基于內(nèi)控視角下的高職院校預(yù)算績效管理探索與優(yōu)化

陸正艷

（江蘇信息職業(yè)技術(shù)學院審計處，江蘇 無錫 214153）

一、研究背景

作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效保障機制，內(nèi)部控制在提升行政事業(yè)單位治理水平方面發(fā)揮巨大作用。 隨著預(yù)算績效管理工作的重視程度逐漸提高，高職院校預(yù)算績效管理取得了一定成效，但在具體實施的過程中仍然存在許多問題。 因此，從內(nèi)控視角下分析高職院校預(yù)算績效管理機制，可以為同類型高校提供借鑒，從而達到提升預(yù)算績效管理水平的目的①。

在預(yù)算績效管理方面，中發(fā)〔2018〕34 號《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件，是指導(dǎo)性文件，它首先明確了預(yù)算管理制度對于推進國家治理有著重大意義。 2019 年，教育部教財〔2019〕6 號《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件，進一步明確高校在預(yù)算績效管理方面所承擔的任務(wù)②。 在內(nèi)部控制方面， 最先由財政部提出內(nèi)控管理要求，2012年， 財政部文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，將內(nèi)控規(guī)范、廉政風險防控的要求具體到行政事業(yè)單位中。 而在2016 年教育部出臺的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》中，則將內(nèi)控要求進一步具體到教育領(lǐng)域， 提出要努力推動部屬各高等學校完善內(nèi)控機制，提高內(nèi)部管理水平③。

二、淺談高職院校預(yù)算管理存在問題

（一）算績效管理機制有待完善

目前，針對非“雙高計劃”高職院校尚未出臺相關(guān)管理辦法進行規(guī)定，預(yù)算績效管理的牽頭部門大多為單位財務(wù)部門，缺少一套完整的，自上而下的預(yù)算績效管理機制。 因此，存在“預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的事”，部門整體績效、專項績效、內(nèi)部控制報告由固定部門完成的現(xiàn)象，這對提升高職院校預(yù)算績效管理水平是不利的。 加之，傳統(tǒng)的資料匯總方式往往造成預(yù)算績效數(shù)據(jù)時滯，且未有完善的績效評價機制，相關(guān)預(yù)算績效數(shù)據(jù)未經(jīng)過單位集體商討，因此造成單位管理人員對預(yù)算績效管理認知產(chǎn)生偏差，數(shù)據(jù)應(yīng)用的指導(dǎo)性大打折扣。

（二）預(yù)算績效管理意識不強，職責不清

在預(yù)算編制階段，學校各部門并未充分認識到預(yù)算績效的重要性， 將預(yù)算工作定位為部門申報、學校統(tǒng)籌管理的一項階段性工作，忽略了預(yù)算績效對于部門發(fā)展、 學校整體實力提升的全局性作用，還容易造成分工職責不清。 因此在績效評價的過程中，停留在定任務(wù)、走形式的階段，并不能將預(yù)算績效管理的實質(zhì)效果顯現(xiàn)出來。 造成了工作量的浪費，實質(zhì)上降低了單位管理的效率，進而加大了財務(wù)人員的工作量。 難以調(diào)動各部門工作積極性，預(yù)算績效管理難以形成全員參與局面。

（三）預(yù)算績效管理和內(nèi)控流程固化缺少信息支撐

在多年的探索下，大部分高職院已經(jīng)初步建立了預(yù)算管理信息系統(tǒng)。 但從內(nèi)控視角來看，目前高職院校預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)還存在流程固化程度低、信息孤島、監(jiān)督力較弱等問題。 具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，隨著內(nèi)控流程的建立，高職院校業(yè)務(wù)流程相對清晰， 但隨著制度廢改立的推進，很多內(nèi)控流程尚未進行及時更新，內(nèi)控流程的固化程度也相對較低，信息化流程的更新速度存在一定的滯后現(xiàn)象。 第二，各模塊之間還存在信息孤島，有時甚至在執(zhí)行期間發(fā)現(xiàn)問題后再進行數(shù)據(jù)導(dǎo)出和抓取，導(dǎo)致工作效率受到影響，項目進度受到阻礙。 第三，信息化管理人員一般為非財務(wù)人員，對于預(yù)算績效管理的工作不了解， 缺乏內(nèi)控思維，管理技能相對薄弱，降低了資金運轉(zhuǎn)效率。

（四）預(yù)算績效業(yè)績評估缺乏專業(yè)指導(dǎo)

受到人員編制、 經(jīng)費投入等多方面的制約，高職院校在預(yù)算績效管理的專業(yè)化人才培養(yǎng)上有所匱乏。 財務(wù)部門的預(yù)算績效管理工作受制于專業(yè)知識有限、項目認知不全，不能夠全面反映出項目的真實績效，無法客觀、公正、科學地制定和執(zhí)行預(yù)算績效目標。 導(dǎo)致預(yù)算績效評估質(zhì)量不高，資金績效反映不真實，嚴重影響預(yù)算績效評價工作的順利進行。 同時，績效評價結(jié)果應(yīng)用力度不強。 目前，高職院校績效評估周期大多為一年，對于跨年度項目缺少跟蹤監(jiān)督。 而在項目實施的過程中，往往在申報績效指標的時候填報已實現(xiàn)、易實現(xiàn)的指標，或者通過績效調(diào)整來規(guī)避后續(xù)實施過程中出現(xiàn)自評不合格的風險。 但是，在實質(zhì)上造成了績效評價的效果未得到充分發(fā)揮。

三、內(nèi)控視角下的高職院校預(yù)算績效管理探索與優(yōu)化

（一）加強制度建設(shè)，明確預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)規(guī)則

重點工作為：一是及時修訂高職院校預(yù)算績效管理辦法。 可依據(jù)預(yù)算法、政策文件，充分認識項目事前評估的重要性，壓實歸口管理主體責任。 不斷細化預(yù)算編制，尤其在編制政府采購預(yù)算、專項預(yù)算等時，要細化建設(shè)內(nèi)容，便于以后加快項目建設(shè)。強化目標導(dǎo)向，在“一上”申報時，需同步編制項目績效。 強化考核和結(jié)果應(yīng)用，進一步明確預(yù)算績效考核的獎懲機制， 在執(zhí)行過程中適時開展績效監(jiān)控。 二是及時修訂學校預(yù)算項目庫管理辦法。 以項目庫建設(shè)為重要抓手，不斷探索形成高效、科學的管理機制，從而提高項目建設(shè)的科學性、合理性、有效性和前瞻性，重點在項目入庫、排序、建設(shè)、評價、退庫等多個重點環(huán)節(jié)進行責任監(jiān)管、 追蹤問效，確保項目資金安全、規(guī)范、有效使用，項目建設(shè)取得預(yù)期成效。 同時，建議學校強化歸口管理，科學論證，不斷提升入庫項目的質(zhì)量④。

（二）注重提升預(yù)算績效管理意識，明確職責權(quán)限

主要工作：一是加強宣傳和培訓(xùn)力度。 在業(yè)財融合的基礎(chǔ)上，加大政策宣傳和推廣的力度，不斷將預(yù)算績效管理的意識灌輸給各部門，將績效考核作為年終工作考核評價的重要內(nèi)容。 同時，加強業(yè)務(wù)流程培訓(xùn)力度，提升各部門對于內(nèi)控流程的熟悉程度，建立規(guī)范的審簽流程，營造良好的預(yù)算績效管理環(huán)境。 二是進一步明確審批權(quán)限。 進一步明確學校領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)限，根據(jù)“誰分管、誰審批”的原則，在預(yù)算編制、合同簽訂、采購審批、經(jīng)費支出等方面明確業(yè)務(wù)流程審批權(quán)限。 高職院校專業(yè)設(shè)置緊跟經(jīng)濟發(fā)展趨勢，項目數(shù)量較多，更新快，單個項目涉及的屬性復(fù)雜。 在系統(tǒng)設(shè)置中可建立多個切面，按照分管領(lǐng)導(dǎo)、分管業(yè)務(wù)、建設(shè)類型、預(yù)算大類等明確審批權(quán)限。三是完善內(nèi)控監(jiān)督體系。從項目立項、預(yù)算執(zhí)行、績效考核、內(nèi)控審計、內(nèi)控評價、紀委監(jiān)察審計等多個程序入手， 形成一套由單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，內(nèi)審監(jiān)察部門有效配合，財務(wù)部門積極協(xié)作，各業(yè)務(wù)條線密切聯(lián)動的內(nèi)控監(jiān)督體系⑤。

（三）用信息化手段推進內(nèi)控流程固化，進一步打破信息孤島

在工作中，一是要及時更新內(nèi)控流程。 根據(jù)制度廢改立進程，及時更新內(nèi)控流程。 作為信息化推進的關(guān)鍵步驟，內(nèi)控流程的建立是信息化開展的第一步驟，也是行動指南。 學校需要組織內(nèi)控流程的集中更新匯編，并反饋至信息化建設(shè)部門。 對于涉及線上流程的，尤其涉及審簽權(quán)限、責任部門等核心環(huán)節(jié)的，則需要及時進行修正和完善。 此外，通過更新內(nèi)部控制流程，不僅可以將預(yù)算績效、經(jīng)費收支、貨物采購、合同簽訂、資產(chǎn)管理、科研等核心業(yè)務(wù)進行規(guī)范， 也有助于提升學校整體的辦學效率。二是要實現(xiàn)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)對接。 在現(xiàn)有情況下，完全打破各信息系統(tǒng)之間的壁壘有很大的難度，學校可將財務(wù)核算、預(yù)算績效、采購、合同等重要的管理信息系統(tǒng)進行初步的數(shù)據(jù)對接， 抓取重點數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率。 例如學校需要將預(yù)算績效信息錄入， 再通過核算系統(tǒng)進行預(yù)算分配和經(jīng)費支出。而預(yù)算執(zhí)行結(jié)果則反饋至預(yù)算管理系統(tǒng)中，同時將采購合同管理系統(tǒng)融入其中。 抓取相關(guān)信息，進一步提升數(shù)據(jù)對接的精準性和及時性，方便管理層及時了解最新數(shù)據(jù)，提升決策科學性。 三是要建立暢通的信息化反饋平臺。 高職院校還需要對預(yù)算管理流程進行不斷優(yōu)化， 尤其對工作流要進行優(yōu)化，不斷提高預(yù)算的可操作性。 學校信息化建設(shè)部門建立、管理多個線上工作流，主要涉及財務(wù)管理、人事管理、學生管理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域。 因此，在執(zhí)行相關(guān)工作流時，需要建立反饋和調(diào)節(jié)機制，對于不適用的工作流要及時予以糾偏，保障預(yù)算與執(zhí)行的一致性。

（四）注重預(yù)算管理人才培養(yǎng)，緊跟政策動態(tài)

在工作中，一是要提升崗位適配性，加強對預(yù)算績效考核的人才培養(yǎng)。 定期或不定期開展預(yù)算績效管理專業(yè)化學習，強化崗位適配性。 通過預(yù)算布置會、下達會、預(yù)算執(zhí)行推進會等校內(nèi)會議，向與會人員傳達預(yù)算績效理念，從思想認知、專業(yè)操作和具體實踐等多個維度，提高部門在預(yù)算績效考核中的執(zhí)行能力，提高考核合格率。 二是要及時跟進最近政策。 了解和掌握最新政策動態(tài)，并與校內(nèi)實際情況進行結(jié)合，不斷進行調(diào)整，以提升效率。

（五）建立預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用力度

一是要利用大數(shù)據(jù)手段分析數(shù)據(jù)。 在項目全過程監(jiān)督中，學校可建立預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，囊括項目基本信息、預(yù)算數(shù)據(jù)、績效管理情況等，并對項目進行分類。 利用大數(shù)據(jù)手段，分析獲得關(guān)鍵指標，為學校的整體評估提供科學依據(jù)。 二是要及時跟蹤反饋整改結(jié)果。 學校預(yù)算績效管理部門需要及時將評價結(jié)果反饋至各二級學院和部門，并適時給予指導(dǎo)意見。 學校可綜合評價整改表現(xiàn)，將其作為年度評優(yōu)、項目申報的考慮因素，強化績效激勵約束。 對于表現(xiàn)較差的，也將視情況進行通報。 三是將內(nèi)部控制貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋全流程。 內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)要貫穿于學校決策、 執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋學校以“預(yù)算管理為基礎(chǔ)、資金管控為核心”的經(jīng)濟業(yè)務(wù)和以“立德樹人為目標”的非經(jīng)濟業(yè)務(wù)領(lǐng)域，做到切實可行、便于管理。 重點從預(yù)算績效、收支、采購、資產(chǎn)、合同、科研等業(yè)務(wù)入手，結(jié)合政策法規(guī)、單位制度等，通過內(nèi)控流程的信息化固化，建立一套融合績效評價、監(jiān)督反饋的全流程體系，最終實現(xiàn)學校治理體系和治理能力的顯著提升（圖1）。

圖1 內(nèi)控全流程建設(shè)總體思路

四、結(jié)論

隨著高職教育改革的不斷深入，內(nèi)部控制體系的不斷完善， 高職院校更要牢固樹立績效理念，立足自身實際。 在構(gòu)建并完善預(yù)算績效管理機制的同時，不斷加強制度建設(shè)、完善內(nèi)控流程、強化信息化應(yīng)用、提升專業(yè)隊伍建設(shè)。 設(shè)置高質(zhì)量、科學化、精準化的績效指標，改進工作流程，強化評價結(jié)果應(yīng)用，不斷加強對預(yù)算績效的監(jiān)督。 拓寬績效管理的廣度和深度，促進各部門能夠真正站在學校治理水平提升的宏觀層面進行思考，腳踏實地履行好自身的責任，在高職院校財力有限的情況下努力實現(xiàn)資源的有效分配， 充分發(fā)揮資源配置和使用效益，提升高校的運行活力和發(fā)展空間，推動高職院校高質(zhì)量發(fā)展。