新預算法框架下加強行政事業單位預算管理的思考

管麗靖

（深圳市光明區上域幼兒園，深圳 518000）

引 言

部門預算是政府的收支預算，體現著國家的方針政策，反映了政府的決策導向，對推進各項事業發展、保障政府機構的正常運轉具有重要作用。近年來，政府預算管理改革工作不斷推進，有效保障了行政事業單位的重點支出，資金效益顯著提高，較好地服務了國家改革發展大局。

一、預算法實施條例概述

（一）《中華人民共和國預算法實施條例》頒布的背景

2020 年8 月3 日中華人民共和國國務院令第729 號公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下稱《預算法實施條例》），并且于2020 年10 月1 日起施行。《預算法實施條例》的頒布與實施使財政預算改革實踐進一步深化，財政預算管理更加規范、透明、科學、合理。

（二）《預算法實施條例》修訂的主要內容

原《預算法實施條例》于1995 年發布施行，隨著2014年新預算法的修訂，提出了新的預算管理規范，原條例已不相適應，亟須進行修訂。在此背景下，國家修訂并頒布了新的預算法實施條例，順應了當前政府部門和國家機關關于預算管理的新情況與新需求，主要包含以下內容。

第一，明確政府預算收支的范圍和編制內容，細化部門預算管理的各項要求。

一是從日常工作要求來看，各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。各部門必須做到統一預算口徑。

二是規范預算編報方法及期限，加大預算信息公開的要求及力度，增強預算透明度。

三是強化項目庫管理措施，建立健全項目入庫評審機制，有效規劃行政事業單位各部門的項目支出，確保項目滾動管理機制的有效運行。

四是深化預算績效管理，績效管理貫穿預算編制、執行、監督全過程，“花錢必問效、無效必問責”，提高資金使用效益。

第二，規范轉移支付和地方政府債務管理，完善相關制度及要求。

一是建立專項轉移支付的定期評估和退出機制，對實際績效與標準水平差距過大的專項項目予以取消。財政部門辦理轉移支付預算下達工作，對轉移支付預算基數提前下達比例做出了明確規定。

二是進一步明確政府債務的舉債方式、舉債規模、舉債用途、舉債責任等政策細節，要求建立健全地方政府債務風險評估指標體系，以加強各方面對地方政府債務的監督，切實防范和化解債務風險。

二、融合新預算法框架下的行政事業單位預算管理分析

（一）概覽

1.預算管理的內涵

預算管理的應用與行政事業單位的發展有著密不可分的關系，其能夠針對不同部門經濟活動與其相關資產進行合理管控，做到良好的分配與控制，同時更能夠促進部門資產與其他非直接財產資源之間的整合。對于行政事業單位的內部管控來說，預算管理具有重要作用。為了充分完善單位的內部管理結構，促進整體經濟效益的發展，預算管理不僅要做到幫助做好決策，還要為事業單位的整體收支與投資方向做好相關的計劃準備和方案應用。

在行政事業單位中，預算管理主要是對單位未來一年的資金使用情況做出提前規劃，為保證行政事業單位的穩定運行，在預算管理過程中要充分保證其自身的各項作用得到有效發揮，在事前進行規劃與協調，在事中做好監督與控制，在事后保證考核與績效評估。

2.加強行政事業單位預算管理的意義

（1）提高財政資金利用率

加強預算管理有助于提高財政資金的利用效率，有效制訂財政資金的預算計劃，對財政資金使用情況進行明確的監控，同時控制資金使用額度，防止內部人員資金誤用、濫用，對行政事業單位的內部資金運行進行充分管控。

（2）提高內部管理

預算管理的加強不斷提高行政事業單位的內部管理水平，從預算編制的準確性到預算執行的力度，都體現了單位領導的管理能力及團隊的協作能力。在預算管理水平不斷提高的過程中，內部管理水平和工作效率水平同步不斷提高。

（3）提高政府宏觀調控

行政事業單位預算管理是針對財政資源的充分優化和有效利用，科學的預算管理是行政事業單位的宏觀調控手段之一，有助于加強管控，從而有效滿足社會群眾的需求并提高公共服務質量水平。

（二）行政事業單位預算管理現狀問題分析

1.預算編制質量有待提高

當前，事業單位的預算編制質量普遍不高。其一，預算工作形式大于實際已經成了普遍現象，多數情況下預算都是由財務部門單獨完成，很多單位不能做到預算全體性參與。這主要是由于單位對預算編制缺乏重視，未意識到編制的重要價值。另外，預算編制和執行力之間的融合也經常被忽視，實際上這二者互為表里。其二，預算數據缺乏科學性及合理性，一般僅基于單位的往年數據或主觀臆斷，預算前缺乏深入的調查取證，預算編制盲目籠統、追求短期效益的問題依然存在，最終導致預算執行進度滯后及預算頻繁調整，不利于預算資金的高效使用。

2.預算績效考核意識有待加強

全面推進預算績效管理是新預算法的重要內容之一，全面推進預算績效管理，優化財政資源配置，杜絕低效、無效、資源閑置浪費等問題，進一步夯實各部門單位自身的績效主體責任，從而提高政府部門事業單位的工作效能與積極性，增強政府的公信力和執行力。但當前事業單位對預算績效的考核評價意識還不夠成熟，對預算績效考核的重要性和作用缺乏認識，對預算績效工作隨意應付；部分事業單位的預算績效考核方法和觀念較為陳舊，考核內容不夠全面，預算績效管理缺乏系統性；績效目標設置隨意性大，未進行細化，缺乏可衡量性。以上均不利于預算績效管理工作的有效開展。

3.預算內部控制管理薄弱

預算內部控制是單位內部控制的重要組成，能夠有效加強預算管理，降低風險，保證預算數據信息的真實性和精準性。然而，目前行政事業單位的內部控制意識普遍薄弱，單位對內部控制制度缺乏正確認識，重視程度不高。另外，單位內部缺少適合自身的預算管理制度，缺乏專業化的預算內部控制管理流程和程序，預算管理出現隨意性，影響了預算內部控制管理的有效性，并最終影響了行政事業單位預算執行的效果和資金配置的精細化程度。

4.預算監督管理力度有待加強

從目前的預算管理工作執行情況來看，監督制度與主體在整體上仍然有需要提升的部分，需要進一步健全監督制度，明確監督主體，針對監督方式的效能進行改善。找到核心問題，破除現存的困境，充分發揮監督作用，從而進一步增強預算管理。

5.預算管理人員綜合素質與能力有待提高

大部分行政事業單位未對財務人員進行系統、定期的科學培訓，其對國家、行業新形勢、新政策缺乏及時傳達和普及，使得行政事業單位的預算管理人員出現了不適應工作崗位、無法達到崗位要求的情況。此外，部分財務管理人員將編制內的工作視為“鐵飯碗”，缺乏積極工作的動力，導致整體能力無法匹配當前行政事業單位財務預算管理工作對其的要求，并最終影響了行政事業單位財務預算管理工作的開展質量。

三、新預算法框架下加強行政事業單位預算管理的有效思考

（一）提高預算編制質量

預算編制的重要性不需要贅述，預算編制是預算管理的指導性內容，其質量尤為重要。

首先，單位主要負責人要全面提高對預算的重視程度，行政事業單位要確保全員重視并動員全員參與到預算工作中。成立專門的預算工作推進小組，小組成員包括業務部門和財務部門，單位領導為第一負責人，各部門指定責任人。

其次，預算編制要進行全面統籌、科學規劃。預算編制需要以部門為單位進行數據采集和歸納的相關工作，各級部門都需要配合財務部門開展預算工作，提供真實調查詢價的預算信息，并對所提供的預算數據負責，要確保預算信息的合理性、準確性和科學性。首先，預算人員需要熟悉預算項目的標準，確保預算在財政規定的預算標準內；其次，預算需要符合經濟業務和合同條款的實際情況，確保預算編制的項目性質、經濟分類和支付口徑一致。高質量的預算編制是高效預算支付的基礎，提高預算編制的質量能從根本上加快預算支付進度，提高預算資金的使用效率。

（二）增強績效管理意識，完善績效管理模式

為了提高預算管理的科學性和合理性，積累充分的預算管理經驗，運用已有的預算經驗來指導以后的預算管理工作，事業單位應提高預算績效管理意識，從整體上增強對預算績效考核和評價的認識，全體預算人員須加強績效管理理念及概念的學習，灌輸“花錢必問效、無效必問責”的意識。構建合理且健全的預算績效考核指標體系和評價機制，績效考核指標要盡量細化、量化，并能較好地反映預算目標的實現，這有利于績效的考評及應用。另外，還需要完善預算績效管理模式，在預算管理中建立全過程預算績效管理鏈條，包括建立事前績效評估機制、做好事中績效運行監控、強化事后績效評價和結果應用等內容。不僅要對事業單位的預算績效進行考核和評價，還應從考核評價信息中提取有效的參考信息，將績效考核的結果與標準化指標進行分析對比，充分挖掘預算編制與執行當中存在的各項問題，并對預算編制的科學性和合理性進行反饋，總結預算編制和執行的經驗。對預算績效結果進行運用，從而優化預算管理，是預算績效管理的意義所在。

（三）加強預算內部控制建設

事業單位應進一步加強預算內部控制建設，將預算管理工作與財務內部控制管理體系深度結合起來。事業單位應建立完善的預算內部控制體系和業務流程，從項目經濟可行性分析、預算編制、預算控制、預算調整和預算考核等環節出發，依托現代化的信息技術，不斷優化預算流程，加強預算審批及過程控制管理。另外，事業單位還需要完善預算管理相關制度，以打造良好的預算環境，建立嚴格的權責清單制度，明確權利和責任的劃分，保障各個預算管理程序工作職責的精確化落實。

（四）加大監督管理力度

監督管理體系的運行目的是確保行政事業單位內部預算管理的科學化運營，可以從以下幾個方面構建科學的監督管理體系。

首先，運用制度來實現約束和監督。預算監督制度作為體系當中不可或缺的一部分，需要從內容、形式、范圍、職責等方面進行完善，并細化到具體執行當中，比如經費支出的報批審核監督。

其次，需要明確監督主體。監督主體當中有三個角色，分別是專門部門、職能部門及員工。這三個部分監督內容不同，行使的職能也有區分，在實際工作過程中只有有機結合才能夠切實確保預算管理監督的實效性。

最后，監督管理的形式不能過于單一。要堅持多元化，內部和外部監督相結合，管理層針對單位內部職工的意見做到有效聽取，將預算內部控制工作細化到實處。對于外部監督，既要積極配合人民代表大會的監督，又要接受審計部門的核查，做好相關的預決算公開，對公眾公開具體信息，實現監督管理的透明與公開。

（五）提高預算管理人員的綜合素質與能力

《預算法實施條例》的頒布對行政事業單位的預算工作產生了較為顯著的影響，相應的預算工作流程和要求也發生了變化，預算管理人員需要相應地調整并提升自我能力結構和素養結構。提高預算管理人員的綜合素養應從以下兩個方面展開。第一，適當增加行政事業單位財務團隊力量，提高單位財務人員的工作地位，使財務人員能夠專注于本職工作及專業領域發展，緊跟時勢，切實保障預算工作的有效執行。第二，聘請專業人員定期對預算人員進行培訓，把握當下的財務預算管理理論重點，同時對預算管理案例進行實戰分析，保證單位內部的預算人員能夠在知識理論與案例分析的指導過程中實現合作，進一步開展預算管理工作。

結 語

綜上所述，《預算法實施條例》的頒布與實施對單位預算管理的質量提出了更高要求，各行政事業單位應借此契機，對單位預算管理工作進行全面的優化提升，單位預算管理人員應認真學習新預算法框架下的預算相關法律制度，梳理單位的預算流程，認真分析預算管理現狀，找出問題，在實踐中尋找問題的解決方法。同時，進一步加強預算管理的科學化與規范化，提高預算管理的水平和質量，這樣才能夠為單位整體的穩步發展打下扎實的基礎，確保行政事業單位有效發揮社會職能。