項目審批改革背景下城市建設工程檔案 驗收問題及對策研究

摘 要：隨著時代的進步與城鎮化建設的不斷推進，城市改造、功能優化等項目逐漸增多，對工程檔案驗收、歸檔標準也提出了更高要求。工程建設項目審批制度改革的大背景，為城建工程檔案的驗收提供了更為廣闊的思路，但也提出了更高的標準和挑戰。本文圍繞工程建設項目審批制度改革背景下的工程檔案驗收存在的問題與優化對策展開研究，針對完善工作機制、規范業務流程、構建線上平臺、打造優秀團隊等方面提出切實可行的措施，為城建檔案管理部門作決策參考。

關鍵詞：審批制度改革；工程檔案驗收

2019年3月，國務院辦公廳印發文件，對工程建設項目審批制度改革進行深入解讀，明確工程檔案驗收相關審批事項[1]。隨后，住房和城鄉建設部發文，取消檔案預驗收程序，實行城建檔案主管部門按照竣工聯合驗收的規定進行工程檔案驗收的方案，在宏觀層面形成規范的管理機制。目前，隨著城建項目的不斷增多，工程檔案聯合驗收審批工作開展過程中涌現出各種問題。如何保障城建工程檔案資源整合、提升工程檔案驗收時效，是當前城建檔案部門需要面對的問題。

1 項目審批改革背景下城市建設工程檔案驗收存在問題

1.1 檔案匯總難度加大

項目審批改革背景下的工程檔案驗收，嚴格控制檔案驗收行為規范，原則上可做到集中力量、統籌規劃、統一歸檔，實現“一窗受理”，在一定程度上提高檔案的真實性、完整性、準確性。但由于工程數據信息規模龐大，分布區域性明顯，工程檔案管理內容復雜等現實情況，以及存在城建檔案主管部門信息化進展較為緩慢，受傳統慣性工作模式制約，缺乏統一的標準化、規范化制度文件，監督力度不夠等因素，使得各單位建檔立卷水平良莠不齊，在檔案的收集、整理、存放、移交等流程存在差異，檔案征集、匯總、整合工作難以高效開展，工程檔案材料完整性、規范性、科學性不高[2]。

1.2 部門管理職能降低

工程建設項目審批制度改革文件中指出：城建檔案館務必參加工程建設項目聯合驗收，并接入聯合驗收平臺。造成檔案驗收相關事項管理職能屬性模糊，宏觀體制存在職責不清、權責不一的問題，導致監管不力，驗收效率低下，直接影響了檔案移交的有效性。與此同時，在工程竣工、文件驗收過程中，城建檔案館的驗收順序發生改變，需要在規劃、土地核驗、人防消防完成驗收后的環節才開始介入開展工作，大大降低了城建檔案部門對其他審核部門的約束力，嚴重制約移交檔案的主體責任的落實，在檔案生成、整理過程中缺少全過程的嚴格監督和跟蹤指導[3]，甚至會出現忽略檔案整理、移交檔案有難度、整理水平極差等問題，在源頭上導致工程檔案存在缺失、泄露、損壞等風險，影響政府將來對檔案資源的進一步利用。

1.3 平臺建設不夠完善

2020年，住房和城鄉建設部發布《住房和城鄉建設部關于進一步深化工程建設項目審批制度改革推進全流程在線審批的通知》（建辦〔2020〕97號），其中要求在項目勘察、設計、施工、竣工、驗收流程中，要對工程建設項目數字化圖紙實現全過程閉環管理，各個驗收部門之間要進行數據共享，使用“一套圖紙”，并按照電子檔案的要求進行實時整合、動態完善、定期維護、安全管理[4]。在此政策背景下，對城建工程檔案數字化、信息化要求增高，并帶來了新的挑戰。主要體現在兩個方面，一是數字化水平低，雖然大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等先進技術不斷出現，但是在檔案行業，基礎設施不健全、人員素質不達標、財政資金不充裕、數字化進展緩慢等原因，使得多元化、多樣化的檔案數據管理難度較大，導致大多工程檔案驗收只停留在紙質存檔方式，在頂層設計方面尚未制定與城市建設工程相關的電子檔案征集、整理、驗收規范，傳統紙質文件征集與人工管理利用的模式難以滿足新形勢下對信息傳遞的快速性、精準性、安全性需求，使得檔案查閱難度大，共建共享難以實現，無法進行有效的監督檢查，不僅降低了工作效率，而且容易造成物理存儲空間不夠，檔案丟失、損毀、泄露等風險。二是在工程項目領域，隨著改革的不斷推進，基本已建成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批管理系統，并逐步實現各層級互聯互通、共建共享。但是在檔案領域，城建檔案主管單位建立的檔案管理系統大多停留在對本單位已進館檔案的組卷歸檔、管理利用、在線傳輸，尚未與工程建設項目審批管理系統實現互相融合，數據架構、信息流轉形式相對獨立，各建設方、驗收方在完成檔案進館前需重新申報，使得在電子文件歸檔過程中增加不必要的工作量，無法充分發揮信息化技術的優勢。

1.4 檔案隊伍素質不高

一是部分區域“重建設輕管理，重技術輕檔案”思想嚴重，有關部門對于工程項目安全、質量及施工環節重視，對檔案管理、信息收集、數據安全等方面缺乏關注，城建項目核心管理部門與城建檔案負責部門人員配備、人才培養力度不均衡，使得竣工檔案文件的整理工作遠遠滯后于主體工程的進展。二是大多城建檔案負責人員年齡較大、學歷較低、信息化意識淡薄，同時檔案部門開展業務培訓、理論指導、調研交流活動較少，使管理人員自身業務能力和專業素質難以在短時間內與項目審批改革工作要求相匹配，無法將現代科學技術與城建工程檔案管理相結合，不利于檔案驗收工作的數字化、信息化、智能化推進。三是項目建設、自然資源、人防、消防等檔案移交單位檔案管理人員往往是兼職檔案工作，流動性大且水平較低，很少由專業性強的固定人員單位，容易在歸檔過程中出現資料不齊全、流程中斷、收集脫節、邏輯關系混亂等問題，影響了工程建設中檔案資料的同步，驗收效率大打折扣。

2 項目審批改革背景下城市建設工程檔案驗收優化對策

2.1 統一業內標準，實現流程再造

在工程項目審批改革背景下，城建檔案館承擔工程建設項目驗收工作有著“一套文件、多項審批、集中驗收”的特點，如果制度不統一、標準不科學、流程不合理、業務不規范，造成電子證照、設計圖等檔案原始資料屬性、內容、格式方面存在漏洞，將導致驗收環節工程檔案難以修改，糾正代價過高，影響整體進度。

2.1.1修訂工程檔案編制規范。依據《檔案法》《建設工程質量管理條例》《建設工程文件歸檔整理規范》等相關政策文件，結合實際情況，對工程檔案驗收業務流程進行優化調整，細化實施標準和流程，明確工程施工技術管理記錄、檢驗報告、施工記錄等各項目檔案制定標準，提供統一化、精簡化模板，設計配套的管理機制，從而為各部門工程檔案制定工作提供制度保障，以此為后期驗收工作的良好開展做好鋪墊。

2.1.2完善歸檔機制，優化歸檔模式，簡化審批程序。城建檔案館一方面要精簡申請材料，壓縮審批時間，合并重復或者具有共性的申請文件，制定審批事項清單和審批流程圖，必要時進行流程再造，著力從驗收業務本身制定高效工作流程。另一方面要與城建項目各審批部門制定安全可靠的信息推送、共建共享機制，“讓數據多跑路、群眾少跑腿”，推行一般電子檔案線上審批與紙質檔案線下接收相結合的工作方法，實現驗收審批時限壓縮、工作提速增效的目標。杭州市城建檔案館，設立工程檔案電子文件在線接收系統，可將各審批單位蓋有電子印章的電子文件線上傳輸至城建檔案館，快速提供反饋信息，待審核通過后再通知其將紙質檔案線下移交并辦理手續，真正意義上實現了一次辦理。

2.2 明確管理屬性，強化流程監督

改革后工程驗收工作在流程上減少了預驗收環節，規劃、竣工、消防、人防等單位對檔案驗收不太重視甚至浮于應付。在此前提下，城建檔案主管部門必須要履職盡責，強化監督責任。

2.2.1健全驗收機制明確自身職責。嚴格執行管理手段，提高制約力約束力，扮演好服務角色，在建筑檔案驗收過程中與其他部門相互配合，協同發展，進而為城建工程項目審批服務。

2.2.2落實主體責任制，可在檔案生成前期制定簽字制度，精確細化負責各環節的責任人，并在檔案移交過程中由負責人親自簽字蓋章后進行存儲，一方面增強檔案管理人員責任意識，發揮本職工作效能，自覺樹立檔案意識，確保按時提交城建檔案館審核驗收歸檔。另一方面便于后續出現資料丟失、互相推諉時及時溯源，進而保證城建工程檔案的完整性。

2.2.3建立全流程監管機制。在項目開展前要及時開展業務指導培訓工作，將各項政策、指標要求、規范標準、監督事項及時告知工程項目參與單位，在驗收過程中依據檢查清單對檔案資料形成質量、完整性、合規性進行深入分析研判，根據平均錯誤率對全部單位分級監管[5]。同時采取隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，將抽查情況和查處結果及時向社會公開的“雙隨機、一公開”辦法，結合“互聯網+監管”技術手段，在城建工程檔案驗收中實現全流程全周期監督檢查，從而在區域內、行業內建立差異化、協同化的監管體系。

2.3 優化平臺建設，助力科學發展

在工程竣工聯合驗收的模式下，傳統的紙質檔案收集、管理、歸檔方式已遠遠達不到壓縮審批時限、實現共建共享、提升工作效率的要求，數字化、信息化、智能化管理已是大勢所趨。

2.3.1城建檔案館向本地區上級部門及時匯報工程檔案信息化管理工作的難題與挑戰。提高行業分管領導對工程檔案管理的重視，積極爭取政策與專項財政資金用于工程檔案信息化平臺建設工作，保障未來發展過程中對新設備、新技術、新模式的引進與應用，彰顯大數據、人工智能、計算機網絡、物聯網、區塊鏈等現代科學技術優勢，創設更高效率、更高質量的工程檔案事業協同發展體系，使工程檔案驗收歸檔工作能夠快捷、便利、高效進行。

2.3.2以數字賦能助力工程檔案管理工作轉型升級。城建檔案館要將檔案管理系統與項目審批平臺打通融合，實現信息共建共享共同管理，徹底推翻“信息孤島”的問題，加快工程電子檔案在線接收的推進步伐，確保平臺具備電子檔案在線傳輸、提交、審核、反饋功能。在驗收過程中，建設單位可在項目進行過程中按照事先劃分的進度與文件資料產生的次序，在平臺上實時傳輸文件資料，平臺可按照標準流程要求自動完成著錄、組卷、移交任務，由城建檔案館了解情況并及時審核反饋，進一步加強工程項目開展過程中檔案驗收辦理的監督管理，監控各單位工程項目進程，查看工程檔案收集進度與管理水平，及時為其提供糾錯指導，將驗收壓力分配到日常工作中，從而壓縮審批時間，提高審批質效，保證工程檔案審核的真實性和有效性[6]。

2.3.3加強檔案數據安全風險管理。城建檔案館要做好風險防控與應急演練，配置防火墻、漏洞掃描、殺毒軟件等安全設備，采用數據加密、訪問控制、數字簽章、身份檢驗、數據脫敏等關鍵技術和異地異質備份手段，防止惡意竊取、病毒侵入、隱秘文件泄露、數據損毀等風險問題的發生，在向電子檔案單套制過渡過程中確保工程檔案信息數據綠色、安全、高效運轉。

2.4 完善人員配置，加大人才培養

項目審批改革背景下，新形勢、新理念、新技術為城建檔案部門工程檔案工作的高質量發展創造了機遇，但是對管理者和業務人員提出了更高的要求。檔案工作人員的專業能力與素質水平的高低，直接影響工程檔案立卷、整理、歸檔、驗收等各個環節的成效[7]。

2.4.1城建檔案館要積極爭取上級有關部門人才引進政策支持，立足于補齊工程檔案信息化管理人才及創新能力的短板，在社會和高校有針對性地招聘專業對口人才，填補工程檔案管理工作中的人才缺口。

2.4.2城建檔案館要提升內部檔案管理人員業務水平，結合當前工作需求，有方向性地采取線上線下理論培訓、工程管理業務授課、政策法規廣泛宣傳、前往先進地區實地考察等方式開展培訓活動。

2.4.3城建檔案館要加強內部管理人員責任意識、服務意識，適應新形勢下工程檔案管理工作的需要。

2.4.4城建檔案館要通過國際檔案日宣傳、線上平臺互動、主動上門服務、現場座談答疑、政策文件傳達等方式提高城建項目參與單位工作人員的檔案意識，加大其對工程檔案歸檔的重要性認知。同時在項目開工前及時組織召開業務培訓指導活動，重點圍繞工程檔案整理工作中存在的收集不全、排序混亂、移交流程不清晰、涉密檔案安全處理等常見問題進行重點講解，確保參與建設、參與驗收的單位提交高質量、高水平的項目工程檔案，進而為后續信息資源開發利用打下堅實基礎，為書寫城建工程檔案事業高質量發展新篇章貢獻力量。

參考文獻

[1]林丹霞.建設單位報送工程檔案的動力機制分析[J].蘭臺世界，2021（S1）：6-8.

[2]周小梅.城建檔案信息化建設的現狀及對策分析[J].中國建設信息化，2023（05）：82-85.

[3]邵云飛.新時代背景下基建工程檔案驗收過程中的問題及優化路徑[J].四川勞動保障，2023（06）：111-112.

[4]劉鴻健，汪琦欽.建設工程檔案驗收問題及對策研究——基于工程建設項目審批制度改革背景[J].福建建筑，2021（10）：145-149.

[5]夏文勝.工程建設項目審批制度改革背景下建設工程檔案驗收問題及對策研究[J].安徽建筑，2022，29（06）：188-189.

[6]譚蘭芳.工程建設項目審批制度改革背景下工程檔案聯合驗收的經驗借鑒與探索[J].城建檔案，2020（02）：42-44.

[7]龔偉衛.新時期建設工程檔案驗收移交工作的要義[J].城建檔案，2021（09）：38-40.

作者簡介：宋馨（1990— ），大學學歷，德州市城鄉建設融合發展中心（德州市城建檔案館）館員，研究方向：城建檔案驗收、城建檔案管理、檔案信息資源一體化等。