開封市養老服務高質量發展研究

□文/王雅婷

（中共開封市委黨校 河南·開封）

［提要］ 在老齡化程度不斷加深、養老壓力逐漸增大的情況下，促進養老事業高質量發展是亟待解決的重大民生問題。開封市高度重視養老服務體系建設，初步形成醫養結合的養老服務體系。但在養老服務資源分配、人才隊伍建設等方面仍難以滿足廣大老年群眾的現實需求。為此，本文提出開封市養老服務高質量發展對策建議。

一、問題的提出

人口老齡化是新時代下的基本國情。中國計劃生育政策的實施在有效控制人口激增、緩解供需矛盾的同時，也面臨著人口老齡化。我國60 歲及以上人口比重從2000 年的10.0%增長至2020 年的18.7%，增長幅度高出世界平均值約5.5 個百分點，且高于發達國家約2.5 個百分點。中國總和生育率處于世界偏低水平，且一直在低位徘徊。

養老服務高質量發展是重大民生工作。黨的二十大報告指出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。“十四五”規劃也部署了實施這一國家戰略的三項重點任務，其中“完善養老服務體系”所占的篇幅最重。巨大的老年人口增長，使社會發展和家庭供養受到空前壓力。推動養老服務高質量發展，是滿足老年人美好生活需要的應有之義，是提升老年人生活幸福感的迫切需要，是踐行以人民為中心發展思想的必然要求。

二、開封市人口老齡化基本情況

開封市目前正處于人口老齡化快速發展階段，老年人口多、增速快，屬于典型的“未富先老”，應對人口老齡化的戰略任務十分迫切。

（一）開封市人口老齡化高于河南省平均水平。七普數據顯示，開封市無論是60 歲及以上老年人口占比還是65 歲及以上老年人口占比均高于全國和河南省平均水平，見表1。在河南省18 個省轄市中，開封市的人口老齡化程度位于第6 位，已達到國際上對中度老齡化的劃分標準。開封市目前在養老服務供給總量上面臨巨大挑戰。（表1）

（二）開封市人口老齡化增長速度快。根據第七次全國人口普查公布的數據，全市常住人口中，65 歲及以上人口占14.20%。同2010 年（六普數據）相比，10 年間65 歲及以上人口的比重提升了5.92 個百分點，同2000 年（五普數據）相比，20年間提升了7%。通過對比顯示，開封市人口老齡化增速均高于河南省和全國平均增速，見表2。開封市將在養老服務供給能力的可持續性上面臨巨大挑戰。（表2）

表2 開封市65歲及以上人口占比增速一覽表（單位：%）

（三）開封市老齡人口分布差異明顯。如今，開封市及下轄的各縣（區）都已進入老齡化階段。全市81.59%的老齡人口集中在四縣一區（杞縣、通許縣、尉氏縣、蘭考縣、祥符區）。雖然主城區（示范區、龍亭區、順河區、鼓樓區、禹王臺區）老齡人口數量相對較少，但除示范區以外的四個區的人口老齡化均高于14%，順河回族區老齡化程度最高，為17.03%。各縣（區）老年人口分布差異明顯，養老工作開展也更具難度。（圖1）

圖1 2021年開封市各縣（區）65歲及以上人口占比統計圖

三、開封市養老服務發展取得的成效

（一）增強制度保障，強化目標管理。開封市先后頒布了《加快推進養老服務高質量發展的實施意見》《養老服務設施建設規范》《社區居家養老服務標準》等一系列配套文件，同時開封市把養老服務工作納入政府目標管理，納入每年民生工程，納入“我為群眾辦實事”實踐活動重要內容，全面實施“百千萬幸福養老工程”，使得開封市養老服務高質量發展既有制度保障又有行動方向。

（二）初步建成醫養結合養老服務體系。開封市切實立足民生保障，采取新建醫養結合、醫院改建醫養結合養老機構、醫院設立養老機構分部、養老機構設立醫務室“四種模式”，實現醫療和養老的有機結合。開封市隴海醫院、通許縣和順康醫院等4 個項目獲省級醫養結合示范項目。同時，開封市是河南省唯一一個長期護理保險的試點城市，也成為了全國首個應用國家長期護理保險子系統的試點城市，指導養老服務機構申報“長期護理保險”定點照護機構。截至2022 年末，開封市累計共有4，059 名重度失能人員享受長護險待遇。

（三）智慧養老服務平臺實現“三個一”。智慧養老服務平臺于2020 年12 月建成投入使用，制定了包括服務管理、安全監管、績效評估、大數據統計分析、養老服務地圖在內的“4+1”功能，平臺精準對接老年人需求與服務供給，為老年人提供助餐、助浴、助潔、助醫、助購、助急等“六助”服務。開封市智慧養老服務平臺已覆蓋80 余萬老年人，服務4.5 萬人次，率先實現“三個一”，即第一批入選全省智慧養老服務平臺建設試點城市，第一個完成智慧養老服務平臺建設試點任務，平臺建設標準達到全省一流水平。

（四）積極推進“紅色物業+養老服務”。開封市成立“紅色物業＋養老服務”工作專班，打造“365”服務模式助力居家社區養老服務，“3”即三大主題（替黨和政府分憂的公益助老主題，為長者排憂解愁的樂齡生活主題，代天下兒女盡孝的專業服務提供主題），“6”即六大特色（標準規范、專業管理；個案服務、科學評估；站點照護、精細服務；居家上門、便利及時；樂齡協會、益為亦樂；公益聯動，社群共建），“5”即五大權益提升（免費為社區長者提供健康能力評估、養老咨詢顧問、組織游學、居家適老化改造設計、營養膳食指導），受益老人達4，350 多人次。同時，2021 年8 月份，開封市成功爭取全省首批居家適老化改造試點。

（五）聚焦人才發展，注重技能培訓。開封市堅持貫徹落實“人人持證、技能河南”，高質量打造“康養照護”人力資源品牌，加強養老服務人才隊伍建設，出臺《開封市康養職業技能培訓三年行動方案》，推動養老服務人才隊伍建設。2021 年7 月，組織開展全市養老護理員職業技能大賽，為廣大的養老護理人員提供展示才能、提高技藝的平臺；2022 年5 月，舉辦開封市養老護理員技能培訓，進一步提升全市養老服務的管理水平和服務技能，逐步營造尊重人才、重視人才的氛圍。

（六）養老服務宣傳工作通報表揚。開封市組織市民考察團活動，開辟《老年周刊》專欄。宣傳養老服務政策，報道養老服務工作動態，弘揚敬老孝老養老先進事跡，營造全社會關注養老工作、關愛老年群體的濃厚氛圍。通過公益大講堂、服務進社區、老年歌詠比賽等豐富多彩的活動，激勵更多的老年人走進社會、走進集體、享受健康生活。2022 年，河南省民政廳對開封市民政局養老服務宣傳工作進行通報表揚，切實做到了“我為群眾辦實事”做得好不好，群眾說了算。

四、開封市養老服務高質量發展現實困境

（一）養老政策不全、落地不夠。養老政策不全表現為政策供給不全面，雖出臺了養老服務方面的地方性法規或辦法，但內容比較原則和空泛或比較繁雜零散，語言表述不夠規范，涉及內容不全面不系統，使養老服務的高質量發展出現“盲區”。養老政策落地不夠主要表現為政策之間的壁壘尚未完全打破，融合度不夠，各縣區對政策的解讀和執行力也存在偏差，同時政策落地需要財政資金、職能部門等多方配合，統籌協調難度較大，因此在落實政策時操作性和精準性不夠。

（二）資源供給不充分、不平衡。新時代老年人的需求已經從“有沒有”向“好不好”轉變。首先，服務種類不充分。已建成運營的“開心養養老服務中心”絕大部分只以棋牌室、閱覽室為主，缺乏精神慰藉、健康管理等多元化養老服務。其次，城鄉區域資源不平衡。上文數據顯示，全市約80%的老年人集中在非主城區（四縣一區），但優質的醫療、養老資源，如三甲醫院、老年大學等卻多集中在主城區。同時，不同的縣（區），甚至同一個區的不同社區之間，可能因財政能力、地理位置、人口分布等原因存在養老服務水平差異。

（三）社會力量參與服務乏力。目前，開封市社會各界對養老服務建設的積極性還有待提高。一是政府資金匱乏。新冠肺炎疫情影響下，各級政府的財政狀況均受到一定影響，無力給予市場上各類主體相應的財力支持和補貼。二是市場主體追求利益。隨著養老服務需求的多變，以及軟硬件維護成本的提升，使其利潤微薄、普遍缺乏盈利，無法達到預期收益而只提供低水平服務甚至退出市場。三是社會組織不受信任。開封市的非營利性社會組織的知名度不高，同時群眾易受負面消息影響，因小概率事件否定全局。

（四）養老服務運營不全面。當前開封市養老服務的主體內容已逐步建立，但其配套性設施和服務運用仍存在欠缺。首先，公共設施適老化程度不高。雖然開封市已開展居家適老化改造，但是公共設施方面的改造略顯不足，老年人在出行、就醫、辦事等方面依舊存在不便之處。其次，醫療照護配套措施有待加強。長期護理保險的覆蓋面有限，同時開設老年醫學科的醫院數量較少。最后，缺少養老產業助力。開封市的養老產業同養老事業相比發展緩慢，對養老服務方面所需的用品、服務等助力不足。

（五）養老陪護專業人員缺乏。養老院、社區服務中心專業人員的后備力量不足。一是人員總量小。開封經濟水平較低，薪資待遇難以達到較高水平，但工作量和所承擔的責任并不會依工資情況而較少，同時服務人員社會地位低，社會公眾對養老護理服務人員的職業認同度不高，這就使得護理員招不來、留不住。二是專業人才少。綜合性管理人才欠缺，服務人員的專業化和職業化素養又整體較低，大部分都是城市下崗職工、年齡偏大、文化程度低，具有多年服務管理經驗的人員非常緊缺，服務人員的專業化提升沒有保障。這些問題已成為當前制約養老服務高質量發展的瓶頸。

（六）養老服務監管保障不足。養老服務市場變大后，監管問題逐漸暴露。首先，監管難度大。綜合監管是養老服務業發展的一項全局性、宏觀性工作。養老服務涉及面廣，業務存在交叉，需要民政系統、財政系統、衛健委、市場監管、醫保局等部門聯合發力。其次，權益侵害事件頻發。老年消費者權益保障問題易發高發，特別是醫療保健服務方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識能力不足和維護自身權益意識較弱的特點，一些不法分子多以服務購買、項目投資、產品銷售等形式進行“養老詐騙”損害老年人的合法權益。

五、推進養老服務高質量發展的思考

養老服務高質量發展就是貫徹新發展理念，堅持以人民為中心，以深化供給側結構性改革為主線，充分發揮市場作用，促進資源高效配置，綜合發力推進其高質量發展。為了解決養老服務發展不充分不均衡的問題，推進養老服務再上新臺階，現圍繞健全養老服務“六大體系”，實施“六心工程”提出幾點思考。

（一）健全“核心”政策制度體系，加強制度落實保障。在新發展階段，實現開封市養老服務高質量發展需要政策的創新和保障。第一，要豐富政策內容，強化頂層設計。在用好用足現有政策的基礎上，圍繞養老服務的財政支持、人才配備、規劃用地等領域，研究出臺具有本地特色的政策及配套措施。第二，強化政策落實。梳理已經出臺但未能有效實施的各級各類養老服務政策，挖掘破解點，明確責任單位，并將養老政策的實施情況與職能部門的績效考核相聯系。

（二）加大“民心”配套設施建設，實現資源均衡發展。推動養老服務高質量發展是一項系統工程，要將開封市作為一個整體來把握，做到橫向與縱向的相互促進、協同發力。第一，加大“新”配套設施建設。確保建成的社區養老服務設施既好看又實用。同時，支持農村幸福院等自助式、互助式養老服務設施建設，形成完整的城鄉生活圈。第二，協調已有資源。有效利用政府和社會閑置資源，盤活存量，開展社區養老服務設施清查整改活動，摸清家底，根據區域老年人空間分布情況，統籌整合設施場地，加強區域間資源的調配。第三，推動優質資源下沉。鼓勵專業護理員、老年學科專家等深入基層、深入農村開展相關培訓；構建城鄉縣區互助組，實現資源互補。

（三）激發“同心”市場融資活力，鼓勵社會多方參與。在新發展理念的指導下，開封市追求養老服務高質量發展，就要求社會各界既要盡力而為，又要量力而行。第一，要積極發揮政府投資引導作用。政府要“開源節流”，統籌各類可用于養老服務的財政資金，合理利用社會福利事業彩票公益金，積極采取PPP 模式，形成資金合力。第二，完善貸款貼息政策。鼓勵引導社會資本進入養老服務市場，鼓勵帶動性強的龍頭養老企業和大批富有創新活力的中小養老企業聯合承接養老項目，形成規模效益。第三，加大宣傳工作。借助新媒體手段，循序漸進向人民群眾普及養老服務相關內容，介紹相關社會組織情況，通過政府背書以增強人民群眾對社會組織的信任感。

（四）創新“連心”運營服務方式，實現服務全面覆蓋。努力實現居家社區、健康、智慧養老服務全覆蓋，是開封市養老服務高質量發展的基本要求。第一，持續推進適老化改造。對經濟困難的失能、部分失能老年人家庭適老化改造給予補貼。實施公共設施適老化改造，推進無障礙環境建設，如為公園座椅設計靠背、增設無障礙通道、設置扶手等。第二，全面深化“五醫聯動”。推進城市醫院對口支援鎮衛生院工作進行結對幫扶，采取駐點與巡診相結合的方式；全面設立老年病科等。第三，發展“銀發經濟”，培育健康產業。開發適老化技術、設施和產品；推動養老服務業與開封市的文化旅游產業融合發展；推動老齡人才開發、老年人能力評估師培訓等新職業。

（五）壯大“暖心”專業人才隊伍，引進培養留住人才。推動養老服務高質量發展，必須充分發揮人力資本和人才資源優勢。第一，引進人才，壯大隊伍。借助開封市每年“招才引智”的平臺，引進養老護理人才、信息化人才等；加大對開設與養老服務相關專業院校的招生宣傳；同時結合需求設置崗位，面向社會招聘或對失業人員進行再就業培訓。第二，完善養老服務人才培養體系。依托“人人持證、技能河南”建設，逐步建立養老服務培訓體系，借助本地高校資源推進產教融合和實習實訓基地建設。第三，完善晉升渠道，創新激勵手段。規范養老護理員職業技能等級認定制度，穩步提高養老服務從業人員崗位津貼，并采取績效制的薪資管理方式，提高從業人員積極性，體現其勞動價值，增加職業認同感。

（六）強化“安心”綜合監管體系，確保公開透明規范。養老服務業的發展涉及多個職能部門，不能“獨唱”而要“合唱”。因此要建立公開、透明、規范的養老綜合監管體系。第一，明確事中、事后監管的部門職責分工與機制。各級政府部門主動統籌協調服務參與方，對運營方在服務效果、設施維護等方面進行綜合監督管理。充分運用大數據等新技術手段，切實減輕監管難度。第二，開展安全隱患“清零”專項行動。定期排查養老機構消防狀況；出臺養老服務市場失信聯合懲戒名單制度；定期宣傳如何防“養老詐騙”，保證老年人財產安全。