中國基本公共教育均等化：進展、問題和推進路徑

◎ 佘 宇 闕明坤 陳松柏

提 要:過去30年，我國通過普及九年制免費義務教育，改革公共教育服務投入體制，縮小基本公共教育服務發展差距，保障特殊困難學生受教育權利，不斷推進基本公共教育服務均等化，成績喜人。但是，基本公共教育服務不均衡狀況仍較為突出，區域間生均教育財政保障存在較大差距，區域內學校間差距較大，城鄉間教育資源配置失衡，特殊群體受教育權仍面臨困難。有鑒于此，建議優化政府統籌協同機制，健全經費投入保障制度，完善督導評估制度，完善基本公共教育服務頂層設計；科學配置教師資源，落實設施配備標準，推動資源互通共享，推動基本公共教育服務全面達標；保障流動人口服務機會，實行教育精準幫扶，優化和完善城鄉學校布局規劃，提高基本公共教育服務供給效率。

一、基本公共教育服務均等化的基本內涵和指標體系

基本公共教育服務是指在教育領域提供的基礎性公共服務，具有公共性、普惠性、基礎性、發展性四個主要特征，是主要由政府提供，與全體人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關的公共教育服務，是實現人的終身發展的基本前提和基礎。①教育部.基本公共教育服務體系[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/s6236/s6811/201209/t20120903_141491.html，2012-09-03.早在“十二五”時期，國家即將普惠性學前教育、九年義務教育和高中階段教育納入基本公共教育服務范圍。《中國教育現代化2035》將“實現基本公共教育服務均等化”作為面向教育現代化的十大戰略任務之一，涉及提升義務教育均等化水平、推進隨遷子女入學待遇同城化、健全家庭經濟困難學生資助體系、辦好特殊教育等方面內容。

推進基本公共教育服務均等化，就是要不斷完善國家基本公共教育服務制度，通過加大政府投入力度，有效落實相關服務標準，實現目標人群全覆蓋、服務全達標，努力縮小地區、城鄉、人群之間的服務供給差距，實現基本公共教育服務的均等享有、便利可及。

參照《國家基本公共服務標準（2021）》的基本框架，我們將重點圍繞義務教育階段，從“覆蓋范圍”“投入保障”和“服務質量”①需要指出的是，由于發展中國家生均教育經費與教育質量存在較大相關性，以及其他教育數據統計的不完善，學術界通常也采用生均教育經費等指標代替教育質量指標。三個維度對基本公共教育服務均等化水平進行衡量。考慮到數據的連貫性和可獲得性，我們重點梳理了符合相應維度、時間跨度為1990年至2020年的指標數據，初步構建了我國基本公共教育服務均等化指標體系（如表1所示）。

表1 基本公共教育服務均等化指標體系

為直觀體現與“理想狀態”的差距，參考我國2050年全面實現教育現代化的戰略目標，結合2025年和2035年的教育階段性目標數據，我們采用熵權法①熵權法的基本思路是根據熵值大小來確定客觀權重。一般來說，若某個指標的熵越小，表明這個指標出現的概率較低，指標值的變異程度越大，提供的信息量越多，在綜合評價中所能起到的作用也越大，其權重也就越大。相反，某個指標的熵越大，表明指標值的變異程度越小，提供的信息量也越少，在綜合評價中所能起到的作用也越小，其權重也就越小。具體計算方式參考：王軍,鄒廣平,石先進.制度變遷對中國經濟增長的影響——基于VAR模型的實證研究[J].中國工業經濟,2013(06):70-82.對各指標進行賦權，得出綜合指數。通過梳理基本公共教育服務均等化各維度指數、綜合指數以及各指標數據，闡述推進基本公共教育服務均等化過程中取得的成就和面臨的問題，基于此，提出進一步推進基本公共教育服務均等化的目標和路徑。

二、我國基本公共教育服務均等化的進展和成就

過去30年，我國基本公共教育服務均等化綜合指數從0.0026提高至0.6661，各維度指數均不斷提高，成績喜人。從對基本公共教育服務均等化的貢獻度看，覆蓋范圍、服務質量相對較高，而投入保障相對較低，2020年分別為47.05%、43.72%和9.23%（如圖1所示）。

圖1 我國基本公共教育服務均等化綜合指數變化情況

考慮到1990年的部分指標數據是通過測算方法估計得到，以下將主要結合2000年以來覆蓋范圍、投入保障和服務質量三個維度的實際指標數據，具體分析我國基本公共教育服務均等化的實現情況。

普及九年制免費義務教育。20世紀90年代，普及九年義務教育被列為國家發展戰略的“重中之重”。在國務院領導下，我國義務教育形成了“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，將普及義務教育的主要責任集中到縣，強化了政府的辦學主體地位，徹底改變了過去農村義務教育投入責任不清、總量不足的局面。到2010年底，義務教育實現了全面普及，小學學齡兒童凈入學率達到99.70%，初中階段毛入學率達到100.1%②廖其發.新中國70年義務教育的發展歷程與成就——兼及普及教育[J].西南大學學報（社會科學版）,2019,45(05):5-13+197.。2000年至2020年，小學學齡兒童凈入學率與初中階段毛入學率的省際基尼系數不斷下降，各地區之間的差距不斷縮小，均等化趨勢穩中向好。各級政府通過立法強制實施，標準化體系建設，免費提供、學生資助，有效構建了以普及九年制免費義務教育為核心的基本公共教育服務均等化的政策框架（如圖2所示）。

圖2 義務教育階段入學率的省際基尼系數變化情況

改革公共教育服務投入體制。2001年至2010年，我國公共財政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，年均增長20.2%；財政教育支出占財政支出的比重從14.3%提高到15.8%，高于法國、日本、德國等許多發達國家①教育部網站.財政部解讀國務院進一步加大財政教育投入的意見[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201108/t20110811_123123.html，2011-08-11.，教育成為公共財政的第一大支出。2012年至2021年，國家財政性教育經費已連續九年做到“不低于4%”；在各級教育之間，義務教育的經費占比最高，財政性義務教育經費從1.17萬億元增加到2.29萬億元，占國家財政性教育經費投入的比例始終保持在50%以上。2000年至2020年，財政性義務教育經費與其占財政性教育經費投入的比例的省際基尼系數呈逐漸減少趨勢，基本公共教育服務均等化水平進一步提高（如圖3所示）。

圖3 財政性義務教育經費及其占比的省際基尼系數變化情況

縮小基本公共教育服務發展差距。黨的十八大以來，國家堅持補短板、強弱項，加快底部攻堅，著力縮小基本公共教育服務發展差距。通過“特崗計劃”、公費師范生、“銀齡計劃”等多種渠道為農村薄弱地區補充大量優質師資，建立教師交流輪崗制度，推進縣域、校際優秀教師資源共享。全國義務教育學校的辦學條件得到根本改觀，城區、鎮區和鄉村生均輔助用房面積逐年增加，城鄉差距不斷下降，省際基尼系數呈下降趨勢。健全控輟保學聯控聯保長效機制，加強跨部門數據比對和精準摸排，掛牌督戰重點地區，切實做好勸返復學工作，2020年全國義務教育階段20萬建檔立卡輟學學生實現動態清零②人民日報.我國20萬建檔立卡輟學學生實現動態清零[EB/OL]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685656056782494574&wfr=spider&for=pc，2020-12-10.。建立縣域義務教育基本均衡發展督導評估認定制度，2021年全國2895個縣（市、區）全部通過督導評估認定③教育部.全國縣域義務教育基本均衡發展國家督導評估認定收官[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/s78/A11/s8393/s7657/202205/t20220505_624731.html，2022-04-21.（如圖4和圖5所示）。

圖4 小學生均輔助用房（城、鎮、鄉）及省際基尼系數變化情況

圖5 初中生均輔助用房（城、鎮、鄉）及省際基尼系數變化情況

保障特殊困難學生受教育權利。國家連續實施特殊教育提升計劃，特殊教育在校學生數量和學校規模持續增長。2000年至2020年，特殊教育學校數與義務教育階段特殊教育在校生數量的省際基尼系數整體呈下降趨勢，省際之間均等化程度不斷提高。專門設立少數民族教育補助經費和各種財政專款，保障少數民族學生享有接受優質教育的機會，到2019年底，民族地區全面普及從小學到初中的九年義務教育。進城務工人員隨遷子女在流入地接受義務教育和參加高考的問題也逐步得到解決，2021年義務教育階段隨遷子女在公辦學校就讀和享受政府購買民辦學校學位服務的占比達到90.9%（如圖6所示）。

圖6 特殊教育學校數及在校生人數的省際基尼系數變化情況

三、基本公共教育服務均等化面臨的主要問題

過去30年，我國基本公共教育服務均等化建設取得積極進展，但受各方面因素制約，基本公共教育服務不均衡狀況仍然突出，主要表現在以下幾個方面。

區域間生均教育財政保障存在較大差距。財政投入是促進基本公共教育服務均等化的重要保障。2000年至2020年，我國基礎教育生均一般公用預算教育事業費持續走高，但省際差異仍較大。其中，小學生均一般公共預算教育事業費的最大值與最小值之間的相差倍數，2000年、2010年和2020年分別為6.14、6.62和4.64；初中分別為5.76、6.25和5.47；高中分別為4.23、8.39和6.59；而學前教育2020年的相差倍數為9.81，遠高于義務教育和高中階段（如表2所示）。

表2 義務教育階段生均一般公共預算教育事業費的基本情況

區域內學校間差距較大。當前，我國不同行政區域均不同程度存在教育質量和教育資源從中心城區到外圍逐步遞減的“差序格局”，教育質量和教育資源基本按照從省會城市-地級市-縣-鄉鎮-農村逐漸遞減。教育資源不斷向城市中心聚集，越是遠離城市中心，教育資源越稀少，教育質量越低，導致同一行政區域內教育質量不均衡，農村和偏遠地區的教育質量越來越低。即使在更小行政單位內，學校之間的教育質量也存在差距，重點校與非重點校之間的劣勢累積效應問題尤其值得關注，加之屢禁不止的“掐尖招生”問題，進一步加劇和延續家長子女教育焦慮。

城鄉間教育資源配置失衡。隨著我國城鎮化快速推進，大量人口特別是學齡人口離開鄉村進入城鎮，但目前城鄉教育資源配置仍較少考慮人口流動因素。生師比是衡量教師資源配置的重要指標之一，根據《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》的規定，農村小學和初中均已大幅低于國家規定的標準，主要是生源減少所致。農村教育資源大量閑置的同時，城市教育資源則非常緊張。現有的城市公辦學校教育資源已挖掘殆盡，城市公辦學校班額普遍較大，校園面積普遍不足，學生活動場地、教學場地以及教師辦公場地等都非常緊張；很多地區公辦小學的班額在50人至55人，直逼大班額紅線，辦學規模甚至達到50個班級，在校生3000多人，已超出建設設計規模（如圖7和圖8所示）。

圖7 城鄉小學生師比的變化趨勢

圖8 城鄉初中生師比的變化趨勢

特殊群體受教育權仍面臨困難。特殊困難學生輟學問題頻發，其中殘疾兒童和少數民族地區學生兩類群體輟學問題顯著。2019年教育部調查結果顯示，當前我國3-6歲殘疾兒童總數為13.59萬人，其中在園殘疾兒童數量為5.86萬人，入園率僅為43.12%，且到了小學中高年級更是頻發殘疾兒童輟學現象①來源于《構建公平有質量基礎教育，保障殘疾兒童受教育權利》，中國社會科學網（cssn.cn）。。少數民族地區學生由于語言障礙、學習基礎薄弱，加上部分地區早婚早育的民族傳統，也較容易引發輟學問題。經濟困難家庭子女認定仍存在漏報、謊報等現象，基本公共教育服務供給的程序性問題難以得到有效解決，供給方式多依靠物質激勵，不利于其在教育教學過程中實現全面發展。

四、進一步推進基本公共教育服務均等化的目標和路徑

完全實現基本公共教育服務均等化并非朝夕之功，需將總目標拆解成階段性目標不斷推進，推進路徑也要嚴格遵循相關內涵維度。如前所述，覆蓋范圍和服務質量的水平和增長速度相似，且曲線位置一直遠高于投入保障，對基本公共教育服務均等化的貢獻度很大，需持續關注；投入保障雖有巨大增長潛力，但提升也面臨更大阻力，要重點關注。根據我們的測算，如能順利達成各項預期目標，到2025年，我國基本公共教育服務均等化綜合指數將從2020年的0.6637提升至0.7118，到2035年將進一步提升至0.8043，到2050年將有望達到“理想狀態”的1。基于此，提出如下階段性目標和推進路徑。

（一）基本公共教育服務均等化的階段性目標

到2025年，基本公共教育服務制度體系基本完善，均等化體制機制改革加快推進。堅持和鞏固教育優先發展的戰略地位，進一步健全精準控輟長效機制，持續常態化開展控輟保學工作，逐步推進義務教育均衡發展，首先解決區域內的差距，再逐步縮小城鄉、區域差距；進一步完善普惠性學前教育保障機制，逐步提高學前教育財政投入水平，完善幼兒園教師配備補充、工資待遇保障制度，全面提升保教質量；改善鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校條件，鞏固提升高中階段教育普及水平。到2025年，學前教育毛入園率從2021年的88.1%提高到90%以上；鞏固義務教育基本均衡成果，保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務，義務教育鞏固率從2021年的95.4%提高到96%；高中階段毛入學率從2021年的91.4%提高到92%以上；家庭經濟困難學生資助實現全覆蓋；勞動年齡人口平均受教育年限從2021年的10.9年提高到11.3年。

到2035年，基本實現基本公共教育服務均等化，基本公共教育服務水平穩步提高。全體適齡公民都能公平可及獲得大致均等的基本公共教育服務，農村脫貧人口、城鎮常住人口享有更有保障的服務；人民群眾享有基本公共教育服務的結果大體相等，服務質量水平更有保障，各級財政支出責任劃分更加明晰、保障更加有力。到2035年，學前三年教育毛入園率進一步提高到95%以上，超過發達國家平均水平；縣域內義務教育實現從基本均衡到優質均衡的發展，義務教育鞏固率進一步提高到97%左右，普及鞏固水平達到發達國家平均水平；高中階段教育毛入學率進一步提高到97%以上，普及程度進入發達國家行列；勞動年齡人口平均受教育年限明顯增加，進一步提高到12年以上，進入高人力資本國家行列。

到2050年，基本公共教育服務擴圍、提質、增效，均等化水平進一步提高。在基本公共教育服務均等化目標實現基礎上，根據我國經濟社會的發展水平和教育需求，適時拓寬基本公共教育服務內涵，逐步將學前教育、早期養育、免費中職教育納入范圍；持續優化資源配置機制，構建多元供給格局，完善要素保障體系，提高便利共享水平，擴大普惠性基本公共服務供給，資助對象擴大到全國各個地區，覆蓋不同階層和群體；全面提高基本公共教育服務質量，實現基本公共教育服務優質均等，為學生順利入學、完成學業、成長成才提供堅實保障。到2050年，教育現代化全面實現，教育綜合實力和國際影響力一流的教育強國全面建成。各級各類教育發展水平達到甚至超過發達國家平均水平，人民對所受教育的滿意度達到高水平。

（二）推進基本公共教育服務均等化的主要路徑

加強制度建設，完善基本公共教育服務頂層設計。優化政府統籌協同機制。在堅持省級統籌的同時，因地制宜細化完善地方（尤其是縣級以下）具體實施配套標準，推動各級各類標準水平銜接平衡、大體一致，并適時進行動態調整；加強各級政府與有關部門間的對話協作，促進形成合力，加強基本公共教育服務均等化與新型城鎮化、鄉村振興戰略等政策的銜接與融合，避免因政策沖突導致教育資源的分散和重復。

健全經費投入保障制度。進一步明確中央和地方在基本公共教育服務領域的事權和支出責任，完善以均等化為導向的教育財政轉移支付制度，落實各級政府在基本公共教育財政經費籌集、均等分配、有效使用方面的責任，加大中央和省級的財力支持，落實重點服務項目經常性經費保障制度；健全保證財政教育投入持續穩定增長的長效機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減；加強中小學生的學籍信息管理工作，構建以學籍為依據的義務教育經費保障制度，明確市、區縣級政府的職責分工以及財政經費承擔比例，將學位購買經費納入財政補助范圍；發揮中央財政性資金導向作用，國家財政性教育經費支出向農村地區、偏遠地區、脫貧地區、民族地區傾斜，向農村義務教育、學前教育、職業教育、特殊教育傾斜，向特殊困難群體傾斜；強化政府主體地位，調動社會組織、相關企事業單位和公眾參與的積極性，推動經費籌措渠道多元化。

完善督導評估制度。進一步完善評估機構設置和人才配備，加強動態跟蹤監測，結合基本公共教育普及度、相關學業測試、社會公眾評價、教育社會收益率等方面，制定全面、科學、系統的評價指標，對基本公共教育服務投入公平性、有效性實施評估；重視評估結論消化、吸收，將評估結果轉化成基本公共教育服務供給優化的依據，做到監督制約的標準清單化、指標化、可操作化。

合理配置資源，推動基本公共教育服務全面達標。科學配置教師資源。建立健全城鄉對口幫扶機制，推動“縣管校聘”改革，完善城鄉教師校長交流輪崗機制，通過周轉編制、機動編制、購買工勤服務等多種方式補充教師；實行縣域統籌管理，加強對縣域內不同學段、不同類型學校崗位設置工作的指導，按照班額、生源等情況，在核定的崗位總量內，統籌調配各校崗位數量；加大鄉村教師的定向培養，尤其是藝術、科學等緊缺學科教師，通過完善邊遠艱苦地區鄉村教師生活補助政策，通過農村學校教職工宿舍建設、身體檢查及重大疾病救助等多種措施，提升鄉村教師職業吸引力。

落實設施配備標準。加快推進縣域內城鄉一體的學校標準化建設，加大基本公共教育設施建設投入，重點加強薄弱學校教室、食堂、宿舍等基礎性設施建設，確保實驗室、教學儀器、圖書資料及現代教育技術等設施底線達標；建立長效維護、改善機制，常態化關照薄弱學校的改造，做好設施維修和配置升級；推動農村數字校園建設，彌合城鄉“數字鴻溝”。

推動資源互通共享。借力互聯網，塑造新型教育服務供給方式，創造性解決跨界提供基本公共教育服務問題，讓優質教育服務穿越學校和區域的邊界；進一步完善國家數字教育資源公共服務體系，打造共建共享的線上教育平臺體系，實現優質學科課程資源跨校流轉。開設優質學校網絡課堂、網絡學校，滿足學生對優質教育的需求。

攻克短板弱項，提高基本公共教育服務供給效率。保障流動人口服務機會。推動建立與常住人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，指導各地完善義務教育學位配置標準，確保隨遷子女享有普惠性、補償性的基本公共教育服務；結合特大城市和隨遷子女特別集中地區的發展規劃、經濟規模、人口現狀、教育資源承載力等，科學合理地制定義務教育專項政策，做到“一地一策”“一校一策”①薛二勇,李健,單成蔚,樊曉旭.實現基本公共教育服務均等化——《中國教育現代化2035》的戰略與政策[J].中國電化教育,2019(10):1-7.。

實行教育精準幫扶。不僅要精準識別經濟困難學生，也要精準落實相關政策，以此提高教育扶助工作實效；建立健全精準化追蹤家庭經濟困難學生的認定機制，健全家庭困難學生資助體系，改進資助方式，提供資助水平和精準度；進一步提升家庭經濟困難學生獎助學金和助學貸款政策的效果，創新教育精準幫扶區域模式，實現困難群體幫扶精準化。

優化和完善城鄉學校布局規劃。根據當地經濟發展水平、人口流動、學齡人口變動趨勢等，科學預測學齡人口數量和空間分布，提前研判學位供需變化，合理編制城鄉義務教育學校布局規劃；以中小型城市和鎮（縣）為著力點優化和完善城市學校布局，靈活調整農村學校布局，形成寄宿制學校、走讀式學校、村小、教學點協調發展的格局，各級政府和有關部門協同聯動，為優化和完善學校布局提供保障。