穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量對策研究

唐文 胡子良 湖南省煙草專賣局（公司）

近三年來，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，在宏觀經(jīng)濟(jì)“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力下，H 省卷煙零售戶規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，行政相對人辦理許可證的熱情高漲[1]。然而許可證總量過快增長，造成戶均銷量減少、供貨矛盾加大、管理成本和不規(guī)范經(jīng)營風(fēng)險持續(xù)增加，零售戶滿意度和獲得感顯著降低，加上控?zé)熉募s、未成年人保護(hù)等立法進(jìn)程的推進(jìn)，化解市場主體申請辦證意愿強(qiáng)烈與保持許可證數(shù)量總體穩(wěn)定這一矛盾成為各級煙草專賣行政主管部門亟須解決的課題。

一、H 省穩(wěn)定許可證數(shù)量工作背景

（一）許可證總量持續(xù)增長

自2018 年開始，H 省許可證申辦意愿不斷增強(qiáng)，特別是許多規(guī)模小或者其他類業(yè)態(tài)的經(jīng)營主體不斷增加。截止到2021 年6 月底，許可證數(shù)量突破33 萬個，較2018 年6 月初增長41.4%，為歷年來最高。凈增數(shù)量排全國第二，增幅居全國第四，遠(yuǎn)超全國平均水平。同時，許可證的增幅明顯與卷煙銷量增幅不匹配。2018 年至2021 年，卷煙銷量增長不到1%，許可證增幅超出40%，呈過快增長勢頭。

（二）許可證持證率偏高

持證率是一個地區(qū)許可證數(shù)量占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?，受吸煙人群在人口中的占比、?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開店成本等因素影響，是判斷許可證發(fā)放情況的重要參考因素之一。持證率運(yùn)行在合理區(qū)間，是發(fā)揮零售許可保障作用的基礎(chǔ)。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，相比于2010 年，2011 年H 省人口增長1.16%，卷煙銷量增長2.34%，零售戶數(shù)增長36.6%，許可證持證率由2010 年的3.7‰增長到2021 年6 月底的4.99‰，高于全國0.8 個千分點。

（三）許可證質(zhì)量下降

截至2021 年6 月，H 省零售戶業(yè)態(tài)分布較2018年6 月發(fā)生了較大變化，其中：食雜店證件25.58 萬個、增長31.8%；便利店類2.12萬個、增長36.2%；超市類0.58萬個、增長38.4%；商場類0.021 萬個、降低48.5%；煙酒商店類1.29萬個、增長75.1%；娛樂服務(wù)類客戶0.35萬個、增長137.7%；其他類3.22 萬個、增長179.5%。3 年來，增量最大的是食雜店類許可證，增幅最大的是其他類和娛樂服務(wù)類許可證。從卷煙經(jīng)營的角度而言，這兩類上升的業(yè)態(tài)持證戶對卷煙落地消費(fèi)的增益并不明顯，特別是其他類業(yè)態(tài)，該類持證戶往往經(jīng)營能力低、規(guī)模小，很容易成為被大戶控制的小戶。

（四）違法違規(guī)零售戶數(shù)量增長

據(jù)統(tǒng)計，三個滾動年度內(nèi)（2018 年7 月1 日至2021 年6 月30 日），被H 省各級煙草專賣局查處的違法違規(guī)案件中，當(dāng)事人是持證戶的案件數(shù)量和相應(yīng)零售戶數(shù)量呈逐年增長態(tài)勢，其中83.9%的案件案由是“未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨”。在一定程度上也反映由于持證戶數(shù)量過快增長，戶均銷量降低，持證戶卷煙不能被滿足的程度越來越高。

二、導(dǎo)致煙草專賣零售許可證數(shù)量過快增長的因素

（一）政策因素

2017 年以來，H 省根據(jù)“放管服”改革深入推進(jìn)要求，修訂全省系統(tǒng)零售點合理布局指導(dǎo)意見，全面實行零售點負(fù)面清單制度，進(jìn)一步放寬了煙草專賣零售許可證準(zhǔn)入門檻。同時順應(yīng)H 省政府相關(guān)要求，落實“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“一件事一次辦”等改革措施，精簡辦理流程，減免辦證材料，實現(xiàn)煙草專賣零售許可證網(wǎng)上申請和“一次也不跑”，有效提升政務(wù)服務(wù)水平。由于準(zhǔn)入門檻的降低、申辦通道的便捷等多重因素，零售客戶辦證意愿不斷增強(qiáng)，特別是許多規(guī)模小或者其他類業(yè)態(tài)的經(jīng)營主體不斷增加。

（二）市場因素

2017 年以來，國家煙草專賣局推進(jìn)卷煙營銷市場化取向改革，加強(qiáng)貨源組織管理，優(yōu)化貨源投放策略，建設(shè)零售戶價格自律互助小組，卷煙行情持續(xù)維持較好水平。第三方監(jiān)測的數(shù)據(jù)顯示，零售點零售價格到位率維持在94.85%到100%的區(qū)間，并長期保持97%以上的水平，零售戶綜合毛利率基本保持在11%以上，穩(wěn)定良好的市場價格趨勢和毛利率是客戶積極辦證的重要動因。

（三）管理因素

2018 年開始，H 省加大市場清整力度，2018、2019年全年取締違法違規(guī)零售戶均在千戶以上，被取消經(jīng)營資格的零售戶慫恿原本沒有卷煙經(jīng)營意愿和形態(tài)的經(jīng)營戶申請煙草專賣零售許可證的數(shù)量增加。零售戶自律互助小組的建設(shè)推廣，使得零售戶維護(hù)卷煙市場價格的主動性更強(qiáng)，對無證經(jīng)營戶的勸阻和舉報作用逐漸凸顯，原本無證經(jīng)營的零售戶申請辦證的情形增加。許可證退出機(jī)制有待進(jìn)一步完善，持證人不再經(jīng)營的主動申請歇業(yè)意愿不強(qiáng)，產(chǎn)生較多的長期未經(jīng)營戶，這些客戶按照煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管政策退出周期較長，非正常經(jīng)營零售戶清理時效性不高。

三、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量的意義

（一）是深入推進(jìn)“放管服”改革的必然要求

近年來，國務(wù)院和當(dāng)?shù)卣钊胪七M(jìn)“放管服”，提出“放出活力、管出水平、服出便利”的要求。2021年全國煙草專賣工作會上張?zhí)旆甯本珠L提出：“保持零售戶數(shù)量穩(wěn)定是維護(hù)良好市場秩序的基礎(chǔ)。我們要發(fā)揮行業(yè)宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略指導(dǎo)的作用，把‘放’的著力點放在穩(wěn)定數(shù)量、提升質(zhì)量、引導(dǎo)適度競爭上，讓行業(yè)發(fā)展成果更好惠及廣大零售戶?！狈€(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量，開展零售點合理容量測算，優(yōu)化零售點合理布局模式，進(jìn)一步提升合理布局規(guī)劃科學(xué)化、信息化水平，是H 省煙草專賣部門深化拓展煙草專賣零售許可“放管服”改革的重要舉措，也是用改革創(chuàng)新的方式實現(xiàn)“放”得有序、“管”得高效、“服”得便民。

（二）是全面落實控?zé)熉募s義務(wù)的重要舉措

遏制煙草專賣零售許可證過快無序增長，是忠實履行中國政府簽署的控?zé)焽H框架公約的職責(zé)義務(wù)，是貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》等法律法規(guī)的重要體現(xiàn)，也是貫徹執(zhí)行《健康中國2030 規(guī)劃綱要》中降低吸煙率目標(biāo)的重要舉措。

（三）是維護(hù)市場秩序、保護(hù)零售戶利益的重要途徑

雖然零售戶數(shù)量總體上不影響卷煙市場供求關(guān)系，但會影響零售戶戶均銷量，加大卷煙供貨矛盾，攤薄利潤空間，引起過度競爭。持證人從非法渠道進(jìn)貨、售假售私、“大戶控小戶”等違法違規(guī)行為頻出，擾亂了市場秩序，損害了國家利益和消費(fèi)者利益，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。零售戶數(shù)量過快增長，煙草專賣市場監(jiān)管和卷煙營銷服務(wù)人員人均管理和服務(wù)的戶數(shù)成倍數(shù)增長，監(jiān)管和服務(wù)壓力和成本增大，工作不到位的問題凸顯，持證戶市場管理和客戶服務(wù)滿意度不高。通過穩(wěn)定零售戶數(shù)量，能實現(xiàn)零售戶與卷煙銷量的協(xié)調(diào)發(fā)展，在滿足消費(fèi)者消費(fèi)需求的同時保障零售戶盈利水平，保護(hù)持證零售戶的利益；通過加強(qiáng)對違法違規(guī)持證戶的有效清理，能營造公平規(guī)范的市場環(huán)境，促進(jìn)市場管理和客戶服務(wù)滿意度的提升，切實保障零售戶和消費(fèi)者的利益。

四、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量的對策

自2021 年下半年以來，H 省煙草專賣局認(rèn)真貫徹行業(yè)煙草專賣零售許可證管理要求，緊扣“有效化解零售戶較快增長問題，堅決防止沖擊市場秩序和影響零售戶正常生態(tài)”，著力在穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量上下功夫，加速推進(jìn)煙草專賣零售許可證件管理轉(zhuǎn)型升級。

（一）綜合施策穩(wěn)增量

準(zhǔn)確把握“放”的著力點，嚴(yán)格履行許可證審核職責(zé)。堅持尊重市場，與第三方專業(yè)市場調(diào)研公司合作，以引導(dǎo)適度競爭為導(dǎo)向，以市場隨機(jī)調(diào)研為基礎(chǔ)，以統(tǒng)計數(shù)量為依托，綜合考慮轄區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通狀況、消費(fèi)能力及歷年來卷煙零售戶數(shù)量變化、卷煙銷量趨勢變化等因素，運(yùn)用數(shù)學(xué)分析模型，科學(xué)測算全省及各地市卷煙零售點合理容量區(qū)間。各市級局依照法定程序修訂零售點合理布局規(guī)劃，從政治、法制、社會、市場四個維度綜合考量，以科學(xué)測算合理容量區(qū)間為依據(jù)，以較為穩(wěn)定、相對獨(dú)立的市場區(qū)域為單元，組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙嶋H、科學(xué)合理的布局模式，對合理布局規(guī)劃進(jìn)行全面修訂，同時建立合理布局評價機(jī)制和單元容量動態(tài)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)合理布局規(guī)劃不斷優(yōu)化和科學(xué)。加大合理布局規(guī)劃的宣貫力度，使申請人充分理解政策的變化情況，適時開展煙草專賣零售許可證輪候登記機(jī)制，確保行政許可公開、公平、公正。充分利用數(shù)字技術(shù)，應(yīng)用計算機(jī)視覺、人工智能及相關(guān)大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，構(gòu)建可視化行政許可決策輔助平臺，從許可準(zhǔn)入、后續(xù)監(jiān)管、許可退出三個方面，構(gòu)建全方位行政許可數(shù)字化管理體系，為行政許可提供輔助決策，助力各級煙草局提供公平化、透明化的行政許可服務(wù)。進(jìn)一步完善許可機(jī)制，明確許可證有效期核定、固定經(jīng)營場所及其安全因素、不予延續(xù)情形等邊界內(nèi)容，細(xì)化證件業(yè)態(tài)管理細(xì)則和實施方法。加強(qiáng)不予許可名單庫管理，推進(jìn)不予延續(xù)名單數(shù)據(jù)庫的實時維護(hù)、實時反饋，對不符合法定條件的申請人堅決不予許可；對經(jīng)營業(yè)態(tài)與卷煙經(jīng)營相差較遠(yuǎn)、存在被控小戶嫌疑的申請人，加強(qiáng)釋法宣傳力度。2021 年7 月至2023 年6 月，全省共新辦煙草專賣零售許可證2.88 萬個，不予新辦、延續(xù)許可證0.91 萬戶次，撤回許可證新辦、延續(xù)申請1.34 萬戶次，滾動年度內(nèi)許可證新辦、延續(xù)數(shù)量逐年下降，保持了轄區(qū)內(nèi)煙草專賣零售許可證進(jìn)退有序且控制了許可證過快增長的勢頭。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)存量

聚焦一個“嚴(yán)”字，在監(jiān)管上做文章。嚴(yán)格按照《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法實施細(xì)則》等開展煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作，確保證件后續(xù)監(jiān)管“求真求實求細(xì)”，充分彰顯“管”的張力[2]。保持打假高壓態(tài)勢，對一次性查獲假煙走私煙50 條以上的、被追究刑事責(zé)任的、被吊銷營業(yè)執(zhí)照的零售戶，依法取消其經(jīng)營資格。對一次性查獲50 條以下假煙走私煙的或有涉煙違法前科的，加強(qiáng)日常監(jiān)管，堅決取消涉煙違法犯罪相關(guān)持證戶的經(jīng)營資格。推進(jìn)違法大戶治理，組織清理近五年來的違法案件，細(xì)致甄別零售戶，精準(zhǔn)建立嚴(yán)管違法大戶“黑、灰、黃”三張名單，組織開展專項行動，加強(qiáng)真煙異常流動全鏈條監(jiān)管，堅決查處幕后大戶、不法煙販和地下販銷網(wǎng)絡(luò)，突出效果導(dǎo)向，突出“見事見人”，跟進(jìn)打擊取締一批違法經(jīng)營大戶。強(qiáng)化市場監(jiān)督檢查，深入開展保護(hù)未成年人免受煙侵害“守護(hù)成長”專項行動，積極勸導(dǎo)校園周圍持證戶主動退出經(jīng)營，或許可證到期后不予延續(xù)。準(zhǔn)確把握《煙草專賣許可證管理辦法實施細(xì)則》不予延續(xù)相關(guān)政策，重點核查營業(yè)執(zhí)照被吊銷、經(jīng)營場所條件發(fā)生變化等不予延續(xù)的情形，對于市場監(jiān)管時發(fā)現(xiàn)不予延續(xù)情形的及時納入不予延續(xù)名單庫。加大不適格證件清理力度，全面排查人證不符、證址不符、證照不符、非法轉(zhuǎn)讓租借許可證等情形，清退一批“空殼戶”“虛擬戶”“休眠證”，勸退一批違規(guī)戶、被控小戶，做到證件異動及時處理、違法實時處理、屆滿自動處理。2021 年6 月以來共取締違法違規(guī)大戶2608 戶，其中勸退1057 戶，取消經(jīng)營資格1551 戶。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)提質(zhì)量

強(qiáng)化一個“優(yōu)”字，在優(yōu)化服務(wù)、降低成本、暢通機(jī)制、提升質(zhì)量上做好“加減乘除”，積極化解問題矛盾，提高零售戶整體質(zhì)量。一是在優(yōu)化服務(wù)上做加法，在落實“一網(wǎng)通辦”“一次也不跑”的基礎(chǔ)上，提供個性化服務(wù)，增加服務(wù)附加值，對辦證資料不全、不符合辦證條件的，耐心細(xì)致做好宣傳解釋工作，著力把矛盾化解在萌芽，把問題解決在一線。二是在降低成本上做減法，落實行政許可“三化”攻堅行動，簡化行政許可工作流程，減免相關(guān)申辦材料，讓信息多跑路，讓企業(yè)和群眾不跑“冤枉路”，切實降低群眾辦事成本。提高隊伍履職能力，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、權(quán)益保障通道，提升管理響應(yīng)效率，做到一次性全部告知、一次性全部解釋，不當(dāng)“二傳手”。三是在暢通機(jī)制上做乘法，爭取黨委政府支持，加強(qiáng)與省政務(wù)服務(wù)局等單位的溝通協(xié)作，多方達(dá)成共識，有序推進(jìn)證件管理。對零售戶經(jīng)營意愿、經(jīng)營能力明顯下降的，主動幫助算好經(jīng)濟(jì)賬、上好法律課，宣傳網(wǎng)上申請歇業(yè)渠道，暢通許可證退出機(jī)制。四是在提升質(zhì)量上做除法，大力營造守法誠信經(jīng)營環(huán)境，分類調(diào)控終端建設(shè)，對店面形象不佳、商圈環(huán)境差、經(jīng)營能力弱的零售戶，在初始檔級、后期晉級、貨源投放等方面實施個性化、有針對性的服務(wù)管理；對違法違規(guī)違約經(jīng)營戶實施差異化管理，在違法違約懲戒等方面做工作，積極提升客戶的經(jīng)營能力，持續(xù)提高許可證的“含金量”。

五、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數(shù)量的工作成效

2 年來，H 省煙草局堅持煙草專賣制度不動搖，繼續(xù)完善制度體系，健全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，增強(qiáng)許可管理能力，穩(wěn)定調(diào)控零售證件，努力實現(xiàn)煙草市場準(zhǔn)入規(guī)范、退出有序、適度競爭、秩序良好，取得較好成效。

（一）市場容量更加合理

通過適時評估修訂合理布局規(guī)定、精準(zhǔn)調(diào)整證件調(diào)控措施，推動全省煙草零售證件的總量更趨合理，結(jié)構(gòu)更趨平衡，分布更能滿足零售戶和消費(fèi)者需求。截至2023 年6 月末，全省共有持證零售戶30.7 萬個，較2021 年6 月底凈減2.5 萬個，其中娛樂服務(wù)類、其他類零售戶數(shù)量減幅最大，分別達(dá)50.8%、34.2%，占比分別下降0.5、2.8 個百分點。全省持證零售戶占常住人口比4.61‰，較2021 年6 月底下降0.4 個千分點。據(jù)統(tǒng)計，近年來全省合理布局滿意度持續(xù)提升，2022年末全省合理布局滿意度為91.84 分，同比增長3.1%。

（二）市場狀態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)

全國卷煙市場監(jiān)測月報顯示：2023 年5 月，全省市場整條零售價格指數(shù)為102.94%，排名全國第一；零售戶卷煙毛利率為12.43%，排名全國第九。持證戶違法現(xiàn)象持續(xù)減少，滾動年度內(nèi)（2022 年7 月1 日至2023 年6 月30 日），查處涉及零售戶案件4731 起，涉及零售戶3822 戶，同比分別減少30.6%和28.5%。

（三）市場滿意度顯著提升

《2022 年下半年H 省煙草零售客戶滿意度調(diào)查報告》顯示，2022 年下半年H 省卷煙市場管理滿意度為96.57 分，同比提升2.11 分，環(huán)比提升1.51 分。政務(wù)服務(wù)持續(xù)優(yōu)化，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”持續(xù)推進(jìn)，2023 年以來未發(fā)生超出許可證承諾期、法定期限“紅黃牌”，許可服務(wù)質(zhì)量滿意度為97.86 分，同比提升1.43 分，環(huán)比提升1.02 分。卷煙市場辦證意愿強(qiáng)烈有著明顯的市場導(dǎo)向，是市場規(guī)律在發(fā)揮作用。行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對方從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為。市場規(guī)律具有天然的滯后性，行政許可具有天然的排他性，為了在兩者之間取得均衡，各級煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)堅持公開公平公正的原則，依法依規(guī)、因地制宜地綜合施策，既要公正公平看待每一位申辦人員，滿足社會對煙草制品的需求，又要推進(jìn)履約控?zé)?、保護(hù)未成年人免受煙侵害，保持煙草專賣零售許可證數(shù)量的總體動態(tài)穩(wěn)定，推進(jìn)煙草零售市場健康穩(wěn)定發(fā)展。