農民工工資專戶監管行政違法行為監督路徑

王澤靜　謝凱　毛咪

摘 要：工程建設領域農民工欠薪問題背后一定程度上折射出行政主管部門的監管缺位，伴生性發生行政違法行為的連鎖反應。檢察機關辦理類似案件應注重開拓線索來源、打破數據壁壘、明確職責劃分。對于進一步履職，檢察機關應該堅持重塑理念、健全機制、數字協同，以點及面促推行政違法行為監督提質增效。

關鍵詞：農民工工資專戶過程性監管 行政違法行為監督 大綜合一體化 大數據法律監督 社會治理

開設農民工工資專戶，將人工費用從工程款中剝離出來單獨規范管理，防止其與材料費、管理費等資金混同被挪用擠占，該賬戶資金系專門用于支付所承包工程項目的農民工工資，對防范農民工欠薪問題的發生起到重要作用。然而實踐中，農民工工資專戶監管不到位的情況經常出現，導致農民工基本生活保障及生存權益受到影響。在“大綜合一體化”行政執法改革試點落地后，監管權和執法權出現分離，檢察機關如何更好發揮職能，探索類案辦理經驗，實現對監管行政違法行為的有效監督，保障農民工權益，成為行政檢察監督履職的重要課題。

一、基本案情及辦案概況

2022年5月，T縣人力資源和社會保障局（以下簡稱“縣人社局”）向T縣綜合行政執法局（以下簡稱“縣綜合執法局”）移送涉及某學校工程建設項目未按約撥付人工費用引發農民工欠薪的相關案件。縣綜合執法局經調查發現，因甲方某教育科技有限公司未按三方協議在約定期限內向農民工工資專戶撥付人工費用，造成某學校工程建設項目尚有123名農民工共計320余萬元工資未按時支付。縣綜合執法局責令限期整改，但甲方某教育科技有限公司在期限內拒不改正，仍未向農民工工資專戶撥付應付款項?？h綜合執法局通過駐縣綜合執法局檢察官辦公室向T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣院”）移送本案線索。

根據“大綜合一體化”行政執法改革試點方案，T縣住房和城鄉建設局（以下簡稱“縣住建局”）為工程建設領域企業的行業主管部門，縣人社局為農民工工資專戶運行的監管部門，而執法權則由縣綜合執法局統一行使。獲悉前述線索后，T縣院經研判分析，認為農民工欠薪問題的發生，關涉相關職能部門監管缺位的行政違法行為。通過走訪縣住建局，了解到轄區內工程建設領域因甲方不按規定支付人工費用導致欠薪糾紛發生的情況較為普遍，并進一步通過浙江省企業工資支付監管平臺調取相關三方協議等，精準鎖定縣人社局未履行過程性監管職責的問題?！侗Ｕ限r民工工資支付條例》第29條規定，建設單位應當按照合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至農民工工資專戶；第57條第2項規定，建設單位未按約定及時足額向農民工工資專戶撥付工程款中的人工費用，由人力資源社會保障行政部門、相關行業工程建設主管部門按照職責責令限期改正，逾期不改正的，責令項目停工，并處5萬元以上10萬元以下罰款。本案中，縣人社局對在建涉案工程的農民工工資專戶未盡過程性監管職責，存在行政違法行為。

2022年8月，T縣院向縣人社局制發檢察建議，建議其依法履職，縣人社局悉數采納。截至2023年春節前，某學校建設工程項目拖欠123名農民工的工資款已全額支付到位，尚未發生其他大規模欠薪事件。

二、農民工工資專戶監管行政違法行為監督難點及經驗做法

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺進一步為檢察機關開展行政違法行為監督提供了依據。針對工程建設領域農民工工資專戶運行監管的行政違法行為，T縣院能動履職，為該類案件辦理提供經驗借鑒。

（一）成立派駐檢察官辦公室，開墾“線索荒地”

“大綜合一體化”行政執法改革，旨在解決基層政府職能分散、職權分割和職責交叉等管理碎片化問題，實現綜合性、系統性治理。［1］2022年3月初，經中央批復同意，Z省成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點，將發生頻率高、與群眾生產生活密切的執法事項納入綜合行政執法，實現部門間、區域間、層級間一體聯動，構建全方位的監管執法系統體系和權責統一、權威高效的行政執法新格局，而T縣是首批全國法治政府建設示范縣和全省“大綜合一體化”行政執法改革首批試點。2022年5月，T縣院緊扣“大綜合一體化”行政執法全省試點先行優勢，推動召開府檢聯席會議，同步與T縣人民政府會簽《關于“大綜合一體化”行政執法與行政檢察銜接合作框架協議》，推動成立全市首個派駐縣綜合行政執法局檢察官辦公室，以此搭建起行政違法行為線索的“集成器”。T縣院選派員額檢察官參與辦公室日常辦公，縣綜合執法局指定專門聯絡員，負責該辦公室的溝通、協作事項。以派駐檢察官辦公室為載體，雙方共同探索創新檢察監督與行政執法協調監督工作模式，助推行政執法體系變革重塑高效落地，推動高水平法治政府建設和高質量法律監督。掛牌以來，已開展疑難案件會商17次，實現線索雙向流轉49條，本案的線索便是其中之一。此外，還將18條案件線索移送公安機關進一步偵查。

本案中，縣綜合執法局通過派駐檢察官辦公室向T縣院公益訴訟檢察部門移送農民工勞動報酬權益保護線索，即前述某教育科技有限公司未按約定向農民工工資專戶撥付人工費用導致農民工欠薪問題的主要事實。公益訴訟檢察部門經核查，認為縣人社局作為農民工工資專戶規范運行的監管部門，存在怠于履職或履職不到位情形，屬行政違法行為，故進一步將該線索移送至行政檢察部門開展后續監督。

（二）構建數字檢察監督模型，搭建“數據橋梁”

數據壁壘是檢察機關高質效開展大數據法律監督的又一難題。T縣院行政檢察部門經對前述線索研判分析、調查核實，認為工程建設領域農民工工資專戶人工費用撥款不到位的情況并非個例，有必要開展類案監督，遂探索構建工程建設領域農民工工資支付保障數字檢察監督模型。除依托相關公共平臺進行線上數據調取外，T縣院亦進一步向縣人社局調取轄區內全部208個在建工程項目的備案材料，包括三方協議、農民工專戶賬號、工資性工程預付款等資料，通過與Z省人民檢察院涉案賬戶數字系統及從銀行調取的農民工專戶銀行流水數據進行碰撞比對，精準識別出27個在建工程項目中存在甲方未履行按時足額撥付人工費用義務的線索，發揮了數字賦能監督的放大、倍增、疊加作用。在此基礎上，進一步做實大數據法律監督“接續文章”，同步將農民工欠薪案件的民事支持起訴線索移送民事檢察部門，實現2件案件調解結案，成功促使用工單位兌付欠薪，一體守護農民工合法權益。

（三）構筑協同協作機制矩陣，理順“職責清單”

防范農民工欠薪是系統性工程，非一家之力所能實現?！兑庖姟诽岢觯瑱z察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”。為進一步推動相關職能部門依法履職，2022年8月，針對前述問題，T縣院依法向縣人社局制發檢察建議，建議加強對工程建設領域農民工工資專戶規范運行的過程性監管，對轄區內27個在建工程項目未按規定履行人工費用專項撥款義務的違法情形進行處理，并對工程建設領域農民工工資專戶履約情況開展專項排查，以點及面推動行業治理。縣人社局悉數采納檢察建議內容，召集案涉項目的甲方、乙方和農民工代表協調付款事宜，最終三方對核定工資款項和支付方式達成合意，工資款已于2023年農歷春節前全部發放到位；針對存在問題的27家建設單位，聯合縣住建局責令限期整改，截至目前所有建設單位均已履行向農民工工資專戶足額撥付人工費用的義務；第一時間對轄區內工程建設領域農民工欠薪情況進行全面排摸，截至目前轄區內未發生新的工程建設領域欠薪事件；聯合其他職能部門積極開展對相關企業的業務宣傳培訓，引導企業規范履行三方協議，營造T縣“無欠薪”氛圍，從源頭防范欠薪事件再次發生，切實保障農民工合法權益。

此外，為進一步鞏固前述成果，凝聚更多保護合力，T縣院召集縣住建局、縣綜合執法局、人民銀行T縣支行、人大代表、政協委員、聽證員代表等舉行聽證會，探索解決防范農民工欠薪縣域方案，并在聽證會會議紀要基礎上，聯合縣人社局、縣綜合執法局、縣住建局、縣交通運輸局、縣林業水利局及人民銀行T縣支行出臺《關于保障工程建設領域農民工工資支付的協作配合意見》，重點圍繞工程建設領域農民工工資專戶的運行及監管，明確各部門職能分工，推動建立信息共享、線索移送、案情通報等協作機制，切實以建章立制促推訴源治理、長效治理，防止群體性欠薪事件再次發生。

三、農民工工資專戶監管行政違法行為監督進一步探索建議

黨的二十大報告專章部署法治建設，專門指出加強檢察機關法律監督工作?！?023—2027年檢察改革工作規劃》（以下簡稱《改革規劃》）進一步指出，“完善在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正的工作機制”，為工程建設領域農民工工資專戶運行監管行政違法行為監督提供了方向指引和可期路徑。具體而言，要做好重塑理念、健全機制、數字協同“三篇文章”。

（一）以理念引領穩步提升行政違法行為監督質效

“理念一新天地寬”。檢察機關開展行政違法行為監督，是促進法治政府建設，助力國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，尚需以理念重塑為牽引，推動提升監督質效。一要強化雙贏多贏共贏理念。即在開展行政違法行為監督過程中，對外要注重監督與支持并重，對內要立足“四大檢察”全面協調充分發展的工作格局，以此擴大監督成效。如，檢察機關對外應努力與縣綜合執法局、縣人社局等部門形成監督共識，為監督線索的獲取、問題整改的推進奠定良好基礎；對內努力實現行政檢察、公益訴訟檢察、民事檢察三部門的職能聯動，合力解決農民工的“憂薪事”。二要強化恢復性司法理念。即要在查明事實、厘清職責的基礎上，推動相關行政機關依法修復受損的行政法律關系，確保私權保障與公益維護、行政目標實現的平衡兼顧，尋求各方利益的恢復與和諧。［2］三要強化穿透式監督理念。這種監督方式來源于我國金融市場領域的監管實踐——穿透式監管。在金融市場領域，穿透式監管是指刺破外觀形式發現金融關系本質，核心是“實質重于形式”。［3］將穿透式監督融入行政檢察監督，對于豐富檢察權配置、強化檢察監督、促進司法公正、提升依法行政水平、保障公民合法權益具有重要意義。［4］回顧本案，縣綜合執法局最初通過派駐檢察官辦公室將本案作為弱勢群體權益保護線索移送至T縣院公益訴訟檢察部門，檢察機關將法律監督穿透至行政機關的行政行為，以此發現問題產生的本質。換言之，檢察機關秉持“實質重于形式”原則，透過農民工工資支付保障的表象問題，精準識別行政機關過程性監管缺位的實質問題，彰顯的就是穿透式監督理念。

（二）以機制建設探索打造行政違法行為監督樣本

行政違法行為，是推進依法行政、建設法治政府的不利因素，也是當前檢察機關全面深化行政檢察監督，落實“法助共富，法促善治”的實踐場域。為此，前端，可深化運行派駐綜合執法局檢察官辦公室，持續輸出可復制可推廣的工作機制。如，T縣院聯合縣司法局、縣綜合行政執法局、縣紀委等，出臺了檢察監督與行政執法銜接等系列配套機制，同步構建了“125”工作模式，即實質化運行1個檢察官辦公室，常態化用好“大綜合一體化”執法監督數字應用和檢察機關檢察業務應用2個平臺，系統化落實疑難會商、業務咨詢、監督指導、同堂培訓、數據共享5項制度。中端，可探索建立案件化辦理機制。切實將監督過程中的線索研判、受理立案、調查核實、審查終結、提出檢察建議、后續跟蹤等各個環節都納入辦案系統，由系統生成相關法律文書和工作文書。同步完善檢察一體化融合監督機制，相互借力，全面推進。［5］末端，可建立“代表建議”“委員提案”與檢察建議銜接轉化機制，凝聚監督合力，推動建議擲地有聲。同步推進檢察聽證，邀請人大代表、政協委員以及相關領域專家參與，為制發高質量檢察建議提供“外腦支撐”，以點及面促推工程建設領域行業清源、系統治理。

（三）以數字協同持續拓展行政違法行為監督場域

數字檢察是檢察機關開展行政違法行為類案監督的騰飛之翼。具體可借助大數據“輔助科學決策和社會治理”之功效，集成強化檢察機關及綜合執法部門的數字監督能力。如，基于行政機關現有的“大綜合一體化”數據集成平臺，嵌入檢察機關“監督端”，增設行政違法行為檢察監督模塊，推進檢察機關與行政機關多跨協同的行政執法數據歸集共享，實現案源接入、受理交辦、事件處置、證據收集、結果反饋、監督評價等全流程管理，打造監督線索線上辦理、監督結果線上反饋的閉環監督模式。以此打破執法與司法的數據壁壘，全面盤活監督線索“富礦”，切實以數字手段打開行政違法行為監督線索的“新窗口”，全面提升行政檢察監督質效。其中亦可結合最高檢行政檢察護航法治化營商環境“小專項”活動，依托T縣營商環境監督與服務中心這一載體，以營商環境檢察e站為支撐，挖深數據池，重點探索開展涉市場主體行政違法行為監督等。此外，針對關涉農民工等特殊群體的領域，還可在前述行政違法行為檢察監督模塊中進一步嫁接“民事支持起訴+”線上平臺，實現全鏈條全周期服務。

“民生無小事，枝葉總關情”。檢察機關聚焦工程建設領域農民工欠薪等關涉人民群眾切身利益的“小切口”，以派駐綜合行政執法局檢察官辦公室為監督抓手，通過調查核實、數字建模等，有效挖掘行政違法行為監督線索。同步構筑檢察建議、公開聽證、民事支持起訴、推動建章立制等履職“矩陣”，切實以“我管”促“都管”，推動解決人民群眾的急難愁盼和行業治理的難點堵點，穩步在行政檢察工作現代化的圖景中迭代勾勒農民工權益保護的基層“檢察方案”。

* 浙江省桐廬縣人民檢察院第五檢察部副主任、一級檢察官［311500］

** 浙江省桐廬縣人民檢察院第六檢察部副主任、三級檢察官助理［311500］

*** 浙江省桐廬縣人民檢察院第五檢察部五級檢察官助理［311500］

［1］ 參見趙玲玲：《整體智治：基層治理模式創新的實踐邏輯與實現路徑——以浙江省“大綜合一體化”行政執法改革為例》，《地方治理研究》2023年第1期。

［2］ 參見楊春雷：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求? 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第Z1期。

［3］ 參見葉林、吳燁：《金融市場的“穿透式”監管論綱》，《法學》2017年第12期。

［4］ 參見葉偉忠、劉東杰、張飛飛：《行政檢察中的穿透式監督——從檢例第57號展開》，載最高人民檢察院檢察理論研究所、最高人民檢察院司法案例研究院、清華大學中國司法研究中心、河南財經政法大學司法案例研究院主編：《“檢察指導性案例應用”研討會論文集》，2021年版，第243-249頁。

［5］ 參見江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監督》，《財經法學》2022年第2期。