人口老齡化背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐路徑探討
——以甘肅省慶陽市為例

石林溪

（隴東學(xué)院，慶陽 745000）

引 言

積極應(yīng)對人口老齡化是黨中央、國務(wù)院正確把握人口發(fā)展大趨勢和老齡化規(guī)律作出的立足當(dāng)下、著眼長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略部署，對于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)國家安全和社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩，發(fā)展不均衡、不充分的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如何走出一條化解人口老齡化壓力、提升養(yǎng)老服務(wù)水平的實(shí)踐路徑，對于推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展具有積極意義。

一、甘肅省慶陽市人口老齡化趨勢特征

歷次全國人口普查結(jié)果顯示，進(jìn)入21 世紀(jì)以后，甘肅省慶陽市人口老齡化趨勢明顯，人口增長勢能趨向減弱，人口發(fā)展形勢面臨重要轉(zhuǎn)折。根據(jù)國際公認(rèn)的老齡化階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，60 歲及60 歲以上人口比例10%～20%為輕度老齡化階段，20%～30%為中度老齡化階段，超過30%處于嚴(yán)重的老齡化階段。截至2020 年底，慶陽市60 歲及60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?8.03%，已接近中度老齡化階段。結(jié)合全國第七次人口普查和歷年統(tǒng)計(jì)分析，慶陽市人口老齡化呈現(xiàn)出以下幾個(gè)突出特征。

（一）老年人口數(shù)量快速增長

2010 年以后，慶陽市常住人口開始呈現(xiàn)負(fù)增長。2010年全國第六次人口普查結(jié)果顯示，慶陽市全市總?cè)丝跒?21.12 萬人，相比2000 年總?cè)丝跀?shù)量減少了2.94 萬人，人口拐點(diǎn)出現(xiàn)，人口增長率也下降為-0.90%，首次出現(xiàn)負(fù)增長。2020 年全國第七次人口普查進(jìn)一步顯示，慶陽市全市總?cè)丝跀?shù)量繼續(xù)減少至217.97 萬人，相比2010 年總?cè)丝跀?shù)量又減少了3.15 萬人，人口增長率再次下降為-0.14%。與此同時(shí)，慶陽市老年人口數(shù)量快速增長，慶陽市老年人口結(jié)構(gòu)占比持續(xù)上升，2020 年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全市65 歲及65 歲以上人口28.39 萬人，占總?cè)丝诘?3.02%。該指標(biāo)與2010 年第六次全國人口普查相比，人口比重分別上升了4.34 個(gè)百分點(diǎn)（總體上看，慶陽市老年人口規(guī)模和比重都在不斷快速增加）。

（二）城鄉(xiāng)人口老齡化不同步

近年來，慶陽市城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鎮(zhèn)人口規(guī)模也不斷擴(kuò)大，其主要原因是城鎮(zhèn)化發(fā)展吸引農(nóng)村大量青壯年人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，人口的城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)明顯，由此加劇了農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化。全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，慶陽市65 歲及65 歲以上老年人口為28.38 萬人，其中農(nóng)村地區(qū)老年人口為25.54 萬人，占全部老年人口的90%?？梢姡青l(xiāng)間老齡人口結(jié)構(gòu)存在顯著差異，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化更嚴(yán)重，這將使農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）老齡人口養(yǎng)老服務(wù)需求多元化

隨著人口老齡化趨勢的不斷加劇，以及家庭空巢化問題的日益突出，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)出日益增長的趨勢。目前，以家庭為核心的居家養(yǎng)老仍然是眾多老年群體的首選養(yǎng)老方式。由于受傳統(tǒng)觀念影響較深，一些居家老人沒有得到應(yīng)有的關(guān)注和照顧，他們的生活質(zhì)量得不到提升，因此需要更多的社會支持，日常護(hù)理、慢病管理和健康照料等方面的居家養(yǎng)老服務(wù)需求日益增多。隨著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，以及經(jīng)濟(jì)保障水平的不斷提高，部分老人尤其是空巢老人對精神慰藉的需求也不斷增多。此外，老年人養(yǎng)老過程中衣、食、住、行、用、娛等各方面需求不斷增多，不同收入水平的老年人需求層次也不同，老年人的日常生活需求呈現(xiàn)多層次、多元化的特點(diǎn)。

二、甘肅省慶陽市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展成效

為積極應(yīng)對人口老齡化問題，慶陽市委、市政府及相關(guān)職能部門努力完善服務(wù)體系，全力提升服務(wù)水平，著力保障多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求，扎實(shí)有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，養(yǎng)老服務(wù)取得了長足發(fā)展和顯著成效。

（一）養(yǎng)老服務(wù)政策有效落實(shí)

“十三五”期間，慶陽市政府積極踐行各項(xiàng)扶持政策，加大資金和設(shè)施保障，不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)深化改革，確保養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。首先，慶陽市緊抓國家政策機(jī)遇，相繼出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施方案》《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施意見》等政策文件，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)有序發(fā)展注入了強(qiáng)勁動力，同時(shí)在財(cái)政上不斷增加投入力度，為全市居家養(yǎng)老服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)保障；其次，慶陽市積極鼓勵非營利性社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，自2015 年起采取以獎代補(bǔ)方式對建成通過驗(yàn)收并依法登記投入運(yùn)營的非營利性社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼；最后，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度的完善與落實(shí)，針對特殊群體老年人建立了農(nóng)村留守老年人定期走訪制度和經(jīng)濟(jì)困難老年人補(bǔ)貼制度，確保兜底保障應(yīng)保盡保。

（二）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷完善

為解決養(yǎng)老問題，慶陽市建成了覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。針對一些規(guī)模小、設(shè)施差和入住率低的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)持續(xù)開展服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動，不斷改造提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施?！笆濉逼陂g，全市累計(jì)投入8.62 億元，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)大幅增長，由2011年的85 個(gè)增長到2021 年的1002 個(gè)，其中社會福利院（福利中心）10 個(gè)，敬老院27 個(gè)，城市老年人日間照料中心65 個(gè)，農(nóng)村日間照料中心891 個(gè)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中床位總數(shù)和每千名老人擁有床位數(shù)也在逐年增加，2011 年床位總數(shù)僅為3196 張，每千名老人擁有床位10 張，發(fā)展到2021 年，床位總數(shù)達(dá)到12356 張，每千名老人擁有床位32 張。養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施的增多為廣大老年人提供了較為方便舒適的養(yǎng)老保障。

（三）養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量明顯提升

慶陽市加大對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老扶持力度，至2020 年底，已投入2.54 億元完成慶陽市養(yǎng)老綜合服務(wù)中心一期工程建設(shè)，以居家養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，建立居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺5 個(gè)，向居家老年人提供生活照料、醫(yī)療保障等上門服務(wù)。城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也日益完善，在創(chuàng)建示范城市社區(qū)老年人日間照料中心的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)能力。此外，全力打造覆蓋機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭的多網(wǎng)絡(luò)全方位養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)融合深度發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提升。

（四）人才隊(duì)伍建設(shè)逐步推進(jìn)

慶陽市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)共有從業(yè)人員385 人，其中：養(yǎng)老護(hù)理員216 人，大專學(xué)歷以上96 人，平均工資1816 元；高級養(yǎng)老護(hù)理員84 人，初級132 人。全市積極推行養(yǎng)老護(hù)理員分級培訓(xùn)和職業(yè)資格認(rèn)證制度，目前已有80%的養(yǎng)老護(hù)理員獲得了持證資格?！笆濉逼陂g，慶陽市加強(qiáng)養(yǎng)老人才培養(yǎng)，依托高校開設(shè)護(hù)理學(xué)和健康服務(wù)與管理、老年服務(wù)與管理等專業(yè)，每年培養(yǎng)上千名專業(yè)人才。同時(shí)，市人社局列支專項(xiàng)資金，加大養(yǎng)老護(hù)理員培養(yǎng)，各縣（區(qū)）人社局委托慶陽市職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校免費(fèi)為農(nóng)村有意向婦女進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)業(yè)后發(fā)放合格證。

（五）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)有序推進(jìn)

慶陽市把醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，積極探索、抓點(diǎn)示范，2017 年成立了全市首家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中心。作為省級養(yǎng)老基地和全省首批醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范基地，社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中心致力于為老年人提供全方位的專業(yè)醫(yī)療服務(wù)，包括日常生活照料、膳食供應(yīng)、醫(yī)療巡診、健康評估、健康養(yǎng)護(hù)、文化娛樂和心理慰藉等。近年來，通過加強(qiáng)對養(yǎng)老護(hù)理員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、規(guī)范管理，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化運(yùn)行。另外，以市社會福利院為試點(diǎn)打造機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范，實(shí)現(xiàn)生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，在全市范圍內(nèi)實(shí)施以全科團(tuán)隊(duì)為核心的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民全人群的公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)。

三、優(yōu)化甘肅省慶陽市養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐路徑

未來一段時(shí)期，慶陽市必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老服務(wù)需求為基礎(chǔ)，通過整合資源、增強(qiáng)功能、優(yōu)化服務(wù)，制定一條科學(xué)合理的實(shí)踐路徑，因地制宜地探索具有區(qū)域特色的多層次、多元化“市、縣、鄉(xiāng)”三級養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能

1.發(fā)揮互助養(yǎng)老

在推進(jìn)基層社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中，慶陽市應(yīng)立足“以社區(qū)居家養(yǎng)老為主”，探索建立“一對一”低齡老人志愿幫扶高齡老人的社區(qū)養(yǎng)老互助模式，體現(xiàn)鄰里互助和助人自助精神，實(shí)現(xiàn)老年群體自我管理和自我服務(wù)。此外，在充分利用社區(qū)硬件資源和教育資源的基礎(chǔ)上，組建社區(qū)老年學(xué)校，以激發(fā)低齡老年人的主動性，實(shí)現(xiàn)老年群體的價(jià)值，推進(jìn)老年教育可持續(xù)發(fā)展。

2.突出專業(yè)養(yǎng)老

全面提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平，探索建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接、專業(yè)社工隊(duì)伍提供服務(wù)、志愿者參與的“1+1+N”關(guān)愛隊(duì)伍模式。推動發(fā)展專業(yè)化、連鎖化、品牌化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，豐富老年服務(wù)產(chǎn)品，激勵養(yǎng)老服務(wù)市場為老年群體提供包含生活照料、醫(yī)療護(hù)理、文體娛樂、精神慰藉等多元化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。

3.推進(jìn)智慧養(yǎng)老

秉持智慧養(yǎng)老與專業(yè)養(yǎng)老相互融合的理念，運(yùn)用信息技術(shù)為養(yǎng)老服務(wù)提供便捷、安全的保障。支持居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合服務(wù)平臺。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)信息技術(shù)和智能硬件的深度融合，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G 等先進(jìn)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，推動適老化智能產(chǎn)品研究開發(fā)，幫助老年人融入信息化社會。

（二）完善養(yǎng)老服務(wù)體系

1.面向市級城區(qū)老年人群體，構(gòu)建“以社區(qū)居家養(yǎng)老為主，社會資本充分參與”的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系

通過社區(qū)服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)的融合，根據(jù)不同層次老年人的實(shí)際需求提供具有針對性和多樣化的選擇服務(wù)。社區(qū)在老年人日常生活中扮演著越來越重要的角色，更好地開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作有利于緩解人口老齡化帶來的社會壓力，政府部門加大對于社區(qū)財(cái)力、物力以及人力方面的投入力度，完善社區(qū)的日間照料、家居改善、醫(yī)療護(hù)理等老年服務(wù)內(nèi)容，能夠切實(shí)有效地提升居家養(yǎng)老服務(wù)水平，為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，為滿足高層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，引導(dǎo)和鼓勵社會資本以多種形式投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；加大養(yǎng)老服務(wù)放管服改革力度，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，激發(fā)民間社會資本投資的積極性；著力解決社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的設(shè)施用地、金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等方面的實(shí)際困難，為社會力量騰出發(fā)展空間，營造公平的競爭環(huán)境。

2.面向縣域老年人群體，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以社會養(yǎng)老為補(bǔ)充”的適度普惠養(yǎng)老服務(wù)體系

在社會保障體系和服務(wù)體系的支持下，家庭承擔(dān)老年人的日?；菊疹?，社區(qū)為老年人提供日間照料和托老服務(wù)等基本養(yǎng)老服務(wù)，更好地滿足老年人的生活保障和物質(zhì)需求，部分老年人根據(jù)個(gè)人意愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府提供政策扶持和稅收優(yōu)惠，積極引導(dǎo)鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和興建各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)民辦社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

3.面向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村老年人群體，構(gòu)建“以家庭養(yǎng)老為主，以政府兜底為補(bǔ)充”的基本養(yǎng)老服務(wù)體系

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村養(yǎng)老的主要形式仍然是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，這是收入水平限制和傳統(tǒng)觀念等因素的影響所致的。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷提高農(nóng)村老年人家庭的經(jīng)濟(jì)收益；在基層黨組織、村民自治組織和基層老年協(xié)會等的支持下，廣泛開展各種形式的關(guān)愛行動；推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)日間照料的完善，逐步提升服務(wù)質(zhì)量；加強(qiáng)農(nóng)村居民的道德教育，推廣養(yǎng)老、敬老、愛老的價(jià)值觀念，激發(fā)人們自覺傳承孝道的熱情。此外，政府應(yīng)發(fā)揮兜底保障功能，以保障老年人基本生活和基本人權(quán)為目標(biāo)，強(qiáng)化失能、部分失能特困人員的兜底保障。