英國鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策回顧及啟示

望開磊

目前，我國城鎮(zhèn)化率已突破60%，

城鎮(zhèn)化走向成熟階段，快速城鎮(zhèn)化趨勢開始放緩，鄉(xiāng)村建設和振興走向加速。然而，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃工作仍是長期以來的薄弱環(huán)節(jié)。

英國的鄉(xiāng)村保護經(jīng)過幾個世紀的傳承和發(fā)展，其鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)出優(yōu)美的自然生態(tài)風光、與城鎮(zhèn)無差別的基礎設施和公共服務水平，這既源于英國人對鄉(xiāng)村生活向往的傳統(tǒng)，也源于完善的鄉(xiāng)村發(fā)展政策、政府和社會組織共同的積極引導推動，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游和建設開發(fā)主體、鄉(xiāng)村社區(qū)居民的良性互動和廣泛參與。

英國鄉(xiāng)村發(fā)展的簡要歷程

相對我國的鄉(xiāng)村，英國鄉(xiāng)村更趨于地理概念，指環(huán)境趨近于自然、人口密度低的地區(qū)，沒有與農(nóng)業(yè)的必然聯(lián)系。除了居民點，自然保護區(qū)、國家公園等廣闊的區(qū)域都可稱作鄉(xiāng)村。英國從事農(nóng)業(yè)的人口不足10%，而在鄉(xiāng)村的居住者職業(yè)多元化。以英格蘭鄉(xiāng)村地區(qū)為例，商業(yè)、手工業(yè)、教育、投資等非農(nóng)崗位超過80%。從某種意義上講，英國鄉(xiāng)村地區(qū)是與城市一樣的生活場所，而非農(nóng)業(yè)區(qū)域。

作為最早城鎮(zhèn)化的國家，英國的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村地區(qū)也經(jīng)歷過衰落。19世紀末，英國政府在農(nóng)業(yè)領域也奉行其在工業(yè)領域的“自由經(jīng)濟”理念。受國際廉價農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，到20世紀初，英國農(nóng)業(yè)嚴重衰退。兩次世界大戰(zhàn)期間的糧食緊缺暴露出英國初級產(chǎn)品依賴進口的弊端，這促使人們強烈呼吁出臺農(nóng)業(yè)保護政策。因此，1940年的巴羅報告和1942年的蘇格蘭報告提出，英國政府將加大對鄉(xiāng)村事務的干預，這奠定了戰(zhàn)后英國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村政策的基本導向。戰(zhàn)后至今，英國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了生產(chǎn)主義、分化重組和城鄉(xiāng)融合等發(fā)展階段。

生產(chǎn)主義階段（20世紀40年代至70年代）：嚴格耕地保護政策下的鄉(xiāng)村衰落。該階段的直接誘因是戰(zhàn)后糧食危機。1947年，英國農(nóng)業(yè)法確立了耕地保護及農(nóng)業(yè)補貼政策，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，該策略主導下的鄉(xiāng)村僅經(jīng)歷了短暫的黃金時期便開始走向衰落。激進的補貼和規(guī)模化生產(chǎn)的推進，導致糧食生產(chǎn)很快供過于求，而資本和市場向少量農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)資本家的集中，則帶來了深層次的問題：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化沖擊了原有的鄉(xiāng)村結構，傳統(tǒng)人口尤其是青年人口的大量外流導致了鄉(xiāng)村衰落；二是大機械農(nóng)業(yè)和殺蟲劑的應用，急劇破壞了原有生態(tài)環(huán)境、景觀地貌和生物多樣性。直到20世紀60年代，英國政府才開始重視這些負面影響并開始調(diào)整政策。伴隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村衰落的，則是城市居民對鄉(xiāng)村生活的向往。在19世紀末英國社會活動家霍華德“田園城市”的巨大影響下，戰(zhàn)后的新城建設和城郊區(qū)域的地產(chǎn)開發(fā)進入高潮。1944年，大倫敦規(guī)劃以綠帶保護、人口疏解、郊區(qū)和新城建設為導向，確立了這一時期城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本框架。

分化重組階段（20世紀70年代至21世紀初）：鄉(xiāng)村文旅消費興起與嚴格農(nóng)地保護政策的破冰。相對于德、法等歐洲大陸國家而言，英國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并不占優(yōu)勢。隨著本國農(nóng)業(yè)補貼的減少，農(nóng)民和農(nóng)場主迫于生存壓力，開始尋求新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二、三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村地區(qū)大量涌現(xiàn)，鄉(xiāng)村休閑旅游成為新的增長點。同時，20世紀70年代以來，中心區(qū)人口外遷更加普遍，該發(fā)展階段的后果是鄉(xiāng)村人口結構發(fā)生改變，大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)展，各類鄉(xiāng)村社區(qū)、中產(chǎn)階級居民點取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊。人口和產(chǎn)業(yè)的分化重組，推動了鄉(xiāng)村從“生產(chǎn)”到“消費”的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村消費主義的盛行，反過來促使人們更加關注鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境和地域文化傳統(tǒng)的傳承，同時，也使英國開始反思嚴格保護農(nóng)用地的策略，進而推進環(huán)境、社區(qū)和文化旅游的全面發(fā)展。1995年，英國建立國家公園管理委員會，以保護自然環(huán)境、生物多樣性和文化遺產(chǎn)為目標，積極推動資本運作以及與地方政府的合作，以此提升其經(jīng)濟尤其是旅游價值。

城鄉(xiāng)融合階段（21世紀以來）：城鄉(xiāng)一體化。20世紀末，轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)促使人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式進行反思。2003年，歐盟“共同農(nóng)業(yè)政策”改

革，其資金支持不再與產(chǎn)量掛鉤，而是將“環(huán)保”和“質(zhì)量”作為農(nóng)業(yè)補助的首要條件。在此背景下，英國也積極推動有機農(nóng)業(yè)和地方性農(nóng)業(yè)，鼓勵傳統(tǒng)小型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口持續(xù)向鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，城鄉(xiāng)邊界持續(xù)模糊化，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口構成和產(chǎn)業(yè)走向穩(wěn)定和成熟，真正進入“城鄉(xiāng)融合”的新發(fā)展階段。

英國鄉(xiāng)村規(guī)劃政策回顧

英國鄉(xiāng)村在很長的歷史時間內(nèi)都不是規(guī)劃和發(fā)展的重點。戰(zhàn)后的規(guī)劃體系主要是應對以倫敦為代表的大城市問題，并刻意限制鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展；戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)政策也以嚴格的耕地保護為導向，在綜合性的環(huán)境保護、基礎設施、本地社區(qū)發(fā)展方面都對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)生了負面影響。

到了20世紀八九十年代，英國才開始重視鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展問題。21世

紀初，英國政府牽頭專業(yè)團隊在空間規(guī)劃改革的背景下，重新界定了“城”

“鄉(xiāng)”概念。新的“城”“鄉(xiāng)”概念不再考慮功能、產(chǎn)業(yè)、形態(tài)和景觀等復雜因素，而僅僅以人口密度來區(qū)分。改革的核心理念是徹底消除城鄉(xiāng)二元思想，重構城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系。在這一概念下，景區(qū)、自然保護地等被統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村地區(qū)。

2004 年，英國空間規(guī)劃體系改革被看作是對戰(zhàn)后規(guī)劃體系的顛覆，對于鄉(xiāng)村規(guī)劃領域尤其具有重大的變革意義。新的規(guī)劃體系建立起“國家—區(qū)域（次區(qū)域）—地方”三級框架，且將鄉(xiāng)村地區(qū)納入新的統(tǒng)一空間框架中，而非傳統(tǒng)的“城—鄉(xiāng)”框架。該框架下，作為“地方”一級的空間范疇，鄉(xiāng)村地區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的作用得到極大強化。該舉措無疑促進了鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展。

此外，英國2004年頒布的《第7號規(guī)劃政策文件：鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展》綜合考慮了鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面，尤其以生態(tài)保護、社區(qū)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境景觀改善、文化保護和可持續(xù)發(fā)展為目標，是當前英國鄉(xiāng)村規(guī)劃及管理的主要依據(jù)。

在操作層面，英國主要的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)劃則包括以鄉(xiāng)村聚落為主的地方空間規(guī)劃和以國家公園為代表的自然保護地空間規(guī)劃。

對我國鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策的啟示

英國的規(guī)劃政策經(jīng)歷了“重城輕鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)融合”的轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)后幾十年對于鄉(xiāng)村發(fā)展的嚴格限制，雖導致了傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的衰落，但客觀上保護了自然生態(tài)環(huán)境，從長遠看為可持續(xù)發(fā)展進行了必要的“留白”。20世紀80年代以來，嚴格的農(nóng)地保護政策經(jīng)歷了破冰階段，以適應鄉(xiāng)村消費發(fā)展和新鄉(xiāng)村居民的需求。21世紀初以來的規(guī)劃體系變革，則把鄉(xiāng)村地區(qū)納入統(tǒng)一的空間體系中，強調(diào)無差別化的空間政策。由此判斷，我國城鄉(xiāng)二元體制也終將會被城鎮(zhèn)化進程打破。而國土空間規(guī)劃體系變革中統(tǒng)一空間要素的理念，與本世紀初英國空間規(guī)劃體系變革的思想不謀而合。目前，業(yè)界對我國國土空間規(guī)劃體系的討論較多，而對于村莊規(guī)劃問題的討論則相對不足，這也從側(cè)面反映出我國尚未真正開始將鄉(xiāng)村地區(qū)作為與城市地區(qū)對等的空間資源要素來看待。對于我國鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃和政策制定，結合英國的經(jīng)驗，筆者建議如下。

第一，應從理念上深刻認識鄉(xiāng)村地區(qū)的廣泛內(nèi)涵及其綜合性特征。在市場經(jīng)濟框架下，鄉(xiāng)村地區(qū)未來發(fā)展的可能性遠超傳統(tǒng)認為的“三農(nóng)”范疇，其未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元性和可能性將與城市無異。

第二，必須高度關注城鄉(xiāng)人口的雙向流動。雖然我國不太可能出現(xiàn)歐美式的大規(guī)模“逆城市化”進程，但居民下鄉(xiāng)的反向流動必然帶來鄉(xiāng)村地區(qū)人口結構的改變。這是對傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)社會關系、產(chǎn)業(yè)基礎和空間形態(tài)的打破重組，也是走向城鄉(xiāng)融合的必然歷史進程。而對這個進程階段的判斷和應對，是制定鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃政策的核心要求。

第三，對生態(tài)環(huán)境和地域傳統(tǒng)的嚴格保護，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的必要條件。離開這個前提，任何政策和發(fā)展目標都難以實現(xiàn)。

第四，從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃，若以英國的經(jīng)驗類比，其方法層面轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是從關注用地性質(zhì)的控制轉(zhuǎn)向關注空間屬性和使用方式的控制。目前，作為規(guī)劃管理工作的核心抓手，我國無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的用地分類還是國土空間規(guī)劃領域的用地分類，都是在城市規(guī)劃和建設項目開發(fā)管控的思路下建立起來的技術標準和方法。但隨著國土空間規(guī)劃體系的持續(xù)變革，這套方法或難以適合廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是未來需要承接多元、混合用途的鄉(xiāng)村地區(qū)，而新方法的建立又需要伴隨新的鄉(xiāng)村建設的完善，實則任重道遠。（摘編自《中國土地》2023年第7期）