農用地資源保護民事公益訴訟恢復性司法適用思考

張原　霍炎豪

摘 要：隨著經濟高速發展，土地利用需求加大，農用地被非法占用的案件時有發生。單純依靠刑罰執行可以有效阻斷侵權行為，但難以確保土地修復問題得到徹底解決；并且，被破壞土地的修復費用高昂，修復責任主體是否能夠完全履行修復義務，防止公共利益保護出現“真空地帶”，都是擺在現實面前需要解決的難題。檢察機關通過“公益訴訟檢察+刑事檢察”綜合履職，積極踐行恢復性司法理念，探索預繳生態環境修復費機制和公益訴訟懲罰性賠償制度，通過訴前向侵權行為人釋法說理、曉以利害，促使其自愿預繳生態修復費用，有效維護了公共利益，體現了司法為民理念。

關鍵詞： 農用地 民事公益訴訟 恢復性司法 預繳生態環境修復費 檢察綜合履職

一、基本案情及辦理過程

2014年，某路橋工程公司在其租用的65畝農用地上違法建設水穩拌合站。2016年9月，李某等人以某實業公司名義與該路橋工程公司簽訂場院租賃協議，在明知水穩拌合站占用土地系農用地的情況下租賃使用，違章建設生產線，并轉租部分土地給馮某等人。馮某等人后續建設水穩拌合站、瀝青拌合站、簡易辦公房，并進行地面硬化。

2021年5月，偵查機關以涉嫌非法侵占農用地罪對李某等人立案偵查。2021年6月，經省級研究院鑒定，案涉被破壞農用地面積101.51畝、耕地面積94.4畝，需承擔土地修復費31.86萬元、生態服務功能損失費75.27萬元。2021年9月，鄭州航空港經濟綜合實驗區人民檢察院（以下簡稱“港區檢察院”）檢察院公益訴訟部門對李某等人破壞農用地行為立案并在正義網公告。2021年12月，李某、馮某先后主動向檢察機關指定財政賬戶預繳生態環境修復費202.15萬元，作為公益訴訟判決執行專項費用。綜合考慮李某民、馮某良主動預繳生態修復費用等情節，檢察機關公益訴訟部門未再對二人訴請懲罰性賠償，刑事檢察部門向法院提出從輕量刑意見。法院判決確定該202.15萬元優先作為公司及被告應承擔的土地修復及生態服務功能損失費，多出部分預留為第三方拆除費用。后自然資源部門組織拆除違建、修復土地，費用從該202.15萬元中支付。

二、涉農用地資源民事公益訴訟的目的和要點

（一）農用地資源的社會屬性要求更加注重法益恢復

農用地資源是一個地區乃至國家、社會賴以發展的基礎性資源之一，最顯著的特征是存量固化性、使用排他性和難以再生性。國家實行“最嚴格的耕地保護”制度，農用地綜合治理保護重要性逐漸顯現。涉農用地問題一般兼具“法律性”和“政策性”，非法侵占農用地行為會破壞國家土地管理制度秩序，對經濟社會發展規劃和群眾生活產生惡劣影響。農用地的“公共性”要求后續保護要凸顯“復原性”，但土地發生實質性建設、使用后，清理復墾費用高昂、周期較長，現實中“私利侵權、政府買單”的情況較為普遍，消耗浪費大量公共財政資金。本案中，李某等人非法占用農用地的行為從2014年持續至2021年案發，被占土地畝數多、破壞時間久，期間行政機關也下達過處罰決定，采取過強制措施，但收效甚微，社會公共利益始終處于被侵犯狀態。

（二）踐行恢復性司法理念需要多元發力

本案中，港區檢察院就非法占用農用地罪向鄭州航空港經濟綜合實驗區人民法院提起公訴，就農用地資源損害報請鄭州市人民檢察院向鄭州市中級人民法院提起民事公益訴訟，刑事和公益訴訟綜合履職。一方面，刑事檢察部門追究侵權行為人的刑事責任，為公益訴訟部門和行政機關履職提供了剛性支撐；另一方面，公益訴訟檢察部門以提起公益訴訟的形式為公共利益代言，踐行“恢復性司法”理念，實現了修復公共利益損害的最終目的。［1］刑事訴訟和民事公益訴訟相結合，達到了“標本兼治”的效果。

從非法占用農用地罪的罪名性質來看，其主要維護的是農用地管理制度和秩序。偵查機關和公訴機關辦理案件過程中，側重于證明嫌疑人存在非法占用農用地的故意和事實。從法定刑設置上來看，刑法第 342 條規定，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，所關注的也是對被告人的刑罰。罪刑均衡原則要求犯罪、刑事責任、刑罰這三者應當是相互對應、有機銜接、互成比例的關系，而不應該存在失衡和偏差。［2］懲治犯罪目的終究是為了保證農用地存量、質量，因此，被破壞的農用地生態資源的修復和被侵害的公共利益的恢復，還需要結合鑒定評估，通過公益訴訟來實現，合力實現刑罰約束性和修復實效性。

（三）實現侵權人主動修復需要把握好訴前節點

從法的目的來看，恢復生態功能的實現不僅體現法的糾偏引正價值，同時顯示侵權人的內心服從。有學者認為侵權人的清除修復行為是其本身應負擔的責任，作為判決考量的依據，帶有“以錢買刑”的意味。但是，如果能夠通過一己之力降低自身行為的社會危險性，修復公共利益，既體現了“溝通式”量刑的作用，也“完成從傳統的人類中心主義向生態整體主義的價值轉向”［3］。因此，應當鼓勵侵權人積極履行清除、修復等義務，從“罰”的壓迫性、嚴厲性、單向性，轉變為“責”的主動性、積極性、挽損性。同時，出于“經濟人”的假定，為了追求恢復實效，這種“鼓勵”一般應放在訴前進行，不論是刑事追訴還是公益訴訟程序，都應在調查階段、審查階段，或者至少在判決前進行，侵權人的“良善動機”和“恢復行為”才可能出于想要獲得減輕罪責而被激發。

本案的侵權公司及侵權人雖未自主修復到位，但在公益訴訟訴前，公益訴訟檢察部門聯合刑事檢察部門，結合法律法規、司法案例，列明涉及承擔的刑事責任、民事責任以及修復詳單，令其明晰破壞自然資源可能面臨的侵權損失數額一至數倍的懲罰性賠償。侵權行為人最終主動繳納生態環境修復費用200余萬元，為后期政府組織拆除廠房、設備及硬化路面等恢復性措施的實施解決了資金方面的后顧之憂，節約公共資源，為實際執行打下基礎。也正是由于侵權人的預繳行為，民事公益訴訟判決未再對其實行懲罰性賠償，刑事檢察部門綜合考慮其他情節向法院提出從輕處罰的量刑建議，得到法院采納。

三、辦理涉農用地資源民事公益訴訟的實踐探索

（一）探索預繳生態環境修復費機制，保障判后執行及生態環境修復效果

實現生態環境修復是生態環境司法的重要目標之一，訴前程序中，檢察機關充分考慮侵權行為人無財產可供執行、侵權企業破產等潛在風險，為避免判決成為“一紙空文”，探索創新預繳生態環境修復費機制，利用《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條明確規定的人民檢察院的法律監督權、第21條賦予的檢察機關在行使公益訴訟職權時的調查核實權，了解侵權人財產等具體狀況，為侵權行為人深入解讀相關法律政策，細致測算其將承擔的民事、刑事責任，促使其訴前自愿預繳生態修復費用，為保障公益訴訟判決實際執行和生態修復效果打下堅實基礎，真正實現“誰損害，誰賠償，誰修復”。司法實踐中，訴訟程序決定了案件的審理期限是相對有限的，但恢復被破壞的生態資源通常所需的時間又較長，侵權人是否能夠履行、是否及時履行恢復義務是案件辦理效果的重中之重。在非法占用農用地罪民事公益訴訟案件中，履行生態修復義務的侵權人應當預先繳納生態損毀恢復費用，如以修復費、拆除費、保證金等形式，由檢察機關協商政府開通專項賬戶，或者使用本地區非稅收入專項賬戶，將預繳費用納入地區財政專項資金進行統一規范管理、專款專用，確保恢復費用“繳以致用”，以保證生態環境修復方案的落實，避免政府動用財政資金彌補損失，造成對公共利益的“二次傷害”。

（二）適用公益訴訟懲罰性賠償制度，敦促侵權人主動及時修復生態環境

懲罰性賠償制度的目的在于懲戒和預防，是針對被告人過去故意侵權行為造成損失之外設定的加重賠償。民法典第1232條規定了對侵權人故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的懲罰性賠償條款。公益訴訟懲罰性賠償的制度設計體現了程序正義與結果正義的有機融合。“加以甄別與價值衡平”是最基礎的法學研究概念，除非法院對破壞農用地行為恢復的判決能夠嚴格執行，否則，公共利益受損時，不能以侵權人已經得到刑事嚴懲而妥協，公共利益的實現還是具有高層階優位性。檢察機關積極探索在公益訴訟中適用懲罰性賠償制度，將懲罰性賠償與侵權行為人主動修復土地或繳納修復費用等因素“掛鉤”，讓侵權行為人對可能面臨的更高的違法成本有明確認知，從而選擇主動修復或繳納費用，檢察機關減少或不再訴請懲罰性賠償，起到良好的引導效果。

（三）堅持“公益+刑事”綜合履職，實現生態修復功能與刑罰教化功能

非法占用農用地犯罪行為損害了刑法所保護的農用地管理秩序，同時導致生態資源的破壞和公共利益的損害。刑法對生態和公共利益的恢復，沒有規定相應明確的措施，想要僅僅通過刑法實施實現生態修復具有局限性。本案中，法院將同為刑事被告人的侵權行為人主動繳納涉案土地拆除、修復、農作物損失費的行為，認定是其對個人侵權行為主動承擔責任的表現，被告人在刑事量刑中獲得了寬大處理。堅持打擊與修復并重、治罪與治理并重、維穩與維權并重，將公益訴訟案件辦理與刑事指控相結合，綜合履職、一體釋法、一體推進，積極評價民事公益修復等行為對刑罰的影響，使生態修復功能與刑罰教化功能相互補充、相互作用、相互促進，以“司法參與性”助推侵權人“主觀積極性”，在個人懲戒和公共利益之間實現司法平衡，最大限度化解社會矛盾、挽回受損法益、釋放司法優惠，提升案件整體辦理質效。

*河南省鄭州航空港經濟綜合實驗區人民檢察院第三檢察部副主任、四級主任科員［450000］

**河南省鄭州航空港經濟綜合實驗區人民檢察院第二檢察部副主任、一級檢察官［450000］

［1］ 參見蔡曄：《恢復性司法理念在刑事附帶環境民事公益訴訟中的運用》，《環境資源法論叢》2021年第13卷。

［2］ 參見鄭高鍵、孫立強：《量刑規范化理論與實務研究》，法律出版社2017年版，第127頁。

［3］ 魯冰清：《論上訴期內生態修復行為作為量刑情節的正當性及其實現》，《濟南大學學報（社會科學版）》2022年第5期。