美國成熟性原則對我國預防性行政公益訴訟的啟示

武玉桂　陳欣　周江洋

摘 要：成熟性原則確立于美國威廉姆森案，用于束縛行政行為和行政訴訟，要求行政訴訟必須在行政行為發展成熟后才能提起，體現出“事后救濟”的特點。國內行政訴訟制度受該原則影響，同樣重“事后救濟”、輕“事先預防”，直接影響公益保護領域案件效果。目前國內預防性行政公益訴訟正處于探索階段，適當放寬成熟性原則的適用條件，將“治已病”轉變為“治未病”，對公益保護領域案件在管轄領域、訴訟時機、調查取證等方面具有積極作用。

關鍵詞：成熟性原則 預防性行政公益訴訟 訴訟時機 管轄領域

在現代公益訴訟制度中，預防性公益訴訟發揮的效果愈發明顯，在我國尚未建立該制度之情況下，以此為契機借鑒美國成熟性原則之經驗，對補充完善我國預防性行政公益訴訟制度具有重要借鑒意義。

一、威廉姆森案

（一）基本案情及訴訟經過

1973年，開發商漢密爾頓銀行投資了一塊位于威廉姆森縣的土地（面積約為676英畝），用于建立高爾夫球場，并提交了該土地初步的設計利用樣圖，威廉姆森縣區域規劃委員會通過了漢密爾頓銀行提交的設計利用樣圖，同時標明了該設計樣圖中的住宅單元基本建設數量、地理區位和基礎設施建設。然而，根據該縣規劃委員會頒布的條例，如果把漢密爾頓銀行提交的設計利用樣圖作為最終定稿，其實是不能通過的，因為依據條例，設計利用樣圖當中應包含街道的準確位置、劃分和界限等，也就是應當含列更多細節部分。此外，開發商漢密爾頓銀行還應依據條例再一次進行申請，該縣規劃委員會才能批準設計利用樣圖的最終稿。在此后的6年當中，開發商漢密爾頓銀行不停地向該縣規劃委員會遞交規劃高爾夫球場項目的包含細節的設計利用樣圖。最終該縣規劃委員會批準了其欲建設項目三分之一左右。

1977年，該縣規劃委員會對規劃分區的條例進行了修訂，并根據新修訂的條例要求漢密爾頓銀行重新遞交該項目的設計利用樣圖。開發商漢密爾頓銀行遂于1980年重新提交了修改后的設計利用樣圖。此次卻因為部分計算錯誤而未通過許可。開發商漢密爾頓銀行遂申訴至城市分區上訴委員會。上訴委員會經審查認為，由于扣除高爾夫球場區域居住密度道路面積的條款只有在該縣規劃委員會修訂后的條例中才有，而在之前的條例中是沒有的，因此不應當予以扣除。然而，該縣規劃委員會并未與上訴委員會保持一致的看法，遂再次駁回了漢密爾頓銀行提交的設計利用樣圖申請。漢密爾頓銀行不服遂在田納西州地方法院提起了訴訟，稱該縣規劃委員會在無合理補償的情況下征收了其財產。

田納西州地方法院認為，“對經濟用途的臨時性剝奪不能構成一項征收”，并建議該縣規劃委員會將修訂后的條例應用于該高爾夫球場區域。但案件在上訴時被巡回法院撤銷，被移送至美國最高法院進行審理。

美國最高法院認為，根據成熟性原則的標準，漢密爾頓銀行的請求不能獲得最終的支持。美國最高法院認為，在行政管理部門作出在特定土地問題上如何適用法規的最終決定之前，財產持有人是不能尋求征收補償的。另一方面，根據特殊的耗盡原則，財產持有人必須先依據程序向州政府尋求補償。也就是說，如果財產持有人并未事先依據州政府提供的程序尋求州政府補償，那么其依據政府違反美國憲法第五修正案而主張的征收補償請求是不能被允許的。

在威廉姆森案中，美國最高法院作出了最終的裁判，其認為原告開發商漢密爾頓銀行的主張是不成熟的，原因在于漢密爾頓銀行并未事先依據州政府提供的程序尋求州政府補償，且無行政管理部門關于在特定土地問題上如何適用法規的最終決定，因此，其主張不成熟。

（二）威廉姆森案的意義

在美國成熟性原則的發展過程中，威廉姆森案是一個重要的案例，該案例基本確立了成熟性原則的適用。其里程碑意義在于該案明確了規劃訴訟案件中成熟性原則的兩個判斷標準，即（1）財產所有權人必須獲得有關受質疑法規關于其財產適用的終局性的決定；（2）窮盡州政府提供的任何可以利用的程序獲得州補償，并在很長一段時間內被廣泛引用。據統計，威廉姆森案所確定的成熟性原則被眾多的低等法院引用，截至2001年 ，已經達到了932次。［1］

二、成熟性原則國外研究現狀

通過威廉姆森案，我們大致可以了解到美國成熟性原則適用的背景和條件，但對于其內涵及發展仍需要探究。

（一）成熟性原則的概念

為了解決行政訴訟司法實踐出現的何時可對行政行為提請司法審查的難題，美國發展出行政成熟性原則。因此，行政成熟性原則是一個非常功利性的、功能性的概念原則，它不是行政行為理論體系中的概念，而是在行政訴訟的司法實踐中提出的。

關于成熟性原則，著名教授王名揚在其著作《美國行政法》中，對成熟性原則的定義為：成熟性原則是指行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程序，才能允許進入司法審查。［2］姜明安教授對成熟性原則的定義為：成熟性原則（Ripeness）即“司法審查時機成熟”原則，是被指控的行政行為只有對相對人發生了實際不利影響并適于法院審查時才能接受司法審查。［3］美國學者伯納德·施瓦茨指出，如果受指控的行政行為已經 “成熟”到可由法院進行審查的程度，則法院可予受理，并進行相應審查；如果尚未“成熟”到可由法院進行審查的程度，則法院受理時機尚早。［4］

上面三位學者的闡述，基本已經將成熟性原則的概念、含義闡釋清楚。簡言之，“成熟性原則”，是一個行政訴訟程序上的原則，作用于行政機關的行政行為于何時能夠提請司法審查。行政機關作出的行政行為必須發展到能夠起訴的階段，當事人才能向法院提出控訴，如果時間過早，那么法院是不受理的。

（二）國外成熟性原則的發展

關于成熟性原則在美國的發展，學術界目前一般將其分為三個階段。第一個階段是1967年之前，美國法院認為，當行政機關作出的行政行為影響到行政相對人的法律關系時，案件才算“成熟”，法院的審查才能介入。然而對于行政機關作出的抽象的行政行為，例如頒發的普遍性政策、決議之類，并不伴隨具體的行政行為時，就不能進入訴訟程序。也就是說這一時間段的成熟性原則，不僅要審查行政行為的具體內容，還要審查行政行為作出的形式。從這一方面來看，這時判斷行政行為成熟的標準還是比較保守的。第二個階段，為1967年至1998年之間，以愛博特制藥廠訴加德納案為典型代表，在這一階段，美國的聯邦最高法院改變了之前對行政機關作出的抽象行政行為不能提請司法審查的保守想法，而是逐漸開始注重以司法實際來判斷行政行為是否能夠進入訴訟階段。這個標準也逐漸變成了現在普遍適用的標準。第三個階段是1998年至今，這一階段美國司法裁判又逐漸放寬了對成熟性原則的把握標準，進一步演變為對行政相對人的合法權益進行保護。總而言之，成熟性原則在美國的發展呈現逐漸放寬松的態勢。

三、我國預防性行政公益訴訟實務現狀

（一）我國行政公益訴訟制度的理論基礎

當前，我國行政訴訟內容主要是行政行為合法性審查，當事人認為行政行為錯誤減損了自身權益，便可針對該行政行為提起復議或者訴訟，也就是說，被訴行政行為必須是已經做出的、實際生效的并且對當事人權益造成影響的，整體呈現“事后救濟”的特點，這種相對滯后的救濟正是受美國成熟性原則影響，我國行政公益訴訟制度導向也傾向于處理發展成熟的行政行為而產生的訴訟糾紛。

行政公益訴訟是檢察機關針對行政機關提起的訴訟，內容是認為行政機關履職不當或者怠于履職造成國家利益或社會公共利益受損，這顯然與行政訴訟制度設計目標相統一。根據行政訴訟法及“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）、最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）的規定，人民檢察院有權提起行政公益訴訟。對于我國現行的行政公益訴訟制度來說，成熟性原則起到了積極影響作用，但成熟性原則也在一定程度上限制了檢察機關對侵害尚未發生但存在對國家利益、社會公共利益損害的可能性進行預防。

（二）我國行政公益訴訟的實務操作標準及預防性公益訴訟現狀

1.以公益受損、整改效果為起訴前提

“兩高”2018年3月出臺的《公益訴訟解釋》規定，當行政機關存在違法行使職權或者怠于履職造成國家利益或社會公共利益損失時，檢察機關有權通過制發檢察建議書督促行政機關履職。最高檢2021年7月出臺的《辦案規則》第28條、第75條第1款均規定，公益受損是行政公益訴訟從立案到制發檢察建議的前提。另外，在辦案實踐中，行政公益訴訟訴前程序案件普遍遵循類似規律，立案之前要評估行政機關違法行為和公益受損的情形是否真實存在以及行政機關履職情況；在立案后，調查、審查主要圍繞公益受損的事實及狀態、行政機關是否具有監督管理職責、行政機關是否存在不當履職或者怠于履職行為、受損利益與履職情況之間的關聯性進行。也就是說，檢察機關對行政機關的監督，從立案、調查、審查到制發檢察建議，前提都是存在公益受損。《辦案規則》和《公益訴訟解釋》，檢察機關可以用公益訴訟起訴人的身份依法提起行政公益訴訟，但前提條件是檢察建議回復期限屆滿且行政機關尚未整改導致公益持續受損，也就是說，當前行政公益訴訟制度要求將檢察建議書的制發作為起訴的前置程序。若通過調查和審查，未發現有公益已然受到侵害的事實，或者經過制發檢察建議督促行政機關依法履行職責，實際侵害后果已經消除，則只能選擇終結審查。因此，在辦案實踐中，行政公益訴訟一審程序的啟動，以實際侵害后果持續存在為前提。

2.預防性行政公益訴訟仍處于探索階段

我國行政公益訴訟遵循著成熟性原則，即檢察機關只有在行政機關不當履職或怠于履職已經造成實際損害時，才可起訴。而在損害發生之前或者即將發生之時，都不能提起行政公益訴訟，也就是說，在實踐中檢察機關不會輕易啟動預防性行政公益訴訟。

這種基于損害結果而提起訴訟的做法，對于保護公益來說是滯后的救濟。為了解決這種救濟的滯后性，我國部分地區開始探索用地方立法的方式開展預防性公益訴訟，但這些立法尚未發展成為行政公益訴訟的制度內容，仍處在探索階段。《浙江省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》規定，“發現國家利益和社會公共利益存在被嚴重侵害風險隱患的，可以向行政機關發送檢察建議，督促其采取措施消除隱患”“行政機關不依法履行職責的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟”。與此類似，其他地區如陜西、廣東、云南等也相繼開展公益訴訟地方性立法，探索預防性行政公益訴訟在本地的適用。

（三）行政公益訴訟實務的問題

1.“事后救濟”引發的問題

今年是我國公益訴訟制度全面推開第6年，我國公益訴訟監督體系總體秉承“事后救濟”的特點。存在滯后、延遲、被動的監督特點。2018年-2023年，全國檢察機關共立案67萬余件，其中行政公益訴訟61.4萬件，全國共制發公益訴訟訴前檢察建議52萬余件，大量的公益訴訟案件反映出當前國內公益保護的現狀，那就是國家利益和社會公共利益不時受到侵害是客觀現實。縱觀全國范圍內檢察機關辦理的公益訴訟案件，某些公共利益一旦遭到損害，即使通過訴訟判決公益修復和彌補，也與受損前的狀態完全不一，這種滯后的救濟也充分反映出了我國當前行政公益訴訟領域的短板問題突出。

2.“事先預防”理念尚未成熟

允許檢察機關在因行政機關怠于履職或違法行使職權而可能造成公益嚴重受損的前提下提起訴訟，從公益保護理念上來說是一種“防患于未然”，這也正是預防性行政公益訴訟的作用，可彌補傳統公益訴訟的不足，在事前進行防范，本質上也是行政公益訴訟的一種。然而，辦案實踐中，提起預防性行政公益訴訟的案件少之又少，造成這一現象的根本原因在于“事先預防”理念尚未完全成熟。

3.科學合理的制度設計尚未出臺

目前，預防性行政公益訴訟制度尚未建立，仍處在學術討論研究階段，但當前的行政公益訴訟有難以規避的局限性，受制于“事后救濟”理念影響，不能對尚未發生的損害風險提起訴訟，這就無法為公共利益提供周全保護，現實迫切需要建立起防止損害發生的、防患于未然的預防性行政公益訴訟制度。因此，理論界和實務界都不應再固守“事后救濟”理念，而應盡快探索建立預防性行政公益訴訟制度，允許檢察機關在面對公益有較大損害可能性的情況下提起訴訟，及時防范損害發生的風險，這是實踐辦案所需，也是公益保護的急切需要。

四、成熟性原則對我國預防性行政公益訴訟的啟示

成熟性原則作為司法機關介入審查行政行為的一個原則，確定了司法機關何時能夠審查行政行為的一個標準，以避免司法機關隨意介入干擾行政權的運行，但是從國外對于成熟性原則的發展來看，包括美國在內的眾多國家對于成熟性原則的態度是逐漸放寬的，也就是說一個具體的行政案件并不必然要發展“成熟”才可提起行政訴訟，這一點對于我國發展預防性行政公益訴訟有重要的借鑒意義。預防性公益訴訟的主要作用就是從“治已病”轉變為“治未病”，讓相關權益提前受到保護，以防止不當的行政行為造成的損害后果巨大或事后難以彌補，如果不加區分任何案件都必須發展成熟即行政行為對相對人發生了實際不利影響并適于法院審查時才可提起訴訟，那么預防性行政公益訴訟就難以發揮其預防的作用。從預防性公益訴訟的作用來看，其可以破解我國公益訴訟制度“事后救濟”引發的問題，使我國的公益訴訟制度更加完善，對公共利益的保護更加全面。因此，應當將“事先預防”的理念植入到我國公益訴訟制度中，為預防性行政公益訴訟的運行提供思想基礎，針對不同的案件降低受案門檻，適當的放寬成熟性原則的適用，在案件雖未成熟，但其對公益造成較大損害可能性的情況下也可提起訴訟。通過對成熟性原則放寬適用，可以解決部分預防性行政公益訴訟案件受理的問題，避免司法機關過早介入影響行政機關的首次判斷權，同時也能避免過后介入導致國家社會公共利益遭受到重大損失而無可挽回，讓預防行政公益訴訟這一制度運行的更加順暢、更加高效，為經濟社會發展和公益保護提供強大的保護力。

（一）放寬成熟性原則的適用有助于擴充預防性行政公益訴訟案件的管轄領域

在生態環境領域，環境受損后可修復可能性較小，修復難度較大，因此，適用提前保護能夠避免受因重大損失而無法彌補的后果出現。不僅僅是生態領域存在此類情況，在其他領域也會出現法益受到損害無法修復、恢復的情況，這都需要預防性行政訴訟來提前保護，而放寬成熟性原則的適用無疑可以給這些案件的受理提供條件，司法機關就能在不當的行政行為“未成熟”時，通過預防性行政公益訴訟予以介入，將“事后救濟”轉變為“事前預防”，避免造成無法逆轉的損失；反過來看如果嚴格按照成熟性原則來審查這些案件，他們或都因行政行為未實施，損害結果未發生而導致案件不成熟，導致不能進入訴訟，進而無法提前保護相關權益，待條件成熟后相關權益的損害已經發生，需要花費巨大的費用來修復或無法恢復造成重大損失。雖然一些專家學者不建議將預防性行政公益訴訟的受案范圍擴大，認為受案范圍過大影響行政機關行使行政權，嚴重的將導致司法權過度干涉行政權，妨礙行政權的判斷行使，但我們應當看到，預防性行政公益訴訟與普通的行政公益訴訟存在一定的異同，其共同點都是監督行政權的行使，而預防性行政公益訴訟主要突出特點是其預防性，預防性是其生命，如果不能夠激發其預防性的效果，那么預防性行政公益訴訟的作用就無法發揮。

（二）放寬成熟性原則的適用有助于掌握恰當的訴訟時機

發揮預防性行政公益訴訟的預防性的作用，訴訟時機的把握非常重要，如果能夠把握好訴訟時機就能夠大大增強預防性行政公益訴訟的效果，對于國家利益和社會公共利益的維護將大有裨益，而對訴訟時機的把握又必須以放寬成熟性原則的適用作為支撐，如果沒有這個支撐訴訟時機的把握將是無本之木。關于訴訟時機應當著重從風險的認定和行政行為所處的階段兩個方面來分析。首先，對風險認定標準應區別為“危險”和“風險”。危險，指通過調查、經驗、評估等各種手段能夠確定某種損害結果的發生具有非常高的可能性；風險，是發生損害的可能性比較低，但又不能保證不發生。如果經過調查發現一個行政行為作出后具有危險性，極易造成不利的后果，即該行為所造成的后果非常嚴重或者可逆轉的程度低，此時應當啟動預防性行政公益訴訟。在從行政行為所處的階段來看，一方面行政行為無論是在作出前或是作出后執行前，如經過調查、評估發現其可能會造成實際損失的，也就是說行政行為或將造成嚴重的損害或損害發生后可逆轉的程度小，這時我們應當啟動預防性行政公益訴訟；另一方面是行政機關不積極、不主動，消極地行使行政權，致使國家利益和公共利益處于非常危險的處境時，面對這些緊急的情況，人民檢察院亦應當積極行使法律監督權，通過啟動預防性行政公益訴訟，來維護公共利益。因此，訴訟時機無論是在風險的認定還是行政行為所處的階段來看都可能處于不“成熟”階段，案件受理都需要以放寬對成熟性原則的適用為必要前提。

（三）放寬成熟性原則的適用有助于行政公益線索立案調查

根據最高檢《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》的規定，在行政公益線索評估時，要評估線索的真實性，即違法和公益受損的情形是否真實存在，如果存在應當報請立案。從這一方面可以看出，司法機關在調查、審查中如果未發現公共利益已經受到實際的損失，那么只能終結案件的審查，對于行為可能會造成的損失在所不問。如果這樣處理就會導致預防性行政公益訴訟的價值大打折扣，而如果放寬了成熟性原則的適用，我們就可以在案件具備導致發生侵害國家利益或社會公共利益高度蓋然性時就立案調查、審查，或是制發檢察建議。

*山東省臨沂市蘭山區人民檢察院第四檢察部檢察官助理［276000］

**山東省臨沂市蘭山區人民檢察院第四檢察部四級主任科員［276000］

***山東省臨沂市蘭山區人民檢察院第四檢察部檢察官助理［276000］

［1］ DouglasT.Kendall.Timothyl.Dowling， AndrewW.Schwartz，Choice of Forum andFinality Ripeness， The Unappreciated Hot Topics in Regulatory Takings Cases.33VrbanLaw， P.405（2001）.

［2］ 參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第651頁。

［3］ 參見姜明安：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第301頁。

［4］ 參見［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第478頁。