管辦評分離背景下職業教育第三方評價的實施路徑研究

■王震，曹照潔

政府作為教育投入與監管的主體，不僅充當行政者、辦學者、管理者等多重角色，還要督查職業院校對政策、制度等文件的傳達落實情況。這種大包大攬的管理模式，既容易形成因介入過多而致行政干預的局面，弱化學校辦學主體地位，還制約了職業教育發展的內生動力，造成“千校一面”的窘境。因此，在深化職業教育評價改革背景下實施管辦評分離政策，不僅能打破評價主體“既是裁判員又是運動員”的傳統評價模式，還為職業教育第三方評價提供良好的發展契機，有利于助推職業教育評價體系的完善。第三方評價是以相對中立的評價角色介入職業教育評價，通過企業、學生、教師多主體、多視角調研全面評估并反饋診斷結果，從而為職業院校教育教學改進提供科學的辦學依據和正確的辦學導向，為校企共同育人提供重要保障，進而形成產教良性互動、校企優勢互補的發展格局。

一、職業教育管辦評分離的基本內涵和政策演進

（一）管辦評分離的基本內涵

“管辦評分離”作為中國本土化概念，經歷了從無到有再到逐漸深化的一個過程。管辦評分離是政府、學校、社會三者基于各自相對獨立的權責界定，以協同發展的視角，共同參與職業教育評價與管理的治理手段，它是教育質量共治與“放管服”改革的有機統一模式?！肮堋奔垂芾恚锹殬I教育分級管理體制的基本職能和教育治理實施的基礎；“辦”即辦學，是職業教育多元辦學格局的基本形式和教育治理構建的核心；“評”即評價，是職業教育評價體系的基本手段和教育治理執行的方向標、指揮棒。在管辦評分離中，“評”不僅承擔著對“管”“辦”實施效果的反饋作用，還是推進職業教育評價改革的重要突破口。只有將管理、辦學和評價三者分開，才能有效發揮評價的獨特作用，保障教育評價方向有規可循、有據可依，評價過程公平合理，評價結果可靠可信。

（二）職業教育管辦評分離政策演進

2010 年，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》中首次提出“政校分開，管辦分離”，要求在適應中國國情和時代要求背景下建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度[1]。2013 年，十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”[2]。2014 年，教育部等六部門印發 《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020 年）》中提出要“推進職業教育管辦評分離改革”[3]。2015 年，為推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變，教育部印發《關于推進管辦評分離和促進政府職能轉變的若干意見》[4]，以此解決社會參與教育治理與評價不充分的問題，進而糾正政府管理教育中越位、錯位和缺位的現象。2017 年，國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》，提出“到2020 年基本實現管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的格局”[5]。2019 年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，提出“經過5—10 年左右時間，職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”[6]。從2010 年到2019 年的國家政策文件表述來看，職業教育管辦評分離政策經歷了從首次提出到深入推進再到基本實現的轉變，其發展歷程無疑表明了國家對職業教育改革、職業教育評價體系的合理建構與職業教育治理現代化的勇氣與決心，為社會力量參與職業教育監督和評價創造了良好條件。

二、職業教育管辦評分離與第三方評價的雙向互動關系

（一）管辦評分離促進了職業教育第三方評價的發展

2010 年，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）首次提出“管辦評分離”，并明確指出要由過去注重政府辦學向政府管理與服務過渡，探索建立符合學校特點的政策服務與管理制度，構建政府、學校、社會三者之間的新型關系[1]?！肮苻k評分離”政策的政府、學校、社會三方與第三方評價中的政府、學校、第三方有現實對應關系，證明了第三方評價主體是獨立于政府、學校兩方的社會多元第三方[7]，為社會力量參與職業教育評價提供了良好的制度基礎，促進了職業教育第三方評價的發展。因此，在適應中國國情和時代要求背景下落實管辦評分離政策，既能保障第三方獨立評價主體地位，縮減職業院校和第三方依附政府的權力比重，還能降低人為因素的干擾，為提升職業教育評價的公信力提供了客觀、公正的制度保障。

（二）職業教育第三方評價深化了管辦評分離改革

在傳統管理模式中，職業教育評價大多是由教育行政部門來完成，這種政府主導的評價標準過死，常常一刀切，往往會限制職業學校的多元發展。因此，第三方評價隨著管辦評分離政策的實施而成為職業教育評價的重要方式。2015 年，教育部印發《關于深化推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，明確提出“擴大行業協會、專業協會、基金會等各類社會組織參與教育評價”[4]。2017 年，中共中央、國務院印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，要求“健全第三方評價機制，增強評價的專業性、獨立性和客觀性”[8]。國家政策導向下實施第三方評價，不僅彰顯了政府部門自我削權、自我革命的勇氣與信心，還是深入推進職業教育管辦評分離、全面深化職業教育評價領域綜合改革的重要方式，緩解了政府全權管理職業教育的行政壓力。

總之，通過管辦評分離政策的施行與職業教育發展的雙向互動，為第三方參與職業教育評價提供了國家層面的制度保障，使職業教育發展質量和效果得到了有效監測和評估。

三、職業教育第三方評價的制約因素

由于受時代快速發展變革新要求、社會對職業教育的固有偏見、公眾文化價值取向以及自身評價體系相對滯后等多因素的影響，限制了職業教育第三方評價發展和推廣，短時間內我國的職業教育第三方評價并沒有實現政策導向的預期，主要原因如下。

（一）第三方評價主體界定不清晰，制約了第三方評價發展進程

通過對第三方評價文獻的梳理，發現我國學者對“第三方評價”的概念認知不統一，對第三方評價主體沒有明確界定。雖然有學者對“第三方評價”概念內涵進行了分析，但未形成共識，總結起來，代表性的觀點主要有三種。第一種觀點認為，第三方是與評估對象既無行使管轄權利又無利益糾葛的一方。石國亮學者認為所謂的第三方主要是指除了第一方（被評估對象）和第二方（服務對象）之外的那一方，第三方實質上應該是指“獨立第三方”[9]。第二種觀點認為，第三方是與評估對象有利益糾葛但無行使管轄權利的一方。王育仁[10]、陶德慶[11]等學者認為傳統的辦學主體是第一方，教育管理部門是第二方，二者之外與其有利益關聯的各方都是第三方，包括用人單位、行業協會、畢業生及學生家長、社會研究機構等。第三種觀點認為，第一方是教育舉辦者（職業學校），第二方是接受教育者（學生），第三方是獨立于第一方和第二方之外的一方，包括教育主管部門、行業組織和企業等[12]。無論是何種定義，每位學者對于第三方評價主體的認知都存在一定的偏差，既容易引起評價標準不統一、評價職責不明確的問題，還易帶有功利化色彩，制約主體參與評價的積極性和話語權，影響評價的客觀性和準確性。因此，為發揮第三方評價的優勢作用，應解決第三方評價主體模糊的現狀，明確第三方究竟是“誰來評”的評價主體地位，進而為職業教育評價提供獨立、專業、客觀、權威的評價服務，助力第三方評價的健康有序發展。

（二）第三方評價法律制度不完善，缺乏制度詳細規定

自2010 年國家首次提出管辦評分離以來，有關部門就一直倡導落實管辦評分離政策。從已有相關政策發文部門、發文時間和涉及職業教育第三方評價的文件梳理來看（見表1），中共中央、國務院和教育部從2010 年到2022 年出臺了多份政策文件，旨在鼓勵政府、職業院校、行業企業、第三方評價機構等多元主體參與到職業教育評價中，但文件對第三方評價的表述過于籠統，大多使用“完善”“鼓勵”“支持”等倡導性話語，沒有明確的執行要求，且缺乏第三方評價具體操作方法、評價流程等詳細規定，導致文件在實施過程中執行力不強、評價效果不佳。

表1 國家職業教育第三方評價相關政策梳理

為深入推進管辦評分離工作，2015 年，教育部發布了《關于組織申報教育管辦評分離改革試點的通知》，要求在省域或地市范圍內申報和遴選試點單位。山東省、云南省等地積極出臺了關于委托第三方機構開展教育評價的方法（見表2）。然而，這些地方政府發布的區域性文件并沒有為第三方評價提供長期政策保障的措施，還存在與國家政策銜接斷層的現象。此外，一些地方政府沒有及時更新第三方教育評價試行方案，導致一些暫行通知已經失效。

表2 第三方教育評價區域性文件梳理

（三）職業院校經費投入不足，制約了第三方評價的良性發展

職業院校作為第三方評價的實施客體，其開放程度、認同感、思維觀念都會影響第三方評價的生存與發展?？v觀目前，職業院校較少選擇第三方評估，其首要原因是經費投入不足，職業院校難以承擔第三方評價的費用。通過分析2018 年《全國中等職業學校辦學能力評估報告》和《全國高等職業學校辦學能力評估報告》得知，部分省份對職業教育的經費投入不足，難以滿足學校辦學要求，并且仍有近一半中職學校的校長將主要精力投入到解決學校經費問題上。經費投入不均衡問題也依然嚴峻，超過170 所民辦院校舉辦者當年投入不足100萬元，年生均財政性經費投入的中位數僅為400元，近七成民辦院校年生均財政性經費低于1000元。其次，第三方評價的評估支出費用差異較大，少則幾萬，多則百萬。例如，山東省第三方教育評價調研報告指出，評價經費受到項目周期、項目復雜程度、項目規模等多方面因素制約，相同的考核項目因城市規模的不同，價格也有所差異。同樣是校長職級制考核項目，城市規模相當的兩個城市，濱州市的項目是20 萬，東營市的項目是49 萬。在教育經費不足的情況下，職業院校逐漸缺乏自身發展與變革的意識。若職業院校沒有充足經費引入和實施第三方評價，反過來也會阻礙第三方評價的良性發展。

為保障第三方評價在職業教育評價領域發揮更高質量、更可靠、更有效的服務作用，必須從立法高度明確第三方評價的主體地位，并以法律法規形式明確其參與方式和責任制度，同時明確經費投入主體及投入規模。因此，確立第三方評價的法律地位和推進其規范化、制度化已然成為重中之重。

四、管辦評分離背景下職業教育第三方評價的實施路徑

（一）國家應加大政策力度，著力推動管辦評分離制度建設

以法律筑牢第三方評價合法化、制度化發展基石。首先，國家落實現行的《中華人民共和國職業教育法》中關于第三方評價的相關內容，健全和完善第三方評價法律制度建設，規范第三方評價行為。明確若第三方在評價過程中出現竊取信息、編造數據、評價結果造假、索取不當利益等不良行為，國家將以法律為準繩對評價人員或評價機構進行責任追究，逐漸增強以追責促落實、促整改、促發展的監督效能，為第三方評價營造公平、秩序的生存環境。其次，國家應加大第三方評價專項資金投入。資金投入是保障教育評價項目順利開展與實施的重要基礎。為避免資金投入不均衡或第三方惡意調整實際費用等問題，國家應確立第三方教育評價項目收費標準，采用費率法、人天法等計算方式制定預算標準。費用標準法治化不僅能為行政部門“定價”確定依據，還能保障經費支出清晰透明。再次，針對不同的評價主體制定政策細則，嚴格把控第三方評價的準入和責任制度。例如政府應建立第三方評價機構信息庫，核實第三方機構的法人資格、資質認定、信用審查等基本信息，若承接主體出現不良行為，第一次采取警告方式；第二次則拒絕備案并提供材料向相關部門再次提出評價申請；若出現第三次不良行為，推送至全國信用信息共享平臺，拉入失信黑名單，取消其評價資格。嚴格把控第三方準入和責任制度，促進優勝劣汰，切實提高第三方評價機構的整體市場質量。

（二）社會須積極參與管辦評分離活動，助力國家制度的實施

一方面加大第三方評價宣傳力度，提升社會認可度。首先，發揮互聯網的優勢和輿論導向，加強第三方評價宣傳教育。通過社交媒體等渠道，積極宣傳第三方評價的作用與優勢，拓寬社會民眾參與教育治理渠道，豐富社會對第三方評價的話語權，從而提升其社會知名度和影響力。并且針對不同社會群體和目標受眾，宣傳教育的內容和形式也需進行針對性設計和選擇。例如對于政府機構和公共服務機構，可以通過行業媒體、政府官網、新聞發布會等渠道宣傳第三方評價的意義和作用。其次，應為第三方評價營造公平、穩定、透明的市場環境，鼓勵第三方相互競爭、共同創新、相互成就。第三方也應加強信息公開和透明化，通過公開評價的工作程序、指標體系、數據來源和計算方法、結果分析等信息，讓受評機構和社會公眾能夠了解評價過程和結果，接受社會廣泛監督和質詢，增強社會對第三方評價的信心和認可度，從而提高其市場地位和聲譽，實現更好的社會效益和經濟效益。

另一方面，組建職業教育地方監管部門，加強對第三方評價的監督作用。在過去教育管理中，地方教育行政部門存在教育評價環節相對薄弱、教育評價業務專業性不強等問題，以致部分地區的地方教育部門對第三方評價的認識停留在微觀層面。為此，建議政府組建職業教育地方監管部門，以提高地方教育部門對第三方評價的監督作用。職業教育地方監管部門應根據國家出臺的導向性文件、經濟發展與職業教育發展要求，細化落實評價目標、評價原則、評價內容、評價標準和評價結果的運用等內容。在此基礎上，依法組織實施對第三方督導評估、質量檢測、機構培育、制度建設、資金投入等工作，助推第三方教育評估有序、高效進行，營造全社會充分了解、積極支持、主動參與職業教育評價的良好氛圍。

（三）職業院校應轉變觀念，積極為第三方評價制度的落實搭建平臺

一是，更新評估理念，引導職業院校積極引入第三方評價。首先，職業院校應改變過去重政府評估、輕社會評估的傳統思維，認識到第三方評價對職業院校發展的優勢與作用，以積極開放的態度引入第三方評價。其次，職業院?？梢赃x擇與公信力較高的第三方合作對其進行評價。第三方以專業評價視角，通過問卷調查、實地考察、訪談等評價方式，診斷職業院校專業設置與行業所需匹配度、人才培養與企業需求的適配度，診斷教師教育教學能力、專業能力、管理能力，診斷學生教學質量與效果等方面存在的問題，并利用評價結果的反饋作用幫助職業院校找到教育教學改進的方向，在自我督促和反思中更好地推進教育教學活動的開展。

二是，校企聯動打造訂單班，構建校企評價制度。首先，企業和職業院校應根據訂單班的培養目標和企業需求，共同制定評價標準和流程，明確評價內容和權重。其次，根據各專業人才培養的要求和特點，邀請職業院校專業教師、工程技術人員和企業管理人員組建專業評價委員會，對訂單班的教學質量和學生綜合素質進行評價。評價方式應該包括學生自我評價、企業反饋評價、教師評價、學業成績等多個方面，以保證評價體系的動態性和針對性。最后，針對訂單班學生的實際表現和用人單位的反饋，評價委員會還應通過定期會議和評估報告的方式，及時調整評價標準和流程，提高訂單班的教學效果和培養質量。

（四）第三方要建立科學有效的評價體系，增強評價結果的公信力

一是，以行業企業為評價主體的第三方評價體系構想。行業企業作為職業教育評價主體，不僅有利于提升職業教育人才培養質量和畢業生崗位適應能力，滿足用人單位對人才的需求，還可以為企業加快改革發展與轉型升級奠定人才基礎。通過專訪企業管理人員和工程技術人員，發現行業企業作為評價主體參與職業教育評價體系時，應遵循職教人才培養規律，注重職業學校人才培養過程和人才培養質量等核心要素。在此原則的指導下，職業教育作為第三方評價的“需求方”，應自覺主動建構行業企業廣泛參與職業教育評價的機制，從專業設置，辦學目標與定位，人才培養的實施，畢業生技術技能水平，品德、品行、品格等方面提出學校評價的預期并共建指標體系，進而幫助職業院校調整自身專業布局與辦學思路，實現人才培養與市場雙向對接，解決企業“招工難”和學生“就業難”問題。

二是，以職業教育專家為評價主體的第三方評價體系構想。職業教育專家在職業教育領域具有資深經驗，不僅能進行未來職業教育的前瞻性探索和創新性實踐，還可以對新時代職業教育如何適應經濟發展和產業變革提出新思考、新見解、新策略。此外，職業教育專家作為第三方評價主體，還可以就職業院校專業設置陳舊、學生就業困難、學校管理不足等方面提出諸多有價值的指導意見與改進策略。因此，可以通過走訪專家和調查問卷等方式，綜合專家意見，從職業院校教學管理、專業建設、實訓基地建設、課程建設、師資建設和教學質量與效果等六個方面構想以職業教育專家為主體的評價指標體系，從而提升職業教育適應性，助力職業教育高質量發展。

在國家深化教育評價改革新時代背景下，職業教育引入實施第三方評價，不僅能更加科學合理地評估職業教育辦學理念、管理水平、教學水平和人才培養質量，還能幫助職業教育評價從單一行政化評估向社會多元化評價轉型。從現有發展狀況來看，盡管職業教育第三方評價仍存在著評價主體不清晰、法律體系不健全等制約因素，但在國家、社會、職業院校和第三方的共同努力下，職業教育第三方評價的實施已取得了一定的成績，為職業教育第三方評價高質量發展積累了經驗，為完善職業教育第三方評價的發展奠定了基礎，明確了方向，為職業教育第三方評價的有效實施作出了有益探索。