務業擴大開放的風險與監管，研究范圍較窄，缺乏法律制度具體化的研究，更缺乏對地方性法規的研究。

（三）對策建議或解決方法較為理論化，尚需就法律化、制度化問題進行進一步研究

2017 年10 月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“推動形成全面開放新格局”“實行高水平的貿易和投資便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益”。2019 年10 月，習近平主席致信首屆跨國公司領導人青島峰會，重申進一步改善營商環境和開放市場，中國開放的大門只會越開越大，營商環境只會越來越好，為全球跨國公司創造的機遇只會越來越多。

因此，以上的所有研究，無論是基于國家層面或者A 省地方層面的服務業擴大開放問題研究，都已經不適應當前“構建開放型經濟新體制的決策部署”，也不適應《中華人民共和國外商投資法》施行之后的目標定位。而A 省的服務業擴大開放問題研究，也必須緊緊圍繞新形勢、新情況，研究出相應的新對策、新舉措、新制度、新體系。

本文的研究相對于已有研究的獨到學術價值和應用價值：

應用價值：一是填補A 省相關地方性立法空白；二是為振興A 省經濟提供法律保障；三是為維護A 省乃至我國經濟安全，提供具有參考價值的規則體系。

第二，理論價值：一是拓寬研究視角，以經濟法學的視角來研究A 省服務業擴大對外開放問題，而原有研究主要集中在經濟學；二是提供構建地方性法規制度的理論價值。

三、構建A 省服務業擴大開放地方性法規體系

（一）總體研究框架

1．我國服務業擴大開放的現有政策及立法

對于我國服務業擴大對外開放的規制，基本是政策性規定，主要來自國務院或者其部委。原有的《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》《中華人民共和國外資企業法》等法律規范已經隨著《外商投資法》的頒布而廢止。

例如，《對外投資合作國別（地區）指南（2015 版）》《外商投資產業指導目錄（2016 年修訂）》《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》《全面深化服務貿易創新發展試點總體方案》《國務院關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018 年版）》《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》。其后，2019 年3 月15 日第十三屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》），并于2020 年1 月1 日起施行。2019 年10 月8 日，國務院第六十六次常務會議宣布通過《優化營商環境條例》，并自2020 年1 月1 日起施行，從而使得中國迄今的市場化營商環境改革措施步入制度化。

2．A 省服務業擴大開放地方性法規現狀及解決方案

第一，現行地方法規、規章不適應新時代的要求，應盡快修改舊法或制定新法。A 省現行的法規、規章包括：《A 省外商投資企業投訴處理暫行辦法》《A 省加快服務業對外開放實施細則》《A省商務領域監管工作實施細則（試行）》《A 省商務領域監管責任清單》，以及2019 年5 月30 日正式施行了《A 省優化營商環境條例》。而《外商投資法》出臺后，對服務業擴大開放地方性法規建設提出了新的要求，現行的地方性法規、規章已經不適應新的國家政策以及《外商投資法》新的形勢要求。A 省現有相關地方性法規與《外商投資法》存在立法沖突或滯后，甚至A 省相關地方性法規內部之間也存在沖突。

第二，相關立法與外商投資法不配套，應重構A 省服務業擴大開放地方性法規。世界銀行組織發布的《全球營商環境報告2020》顯示：我國營商環境全球排名持續提升至第31 位，為全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體之一，中國不斷提升司法行政的質量，并獲得了該項指標的最高分。

新形勢要求A 省立足自身的戰略定位，按照國際先進的法律規則，采取負面清單制度為指導，規劃對內對外開放，持續改進服務業發展體制機制。而在實踐中也存在著諸如地方法規、規章、規范性文件修改不及時，執法人員對法規制度理解不正確、執行不到位的情況，這就需要細化A 省的相關法規、規章以及具體制度。因此，A 省必須在新的國家政策形勢與新的《外商投資法》的指引下，制定與外商投資發展要求相配套的法規、規章制度，以形成促進、保護、規范外商投資的新格局。

第三，以政策替代法律，應盡快實現政策的法治化。2019 年1 月A 省出臺《A 省擴大開放100項政策措施》。包括放寬準入、投資貿易便利、優惠補貼、減費降負、金融支撐、引才育才、要素保障、營商環境、政務服務等9 個方面。但沒有制定法規、規章予以配套實施。《外商投資法》第十八條規定，縣級以上地方人民政府可以依法制定外商投資促進和便利化政策措施。因此，A省應該及時將政策法治化，研究制定A 省服務業擴大開放地方性法規。

（二）重點難點

1．重點：考察A 省服務業擴大開放的實際情況，在國家政策和《外商投資法》之下，制定A省服務業擴大開放的地方性法規。

2．難點：為制定具體的A 省服務業擴大開放的地方性法規提供合理的方案。

（三）主要目標

1．總體目標：為加快A 省在服務業擴大開放領域的地方立法提供理論支撐和具有可操作性的立法方案建議。

2．具體立法目標：A 省在服務業擴大開放領域應當制定與《外商投資法》相配套的具體的地方性法規。在具體的立法方案上，應當認識到《外商投資法》屬于較為原則性的規定，必然后續制定發布具體的配套規定，A 省應當密切關注其發展趨勢并提供相關的配套立法方案與之相協調。修改或訂立A 省的相關地方性法規主要針對下列問題：

第一，堅持內外資一致，保障外商投資企業平等參與市場競爭。開展A 省的相關地方性法規和制度的廢改立工作，對不利于內外資發展的政策與法律法規及時廢改，并及時立法，同時在A 省的三級政府積極推動公平競爭審查制度的全方位實施。相關的規章、規范性文件和政策措施需要落實公平競爭審查工作，建立投訴舉報、客觀評估等機制，嚴厲打擊排除或限制競爭行為。

第二，完善A 省知識產權地方性相關保護制度，鼓勵基于自愿原則和商業規則開展技術合作，禁止采取行政手段強制轉讓技術，并明確相關責任制度體系。

第三，建立健全A 省地方性外商投資服務體系。為外國投資者提供法律法規、政策措施、投資項目信息等方面的咨詢和服務；制定與外商投資有關的法規、規章，應當采取適當方式征求外商投資企業的意見和建議；與外商投資有關的規范性文件、裁判文書等，應當依法及時公布。建立健全A 省地方性外商投資信息公開與公眾參與制度，方案：如建立相關網站，設計APP 以提高參與度等。

第四，建立A 省地方性外商投資企業投訴工作機制。《外商投資法》規定，“外國投資者、外商投資企業認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，可以通過外商投資企業投訴工作機制申請解決”。由于A 省現行規定已過時，應當及時修改，并需要結合“以‘雙隨機、一公開’監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制”，設立投訴專門機構（并完善其相關編制、授權等）予以監管。

第五，建立A 省地方性外商投資信息報告制度。這是為適應新型外商投資管理模式需要而增加的新制度。相關方案，如建立相關網站，設計APP 及時公布信息。

四、結語

本文的研究是以《外商投資法》為基本法，構建A 省服務業擴大對外開放的地方性法律法規體系，從而填補A 省相關領域立法空白。最終將有利于立法、執法，間接促進、發展A 省服務業擴大開放體制機制，適應A 省服務業擴大對外開放的需要。