黃河流域生態保護補償制度探析

劉 汶

鄭州西亞斯學院文法學院，河南 新鄭 451100

2019 年9 月18 日，習近平總書記在河南考察時，主持召開了黃河流域生態保護和高質量發展座談會，明確了黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略的地位。黃河流域是一個有機整體，上中下游治理與保護的重點不同，要整體把握全流域生態狀況與經濟發展，這與協同治理的理念不謀而合，亦體現出生態保護與經濟發展之間的耦合。在理論和實踐中，該制度都發揮出了積極作用，但也顯現出些許不足亟需解決。本文在已有的生態保護補償制度基礎上，剖析阻礙積極效果發揮的原因，提出相應的對策建議，為實現黃河流域生態保護和高質量發展加以些許助力。

一、黃河流域生態保護補償制度概述

（一）黃河流域現狀特征

明晰黃河流域自身實際的生態特征，是因地適宜開展生態保護補償制度的前提。九曲黃河是對黃河流域磅礴形態的生動描述，也是對其流經區域之多的展現，是治理和保護黃河所要立足的實際。整體來講，黃河流域生態環境是較為脆弱的，污染問題也比較凸顯。黃河流域上中游農區有貧困人口，且空間集聚十分顯然。［1］上中下游地理地貌的差異，影響不同區域主要生態功能的確定；上中下游經濟發展水平不同，對如何開展黃河流域生態保護補償有所影響。

（二）生態保護補償制度的概念

對生態保護補償的研究并非限于法學學科，在生態學、經濟學以及環境科學等學科中也有涉及，從不同角度對生態保護補償加以內涵和概念界定。雖沒有統一且明晰的概念論述，但不同角度的理解在學科之間可以有些許借鑒。

生態學角度，生態保護補償是生態系統穩定性受到威脅時，其自身基于運行規律，調整修復以維持系統平衡的能力，一般關聯于生態系統自身的恢復能力。經濟學角度，認為生態保護補償是將生產發展與生態消耗，通過市場經濟的運行規律連接起來，實現效益之間的平衡，亦是公平在生態領域的體現。法學角度，生態保護補償要立足全局利益綜合考慮各項成本，基于生態保護成本、發展機會成本以及生態價值利益，運用行政、市場等多元化方式，由生態保護受益者向貢獻者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式彌補貢獻者的付出。［2］概言之，法學視閾下的生態補償是通過多樣化的補償方式平衡各方利益，以期達到保護生態環境的效果。

（四）黃河流域生態保護補償的分類

黃河流域生態保護補償目的是實現流域的保護與發展，按照不同標準對其分類如下：按照環境要素的不同，可以分為水資源、漁業資源、灘區等環境要素的生態保護補償；按照補償性質的不同，可以分為縱向的生態保護補償和橫向的生態保護補償，前者由政府主導，多采用行政管理的方式，體現公法性質，后者由市場主導，多采用平等主體間協商的方式，具有私法屬性；按照補償模式的不同，可分為“輸血”式和“造血”式補償，［3］前者指給予受償方資金補償，后者指為受償方創造其他發展空間予以補償。

二、黃河流域生態保護補償制度現狀及存在的問題

（一）黃河流域生態保護補償制度現狀

基于對黃河流域生態保護補償相關規定以及適用情況的梳理分析，概述出黃河流域生態保護補償現狀如下：一是由于黃河流域范圍廣及流動性強，加深了流域各要素間的聯系，也增強了區域間的制約，各方利益的聯動變得較為復雜；二是黃河流域所涉區域發展不同，在平衡生態價值與經濟利益時有不同的補償邏輯，各方主體利益的契合點難以確定，加大了利益協調的難度。

（二）黃河流域生態保護補償制度存在的問題

1．法律體系穩固性不足

黨的二十大報告指出：“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度。”立足黃河流域，生態保護補償制度的構建可以分為兩個層面，即國家層面，如財政部等四部門印發的《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，探索在全流域多元化開展黃河生態保護補償；省級層面，分為省與省之間和同一省不同地區之間，前者如山東省與河南省簽訂的《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，后者多為各行政區結合實際情況制定實施方案，如河南省財政廳、生態環境廳印發的《關于建立河南省省內黃河流域橫向生態補償機制的實施細則》。在體系上看層次分明有序，然而，國家層面并沒有涉及實施的具體標準；省級層面表現出“一省一策”，制度設計獨立性突出，不利于省域之間全流域的協同治理。

2．補償內容多元化不足

在生態保護補償文件中，多次提到多元化補償格局，但當下黃河流域生態保護補償多元化的元素不足。一方面，補償主體范圍有限。從補償者角度來說，政府多數作為最主要的補償主體，但生態環境具有公共性和外部性，其他生態受益者并未對此付出，也間接局限了生態補償金的來源；從受償者角度來說，對個人參與黃河保護有所忽視，然而生態保護補償的效果與支付意愿、受償意愿以及參與意愿有一定的關系，［4］對個人補償的缺失易打擊公眾參與的積極性，阻礙參與主體多元化的實現。另一方面，評估方式較為單一。在評斷標準方面，單一以水質狀況為參照合理性有待補強；在補償方式的選擇上，多以補償金的形式，而修復補償或替代機會補償等因況制宜方式的選擇頻率不高，補償金的形式在履行時間上具有高效性，但有些情況下效果并未等價體現，一定程度上亦阻礙了該制度更大功能的發揮。

3．保障機制不健全

如前文所述，生態保護補償法律體系有待完善，在一定程度上減弱了保障力量，究其原因是對國家頂層設計的回應不足。體現在以下兩個方面：一方面，行政監管不足。長期以來責任主體多為流域所屬行政區域的政府，易出現“地域利益”保護，流域間的協商流于形式。［5］然而，流域保護離不開整體論以及合理且協同的治理方式；［6］另一方面，司法救濟不足。隨著經濟發展以及公眾環保意識的提高，加之縱橫向生態保護補償方式，涉及黃河流域的活動增多，各主體間的利益關系變得復雜。但是，當前相關糾紛多以行政方式解決，難以涉及司法救濟，使得公平和效率缺少了一層保障。

三、黃河流域生態保護補償制度的完善路徑

（一）完善黃河流域生態保護補償法律體系

完善的法律體系是對生態文明建設頂層設計的回應，尤其對范圍廣的流域治理來說，清晰穩固的法律體系是基石，顯得更為重要。國家立法層面，國家發改委在2020 年向社會公開《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）向社會公開征求意見，其后《條例》被納入2022 年國務院立法工作計劃，但尚未公布；通過對我國當前相關規定的梳理可以發現，國家政策層面的規定較多，黃河流域生態保護補償正經歷著從政策到法律的華麗轉身，［7］法律的穩定性有助于作用發揮的連續性。《條例》的早日公布，不僅使得地方立法以及黃河等流域的專門立法都更為有法可依，對相關司法解釋以及典型案例的發布也有促進之用，可操作性提高的同時也提升了公眾環保意識。“一流域一部法律”逐漸成為國際立法趨勢，世界很多流域都有專門法律加以保護。［8］在我國專門立法層面，《中華人民共和國黃河保護法》在2023 年4 月1 日起施行，其中第一百零二條規定了生態保護補償制度，位于第九章保障與監督部分，對黃河生態保護和高質量發展的實現無疑起到了促進與保障作用。但規定內容原則性突顯，可以基于該部專門法律施行的機會，配合出臺黃河流域生態保護補償制度的實施細則，提高適用該制度的頻率。地方立法層面，雖然當前沿黃各省（區）逐步制定關于適用生態保護補償的規定，在內容上看有很多是國家層面規定的“轉述”，地方規定要有實質細化內容；在形式上，地方立法的適用范圍限于本行政區域內，規定散落且碎片化，要增強地方立法間的協同性，穩固法律體系。

（二）豐富黃河流域生態保護補償內容

豐富補償內容離不開主體多元的參與，要沖破政府獨自發力的保護理念，聚合政府、市場、組織以及個人等多方主體參與其中，尤其是要充分發揮市場經濟力量調動參與主體。群眾力量很大，有創新更適宜補償方式的可能性，實現多元主體之間的耦合。再者，生態環境有自身的科學規律，屬于自然學科的研究范圍，而是否需要補償以及如何補償具有法律屬性，屬于規范層面的研究。提高補償內容的科學性，需要立足公平原則，從生態規律與規范事實間找到合適的動態平衡點。生態的保護需要成本支出，通過明晰支出成本綜合確定補償標準，包括對生態保護的直接支出，也包括為保護生態所放棄或犧牲的利益。前者可通過直接的數據加以衡量，確定相較容易；后者存在一定的評估性，加之生態效益并非完全可以量化，難以把握成本支出。可以參照相似發展基礎和條件的其他地域的發展水平，估算出兩者之間的發展差距以作出評估，［9］綜合確定補償內容。在補償模式的選擇上，可以采用“開源”型的補償方式，即生態保護地區和受益地區共建發展園區，通過招商引資發展園區經濟，所獲收益進行合理分配或者為受償主體提供替代的發展機會以彌補損失，實現授人以魚的同時亦可授人以漁。

（三）強化黃河流域生態保護補償監督機制

如果說黃河流域生態保護補償法律體系為黃河發展保駕護航，那么監督機制則為法律體系的良好適用添磚加瓦。在行政執法監督層面，構建專門的黃河流域生態保護補償監管機構。尤其是黃河流域跨區域開展生態保護補償時涉及內容較多，需要相關主體之間協商；地方人民政府是本行政區的“負責人”，亦是“理性的經濟人”，為避免作出有失偏頗的選擇，需要引入第三方監管，可以在黃河流域管理委員會中設立生態保護補償的負責部門，協調多方主體的同時亦強化了對主體的監督。司法保障層面，明確流域生態違法的處理方式，在流域保護中積極開展環境公益訴訟，可以在補償金中分配出資金鼓勵支持流域生態公益訴訟行為。公眾監督層面，在法律中明確公眾對黃河流域生態保護補償的知情權和參與權，調動公眾的自主性治理，相關主體要及時主動公開生態補償事項與進展情況，開通公眾線上線下監管渠道，匯聚力量實現監督的全面保障。

四、結語

黃河流域融合經濟、生態以及文化價值于一身，對其加以保護尤為重要。基于黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的契機，加之生態保護補償前期探索經驗的積累與思考，以系統性思維對全流域生態與發展綜合治理，結合流域實際情況開展生態保護補償。本文從完善法律體系、豐富補償內容以及健全保障機制論述黃河流域生態保護補償制度的構建，以期促進流域生態保護和經濟發展之間耦合的實現，最終實現人與自然的和諧共生。