順應鄉村發展新趨勢 以縣域為基本實施單元推進鄉村振興

◎ 趙俊超 張云華

提 要:鄉村振興不是簡單的村莊振興。近年來我國鄉村發展出現新趨勢，以村莊為基本實施單元推進鄉村振興的思路已經行不通：一是農村人口持續減少，部分村莊未來將會萎縮退出；二是村莊功能細化分化，難以匹配鄉村全面振興目標；三是城鄉聯系更為緊密，村莊與城鎮已難以截然割裂。縣域對應于完整的鄉村范疇，擁有相對完整的產業結構，又有較強的資源調配能力，以縣域為基本實施單元推進鄉村振興既是現實考量，也是提高鄉村振興效率的必然選擇。以縣域為基本實施單元推進鄉村振興，需要給予縣級更大的自主選擇權和資源配置權，依據實際情況調整設置縣域內鄉村振興的具體目標和實現形式，優化配置公共資源和要素投入，著力推動實現縣域鄉村整體性振興和縣域居民生活、生產、生態條件的全面提升。

習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出：“黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系。”村莊是我國鄉村振興的重要對象和重點內容，但推進鄉村振興的著眼點和發力點卻不能局限于村莊。順應我國鄉村發展的新趨勢，應當將縣域作為推進鄉村振興的基本實施單元。

一、我國鄉村發展出現新趨勢，亟待調整以村莊為基本實施單元推進鄉村振興的傳統方式

村莊是鄉村振興的重要對象，甚至在不少人看來，推進鄉村振興就是大力開展村莊建設，實現村村全面振興。然而，隨著近年來我國鄉村發展出現一系列新趨勢，這種以村莊為基本實施單元推進鄉村振興的思路已很難行得通，亟待作出調整。

（一）農村人口持續減少，部分村莊未來將會萎縮退出

農村人口持續快速向城鎮轉移是我國近年來的重要趨勢。2000年我國農村常住人口超過8億人，至2022年已降至4.91億，減少了39.3%。中西部地區農村人口減少的情況更為顯著，如四川省內江市2021年與2000年相比，農村常住人口減少了48.9%。2017年我國開始實施鄉村振興戰略后，城鎮化率仍保持了快速提升，從2017年到2022年，我國城鎮化率從58.52%提高到65.22%，年均提高1.34個百分點。未來，由于我國城鄉居民收入差距仍顯著存在、追求便利化舒適化城鎮生活仍占主流以及農村老齡人口自然性減員，預計農村人口減少的趨勢仍將持續。

在農村人口整體減少的情況下，我國村莊普遍出現人口萎縮和空心化，甚至一些村莊已經自然消亡。從2000年到2021年，我國村莊數量從353.7萬個減少到236.1萬個，33.3%的村莊已經消失。適應于村莊數量減少，行政村的數量也出現調減。從2000年到2021年，我國行政村數量從73.2萬個變為49.0萬個，減少了33.1%。由于農村人口進城步伐仍然在持續，未來相當一部分村莊萎縮和退出的趨勢也會持續。基于這一趨勢，“減量增效”成為推進鄉村振興的必然選擇，以村莊作為基本實施單元、追求村村振興既難實現也無必要。

（二）村莊功能細化分化，難以匹配鄉村全面振興目標

鄉村振興包括產業、人才、文化、生態、組織五大領域的全面振興。截至2021年，我國平均每個村莊（自然村）有211人、耕地有812畝，普遍規模小、資源少、經濟社會形態單一，甚至推進全面振興的各個領域和各項要件都不齊備。以產業振興為例，構建現代農業產業體系，推動農村一二三產業融合發展，這些任務很難在狹小的村莊內一一施展，特別是在向二、三產業擴展過程中，由于現代工商業發展的資本、技術、環保等準入門檻越來越高，大多數村莊難以達到要求，村莊產業形態很難做到豐富多樣。

目前村莊功能出現細化分化的趨勢。這首先體現為村莊產業的細化分工，“一村一品”成為發展潮流，甚至一個村莊只選擇特定產業中的某個環節。村莊生產與生活功能也出現分化，如在城市周邊地區，一些交通便利、風光優美的村莊吸引了不少人口居住，居住生活成為這些村莊的主要功能，而其生產功能則逐漸弱化；再如未來隨著城鎮化持續推進，一些村莊人口整體遷離或只剩下極少量農戶，其居住生活功能將大為弱化，但農業生產功能仍然存在，加之機械化等農業技術的賦能，其產能甚至會比原來村莊狀態下進一步提升。

村莊功能的細化分化使鄉村振興與村莊振興之間出現任務目標的偏離。鄉村振興的任務目標是全面的，五大振興一個都不能少，生產、生活、生態全部涵蓋，而村莊振興則是因地制宜、量力而行、視需求而定，單個村莊出現的缺項可以由其他村莊或從更高層級來實現。如果以村莊作為推進鄉村振興的基本實施單元，進而要求在每個村莊內都完成全面振興的任務，很容易造成貪多圖全和低水平重復建設。

（三）城鄉聯系更為緊密，村莊與城鎮已難以截然割裂

近年來我國鄉村發展中村莊的封閉孤立狀態進一步打破，村莊與城鎮的聯系越來越密切，甚至相互融合滲透、邊界日趨模糊。從收入來源看，2021年農村居民可支配收入中第一產業經營凈收入占比已降至22.7%，而工資性收入占比增至42.0%，農民收入大部分來源于村莊之外。從就業居住模式看，村莊居民活動半徑進一步擴大，一些地區出現“兩棲化”的趨勢，即白天在縣城等地工作而夜晚返回村莊居住，或者一周中工作日在縣城就業居住而周末返回村莊居住。從公共服務看，農村居民從村莊之外和更高層級獲取公共服務的情況越來越普遍。以教育為例，從2000年到2021年我國農村小學數量從44.03萬所減少至8.15萬所，且農村生源仍在進一步萎縮，在一些西部縣出現“村莊兒童到鄉鎮上學、鄉鎮兒童到縣城上學”的情況；以衛生服務為例，跨級求醫的情況越來越多，不少農村居民有醫療需求直接到縣級醫院問診，其他公共服務也出現類似趨勢。

城鄉聯系變得緊密得益于一系列物質支撐條件的變化。一是基礎設施全面改善。全面建成小康社會期間我國對農村基礎設施進行大量投入，行政村及以上實現全部通硬化路，村莊供水、供電、寬帶等也貫通接入城鄉網絡。二是交通工具飛躍提升。2022年每百戶農村居民家庭擁有汽車數量達到32.4輛，各種電動車由于價格低廉、操作簡單、適應性強，也成為村莊居民出行利器，大大增強了他們克服距離阻礙的能力。三是數字化、網絡化快速發展。隨著智能手機普及和城鄉物流體系建設，村莊居民可以通過網絡電商購買各類生活用品和生產資料、銷售農產品，可以通過手機辦理養老保險、子女入學等公共事務，甚至遠程診療、網絡法庭也已大量涌現，村莊已緊密地接入現代化經濟體系。由于這些物質技術條件仍在不斷進步，未來村莊與外界的聯系還會更為緊密，城鄉界限會進一步打破。

在村莊與城鎮聯系越來越緊密的情況下，推進鄉村振興需要有更全局的視角。如果以村莊作為基本實施單元推進鄉村振興，很容易造成村莊與城鎮的割裂。在村莊居民就業和收入主要來自于城鎮的情況下，過度強調將要素資源投到村莊，有可能造成城鎮產業發展受限，反而影響村莊居民增收。在村莊居民更多從外界和更高層級獲取公共服務的情況下，過度強調將公共資源配置給村莊，有可能造成村莊公共服務的過剩和城鎮公共服務的不足。必須立足城鄉發展全局，將城鎮一并納入鄉村振興統籌范圍。

二、以縣域為基本實施單元推進鄉村振興既是現實考量，也是提高鄉村振興效率的必然選擇

鄉村發展新趨勢要求提升鄉村振興的推進實施單元。綜合考察我國推進鄉村振興的層級結構，我們認為縣級是最優選擇、縣域是最優范疇。以縣域為基本實施單元推進鄉村振興可以充分統籌城鄉關系、扎實推進產業融合、高效配置公共資源，顯著提高鄉村振興的效率。

（一）縣域對應于完整的鄉村范疇，是統籌工農城鄉關系的重要節點

鄉村振興并非農村振興，鄉村與農村存在范疇差別。農村與城鎮相對應，僅包括村莊和集鎮。鄉村則與城市相對應，包括了村莊、集鎮、鎮區和縣城。習近平總書記強調，“振興鄉村，不能就鄉村論鄉村，還是要強化以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。按照這一要求，如果將鄉村振興限于農村、將城鎮排斥在外，顯然是殘缺不全的和難以推進的。縣域對應于完整的鄉村范疇，既包括了傳統的村莊，也包括了與這些村莊關系緊密的縣域城鎮體系，是關聯工農、涵蓋城鄉的自然統一體。在縣域推進鄉村振興，有助于從全局和戰略協調安排城鄉關系，加速鄉村發展，縮小城鄉差距。

（二）縣域產業結構相對完整，具有推進一二三產業融合發展的空間

縣域是推進一二三產業融合發展、實現鄉村產業振興的理想層級。村莊由于產業結構單一、規模小，不具備推進一二三產業融合發展的基本條件，甚至大多數鄉鎮也難以達到全面的要求。縣域內一般擁有較為完整的產業結構，不僅農業基礎堅實，而且基于區位分工、歷史傳統、特定資源等，大多擁有自己的特色優勢工業，近年來隨著縣域城鎮的人口聚集，第三產業也得到相當程度的發展，因此成為推進一二三產業融合發展、構建新型城鄉產業體系的主戰場。從地方實踐來看，一些典型農業縣立足自身優勢資源，通過促進農產品加工業發展，已經實現了延伸產業鏈條、提升增值收益、推進工農互促、帶動農民增收的效果，對鄉村振興起到顯著推動作用。

（三）縣域作為完整獨立行政單元，調配資源推進鄉村振興效率更高

“郡縣治，天下安”，縣在我國既是一個行政層級，也是實現國家意志的重要載體。至2021年底我國共有縣1864個（包括縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗），擁有悠久的歷史傳統和穩定的縣域邊界。縣在我國行政體系中一直是實施公共政策的基本單元，不僅設置了齊全的職能部門，而且擁有完整統一的財權、事權，可以有效調配域內的人力流、物資流、資金流，具有強大的資源調配能力。無論是作為縣的下級的鄉鎮和村莊，還是作為縣的上級的地級市，都不具備這一獨特優勢。以縣域作為基本實施單元推進鄉村振興，可以充分借助縣級的執行力，將鄉村振興任務落于實處，大幅提升實施效率。

三、構建完善以縣域為基本實施單元推進鄉村振興的政策體系

以縣域為基本實施單元推進鄉村振興是指給予縣級更大的自主選擇權和資源配置權，在國家鄉村振興戰略的大框架下，依據實際情況調整設置縣域內鄉村振興的具體目標和實現形式，合理安排任務重點和優先次序，優化配置公共資源和要素投入，著力推動實現縣域鄉村整體性振興和縣域居民生產、生活、生態條件的全面提升。

一是根據稟賦分類推進鄉村振興。以具有產業發展優勢、人口聚集能力強的村莊與鄉鎮為中心村、中心鎮，進行傾斜性要素資源投入，支持其做大做強。對人口持續流出的村莊、鄉鎮以保持現有布局和功能為主，既進行普惠性、保底型投入，也避免大量投入造成浪費。對人口流失和空心化嚴重的村莊因時因勢撤并，將原有村民和功能轉入具有發展優勢的村鎮。

二是協調推進城鎮與村莊發展。順應城鄉人口遷移規律和未來發展趨勢，構建“縣城—中心鎮—中心村”多層級發展格局。持續提升縣城基礎設施、公共服務等水平，引導鄉村人口向縣城集中，將之建設成輻射全域鄉村的中心和引擎。將中心鎮建設成具有農業特色和地域特色的現代化小城鎮。將中心村建設成具有田園風光的宜居宜業和美村莊。

三是立足縣域范圍優化產業布局。順應現代產業發展需要，依托縣域資源分布情況，構建縣鄉村、一二三產業融合發展的產業格局。支持在縣城建設農產品加工業產業園等園區，完善基礎設施和配套服務，形成優勢產業和產業集群。支持中心鎮依托當地特色優勢、承接產業轉移，形成規模化產業。支持中心村推進“一村一品一業”，培育“小而精”的特色產業。

四是促進城鄉要素資源深度整合。支持村莊居民在縣域范圍內遷徙居住，按照有償自愿原則退出宅基地，探索宅基地跨集體經濟組織置換轉讓，以宅基地折抵城鎮商品住房房價的操作辦法，支持對閑置宅基地、公共事業用地等按市場化方式投入再使用或納入城鄉建設用地增減掛鉤項目進行置換利用。根據縣域人口流向調整配置建設用地、資金等公共資源。

五是順應村莊功能變化優化治理。根據村莊人口不斷減少的趨勢，按“減量提效”原則調整鄉鎮和行政村區劃，激發鄉村組織活力。適應村莊人口居住和就業分離的現狀，對“兩棲人口”實行雙重身份、雙重服務、雙重管理，提高社會治理效能。將村莊緊密接入縣域公共服務體系，根據生產生活功能變化調整服務重心，更好滿足村莊居民需求。