財政資金國庫監(jiān)管的實踐與探索
——以上海市閔行區(qū)為例

●顧宇潔

黨的二十大報告提出， 要健全現(xiàn)代預算制度，推動預算編制完整科學、預算執(zhí)行規(guī)范高效、 預算監(jiān)督嚴格有力。 財政國庫監(jiān)管是落實財政預算執(zhí)行的重要內容，國庫監(jiān)管在強化財政資金使用的安全性、規(guī)范性及有效性方面發(fā)揮不可或缺的作用。 為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立健全現(xiàn)代財政制度，我國國庫監(jiān)管制度設計、 職能框架不斷更新完善。2013 年財政部制定發(fā)布了《中央財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法》， 指導各地實施約束有力的國庫動態(tài)監(jiān)控，強化預算執(zhí)行對國家重大戰(zhàn)略任務的基礎保障作用， 有力保障了宏觀調控目標的實現(xiàn)。

隨著預算管理一體化系統(tǒng)的深入推進，國庫工作持續(xù)創(chuàng)新拓展，國庫管理領域持續(xù)延伸， 國庫監(jiān)管的信息化思維不斷提升，國庫監(jiān)管全面性、合理性、有效性要求不斷提升。當前的國庫監(jiān)管制度與實踐層面仍然存在監(jiān)控制度不夠完善、 預警規(guī)則不夠精準等問題，尚需進一步完善。本文以上海市閔行區(qū)國庫監(jiān)管實踐為例， 分析該區(qū)國庫監(jiān)管的實踐成效與存在的問題，嘗試提出改進的對策與建議。

一、 閔行區(qū)財政資金國庫監(jiān)管的實踐

（一）國庫集中支付電子化改革

國庫集中支付電子化改革是對財政預算執(zhí)行國庫事中監(jiān)督的有效補充。信息化趨勢下，推動國庫集中支付電子化改革，是創(chuàng)新預算管理制度、提升國庫監(jiān)管水平的必然選擇， 有利于提升財政資金集中支付管理的規(guī)范化、精細化和信息化水平，促進國庫部門對財政資金撥付進行全流程、 多層次監(jiān)管監(jiān)控，進一步嚴肅財經紀律，提升財政資金安全性。

上海市閔行區(qū)于2018 年初進行區(qū)本級行政事業(yè)單位國庫集中支付電子化改革試點工作，加強規(guī)范，分步推進， 于2019 年初在鎮(zhèn)級進行推廣應用，至2019 年末在全區(qū)范圍內完成國庫集中支付電子化制度改革工作。 國庫集中支付電子化制度推行至今，在創(chuàng)新國庫體制改革、 提高資金撥付效率、 提升財政資金安全性等方面正向促進作用明顯。 國庫集中支付電子化改變了授權支付業(yè)務的操作過程，建立了財政資金使用部門、財政部門、代理銀行、 國庫銀行之間安全有效的資金撥付、清算、回單等業(yè)務的電子化管理通道，以“信息跑路”替代“人工跑路”，以電子密鑰簽章代替手工簽名簽字，以電子支付數(shù)據(jù)取代紙質支付憑證， 將原有相對獨立分散的流程整合成完整的監(jiān)控管理鏈條，財政資金安全管理進一步強化。 國庫集中支付電子化管理實現(xiàn)了全閉環(huán)信息管理、 全過程操作留痕、多層次權限管理、多層面數(shù)據(jù)校驗，建立了緊密連接的內控機制， 強化國庫部門對財政資金的監(jiān)控，有效提升了國庫監(jiān)管水平，促進國庫管理制度深化改革。

（二）直達資金監(jiān)控管理

為有效應對新冠疫情對基層財政運行的影響，2020 年起我國實施財政資金直達管理機制，并作為常態(tài)化管理機制，逐步擴大直達資金監(jiān)控范圍。直達資金按照預算單獨下達、資金單獨調撥的管理模式， 要求資金直接支付至最終收款人，避免財政資金的截存、挪用。 依托直達資金監(jiān)控管理系統(tǒng)， 對違規(guī)支付的資金及時預警，有效提升國庫監(jiān)管效率。

上海市閔行區(qū)2020 年收到直達資金指標共計31.63 億元， 其中抗疫特別國債28.50 億元，主要用于疫情防控支出、應急物資保障、公共衛(wèi)生體系建設、援企穩(wěn)崗補貼、困難群眾救助補助等，直達機制運轉有力、有序、有效，在做好“六穩(wěn)”“六保”工作、提升財政資金監(jiān)管效率方面發(fā)揮了重要作用。 2021 年根據(jù)財政部管理要求，將直達資金管理作為常態(tài)化管理機制，并將中央直達資金的區(qū)級配套資金納入直達資金管理規(guī)范，參照直達資金管理。 2021 年收到中央直達資金指標共計4.60 億元，納入直達資金管理的區(qū)級配套資金4.32 億元。 2022 年與2023年繼續(xù)擴大直達資金監(jiān)管范圍， 用于解決就業(yè)問題、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育資助及重大項目建設等民生領域，旨在提升資金分配效率、資金使用安全性， 為人民群眾的幸福生活提供強有力保障。

通過直達資金監(jiān)管系統(tǒng)， 可以直觀清晰地看到資金分配、支付的全流程，同時依托直達資金監(jiān)管系統(tǒng)的預警功能， 有效提升了國庫監(jiān)管效率。 根據(jù)直達資金管理要求，資金分配下達、支付數(shù)據(jù)掛接、 惠企利民發(fā)放表上傳工作均有時限要求， 超過時限未處理會觸發(fā)直達資金監(jiān)管系統(tǒng)的業(yè)務督促類提醒。確保資金“一竿子插到底”， 直達資金需直接支付給最終收款人，相關用途需填寫規(guī)范，若出現(xiàn)疑似違規(guī)支付情況，會觸發(fā)直達資金監(jiān)控系統(tǒng)預警， 國庫部門對直達資金違規(guī)問題進行日常跟蹤監(jiān)控， 提醒相關業(yè)務人員及時核實處理， 避免出現(xiàn)違規(guī)支付現(xiàn)象，保證資金支付的安全性。

（三）預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動

過去財政部門的預算分配執(zhí)行、 報表編制管理等業(yè)務分散于不同管理系統(tǒng)， 上下級財政部門的預算管理系統(tǒng)缺乏連貫統(tǒng)一。 2020 年財政部印發(fā)了 《預算管理一體化規(guī)范 （試行）》；2022 年印發(fā)了《中央財政預算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，規(guī)定了預算管理一體化系統(tǒng)的配置要求、技術規(guī)范和推進措施，把全國各地預算管理的“方言”統(tǒng)一成“普通話”。 根據(jù)上海市財政局管理要求， 閔行區(qū)作為3 個試點區(qū)之一，于2022 年進行預算管理一體化系統(tǒng)試點工作，通過有序組織、全面落實、總結經驗，于2023 年在全區(qū)范圍內推廣預算管理一體化系統(tǒng)，一體化信息系統(tǒng)承載財政運轉要求，推動財政管理業(yè)務集成統(tǒng)一、協(xié)同規(guī)范，便于財政信息的交互共享，拓寬財政資金監(jiān)管范圍，更好地推動財政治理能力現(xiàn)代化。

為進一步嚴肅財經紀律， 提高財政資金使用效率，加強國庫對財政資金的監(jiān)管，2023 年3月財政部印發(fā)《預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動方案》，將管理規(guī)范嵌入預算管理一體化系統(tǒng)， 通過對資金支出用途、支付經濟科目、支付業(yè)務類型、收款人賬戶名稱等信息要素設置監(jiān)控字段，當監(jiān)控到違規(guī)字符時自動觸發(fā)系統(tǒng)預警， 實現(xiàn)以“機控為主，人控為輔”的國庫監(jiān)管模式。上海市閔行區(qū)于2023 年5 月底上線預算管理一體化系統(tǒng)監(jiān)控模塊，6 月正式組織開展重點監(jiān)督和常態(tài)化監(jiān)控工作。 根據(jù)上海市財政局要求，在15 項中央重點監(jiān)督轉移支付資金基礎上，將16項地方轉移支付資金納入重點項目監(jiān)管， 預警規(guī)則區(qū)分為通用預警規(guī)則和專項預警規(guī)則，在預警級別上設置橙色、黃色、藍色三個級別。 根據(jù)預警規(guī)則，預算管理一體化系統(tǒng)在資金申請、撥付的各環(huán)節(jié)自動識別疑似違規(guī)支付款項，進行實時監(jiān)督預警，線上監(jiān)控與線下核實相結合，強化監(jiān)督過程， 提醒相關財政專管員及時核實處理，并由國庫人員匯總跟蹤處理情況。同時上線財政運行重點監(jiān)督項目，結合庫款、暫付款等管理要求，提醒財政部門及時落實措施，保障財政平穩(wěn)運行。

二、財政資金國庫監(jiān)管取得的成效

（一）實現(xiàn)財政資金全生命周期監(jiān)管

預算管理一體化系統(tǒng)的推廣實現(xiàn)了財政資金每一分錢的追根溯源。 預算管理一體化系統(tǒng)覆蓋預算單位基礎信息統(tǒng)一管理、 預算項目庫管理、預算資金全生命周期記錄、國庫集中支付管理等多個財政管理業(yè)務環(huán)節(jié)，為預算編制、預算調整、執(zhí)行監(jiān)控、資產管理、績效評估等業(yè)務提供了系統(tǒng)支撐，財政信息集合統(tǒng)一，方便財務信息的傳遞與運用。 這不僅可以提高財政業(yè)務運行管理效率， 還可以依托預算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)財政資金的全生命周期集中監(jiān)控， 提高財政資金從分配下達至撥付使用的透明度，提升國庫監(jiān)管的便捷性與連貫性。

（二）實現(xiàn)財政資金動態(tài)監(jiān)控

將財政制度要求和管理規(guī)范編寫入預算管理一體化信息系統(tǒng)運行腳本， 按照預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動制度規(guī)范，通過“規(guī)則驅動”，對實時發(fā)生的財政資金撥付進行實時監(jiān)控。 不同于以往對已支付的資金進行監(jiān)督， 對違規(guī)支付資金進行退回處理，在預算管理一體化系統(tǒng)下，預算單位申請撥付時， 疑似違規(guī)的支付能即刻觸發(fā)預警，系統(tǒng)自動形成提示或凍結等操作，實現(xiàn)事后監(jiān)督向事前事中監(jiān)督的轉變， 保障財政資金安全。

（三）擴大財政資金監(jiān)控范圍

直達資金管理不斷擴大資金監(jiān)控范圍，2021 年將現(xiàn)代職業(yè)教育質量提升計劃資金等轉移支付資金作為參照直達資金管理的轉移支付資金，納入直達資金監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)管；并將直達資金的區(qū)縣級配套資金納入直達系統(tǒng)， 擴大了資金監(jiān)控范圍。 預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動的資金監(jiān)控范圍包含所有中央轉移支付資金， 并要求省市級進一步擴大監(jiān)控范圍。 2023 年上海市預算執(zhí)行重點監(jiān)督資金共有包含困難群眾救助補助資金、耕地建設與利用資金等在內的31 項資金。 上海市閔行區(qū)依托預算管理一體化系統(tǒng)設立的“同名賬戶轉賬”預警規(guī)則面向所有財政預算資金，財政資金監(jiān)控范圍進一步擴大。

（四）提升財政資金使用規(guī)范性

在預算執(zhí)行國庫監(jiān)管的日常監(jiān)督管理下，財政資金使用規(guī)范性有效提升。 閔行區(qū)直達系統(tǒng)監(jiān)控預警信息逐年減少，2020 年直達系統(tǒng)共出現(xiàn)紅燈預警信息17 項、黃燈預警信息80 項，提示“疑似違規(guī)收款賬戶”“未上傳發(fā)文掃描件”等。在財政部門的提醒督促下，預算單位的財政資金支付規(guī)范意識不斷提升， 直達系統(tǒng)預警條數(shù)逐年減少。 2021 年直達系統(tǒng)未出現(xiàn)紅燈預警，出現(xiàn)黃燈預警36 條；2022 年出現(xiàn)紅燈預警1 條， 黃燈預警14 條；2023 年上海市閔行區(qū)將資金監(jiān)管要求“同名賬戶轉賬”預警規(guī)則從中央轉移支付資金推廣至全口徑預算資金， 推廣至今未發(fā)現(xiàn)確屬違規(guī)的支付現(xiàn)象， 財政資金使用規(guī)范性有效提升。

三、當前財政資金國庫監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

（一）信息化背景下監(jiān)控規(guī)則設置不夠精準

依托預算管理一體化系統(tǒng)， 將財政制度要求和管理規(guī)范嵌入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)“制度規(guī)范+技術約束”的監(jiān)控機制，是當下財政資金國庫監(jiān)督的重要途徑， 監(jiān)控預警規(guī)則的精準性和科學性，直接影響了監(jiān)控預警的效果和預警的級別。當前部分規(guī)則不夠精準， 易對合規(guī)的資金支付形成預警， 增加動態(tài)監(jiān)控人員審核支付業(yè)務工作量，降低資金撥付效率。例如“同名賬戶轉賬”預警規(guī)則， 付款人名稱與收款人名稱一致即會觸發(fā)預警信息，但是部分委托收款的資金，如水費、電費、電信費等，無法通過零余額賬戶實現(xiàn)支付，需先由單位專用存款賬戶墊付，后由零余額賬戶歸還專用存款賬戶墊付資金， 往往預算單位的零余額賬戶與專用存款賬戶都以單位名稱命名， 在零余額賬戶歸還專用存款賬戶資金時，會觸發(fā)“同名賬戶轉賬”預警信息。閔行區(qū)已將支付用途包含“水費”“電費”“電信費”等字樣的支付數(shù)據(jù)列為白名單，不做預警處理，但預算單位用途填寫各有不同， 如用途填寫為“水電費”“網費”，則仍舊無法精準規(guī)避合法合規(guī)的同名賬戶轉賬資金。

（二）對財政資金國庫監(jiān)管的重要性認識不足

財政資金國庫監(jiān)管不僅為了查處資金違規(guī)支付、資金分配使用效率低等情況，更應對預算安排起到正向反饋作用。 閔行區(qū)現(xiàn)階段的財政資金監(jiān)管主要通過財務部門對各項財政資金的分配、支出等過程進行監(jiān)督，主要對接各預算單位的財務人員， 導致部分預算單位的管理人員對財政資金國庫監(jiān)管的重要性缺乏認識。 部分預算單位存在重預算、輕執(zhí)行等認識誤區(qū)，認為國庫監(jiān)管是輔助性工作、滯后性工作，只要做到賬表一致、賬實一致即可，對于提升預算安排合理性、防范資金風險等工作不夠重視。沒有根據(jù)預算執(zhí)行過程中國庫監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題進行深入思考， 沒有在反思總結的基礎上對往后的預算安排、預算管理進行調整、創(chuàng)新，導致國庫監(jiān)管整改成果浮于表面， 無法從根本上起到優(yōu)化預算資金安排的作用。

（三）缺少國庫監(jiān)管“尖兵”人才

在國庫管理數(shù)字化背景下， 做好財政資金國庫監(jiān)督管理工作對基層財務人員的要求與挑戰(zhàn)不斷提升。 國庫監(jiān)管人員不僅要掌握國庫管理制度、了解資金分配流程、涉獵各部門的管理要求，還要熟悉電子化操作規(guī)范。當前閔行區(qū)財政局在職干部多為財經管理類專業(yè)， 電子信息技術專業(yè)人員較為缺乏， 部分中年干部在財政資金管理方面經驗豐富， 但電腦操作技能較為欠缺，對電子化操作系統(tǒng)掌握程度較為薄弱，導致國庫監(jiān)管對預算管理一體化系統(tǒng)軟件工程人員的依賴程度較高，國庫監(jiān)管“財會+IT”復合型人才缺乏。同時鎮(zhèn)級財政力量薄弱，人員配備欠缺，往往一人身兼數(shù)職，實際參與動態(tài)監(jiān)控的業(yè)務人員未能及時掌握政策制度與操作規(guī)范，不能很好適應動態(tài)監(jiān)控工作的需要， 導致資金監(jiān)管不到位，國庫監(jiān)管力量亟須加強。

（四）現(xiàn)有國庫監(jiān)管法律制度較為滯后

有關國庫監(jiān)管的規(guī)章制度較為滯后， 制度更新不及時，國庫監(jiān)督依據(jù)不足。我國已經建立了人民代表大會及其常務委員會事前監(jiān)督、財政與預算單位事中監(jiān)督、 審計與監(jiān)督局事后監(jiān)督的財政資金監(jiān)督管理基本框架， 但在國庫事中監(jiān)督的管理上，相關法律法規(guī)仍有滯后，特別是預算管理一體化系統(tǒng)實施以來， 現(xiàn)行管理制度中規(guī)定的國庫監(jiān)督要求與責任已落后于實踐操作，難以提供制度保障。國庫集中支付電子化改變了財政資金支付的操作流程， 在提升資金撥付效率的同時，業(yè)務風險也相應增加，現(xiàn)行的國庫監(jiān)督制度已難以為監(jiān)管工作提供有效的指導與支撐。國庫集中支付電子化改革實施至今，財政部印發(fā)了《國庫集中支付業(yè)務電子化管理暫行辦法》，上海市財政局印發(fā)了《上海市市級國庫集中支付電子化管理實施細則》等制度，但這些制度停留于業(yè)務操作層面，《預算法實施條例》 等國庫監(jiān)管所依據(jù)的制度仍基于手工操作模式， 相關管理規(guī)定已難以適應快速發(fā)展的信息化業(yè)務監(jiān)管模式。

四、提升財政資金國庫監(jiān)管的建議

（一）依托預算管理一體化系統(tǒng)，優(yōu)化國庫監(jiān)管體系

1.升級整合財政資金監(jiān)控模塊。 當下直達資金監(jiān)控管理與預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動并行，分別依托直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與預算管理一體化系統(tǒng)， 財政資金在預算管理一體化完成支付后傳輸至直達資金監(jiān)控系統(tǒng)， 在直達系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)掛接后，支付數(shù)據(jù)上傳直達資金監(jiān)控平臺，進行監(jiān)控處理。然而資金監(jiān)控范圍均為中央、省級轉移支付資金，監(jiān)控預警規(guī)則也存在重疊，雙系統(tǒng)并行導致業(yè)務工作量增加。 可將直達資金監(jiān)控系統(tǒng)的功能并入預算管理一體化系統(tǒng)， 升級整合財政資金監(jiān)控模塊， 保留原直達系統(tǒng)業(yè)務督促提醒、資金支付臺賬等功能，將資金監(jiān)督監(jiān)控與預算執(zhí)行監(jiān)督專項行動結合， 實現(xiàn)事后監(jiān)督向事前事中監(jiān)督轉變。

2.優(yōu)化監(jiān)控預警規(guī)則。 預警規(guī)則設置的科學性直接關系到動態(tài)監(jiān)控預警能力， 國庫部門應及時對監(jiān)控工作進行分析總結， 分類匯總觸發(fā)預警信息的支付數(shù)據(jù)， 分析梳理預警信息的有效性與針對性，剔除監(jiān)控價值較小的規(guī)則，完善改進不夠準確、不夠合理的規(guī)則。應充分利用預算管理一體化系統(tǒng)建設成果， 細化預警白名單，在不降低資金監(jiān)控糾偏作用的基礎上，優(yōu)化現(xiàn)有監(jiān)控流程和預警規(guī)則， 提升預警規(guī)則的精準性，避免出現(xiàn)正常業(yè)務的“誤攔截”現(xiàn)象。如通過業(yè)務類型、支出經濟科目、收款方賬戶類型等多渠道優(yōu)化白名單，提升監(jiān)控針對性，同時減少相關業(yè)務科室資金審核工作量。

（二）完善財政資金國庫監(jiān)管制度

1. 加快信息化背景下國庫監(jiān)管制度建設。信息化背景下， 要根據(jù)國庫動態(tài)監(jiān)管的發(fā)展要求，研究制定國庫監(jiān)管制度，及時更新完善國庫動態(tài)監(jiān)控管理辦法， 規(guī)范系統(tǒng)運行安全操作流程。大數(shù)據(jù)背景下，國庫資金風險與系統(tǒng)安全的聯(lián)系更加緊密， 應將支持系統(tǒng)運轉的軟硬件設備、系統(tǒng)參數(shù)設置等都納入監(jiān)管工作，通過制度安排來促進國庫監(jiān)管提質增效， 繼續(xù)推動國庫監(jiān)管法制化建設， 有相應的法律法規(guī)制度為國庫監(jiān)管保駕護航，使國庫監(jiān)管有法可依。

2.加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的指導。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫監(jiān)督不能只依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員單打獨斗，應該集合區(qū)鎮(zhèn)兩級更廣泛的力量，在凝聚國庫監(jiān)督共識的基礎上， 形成國庫監(jiān)督工作合力。 區(qū)級財政應加強對鎮(zhèn)級國庫監(jiān)管新制度、新業(yè)務、新系統(tǒng)的指導，強調國庫監(jiān)督的規(guī)則規(guī)范與監(jiān)督重點， 跟蹤核實預警信息處理，建立暢通的溝通協(xié)同關系，共同研究解決國庫監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題。要加強對基層國庫監(jiān)督人員的學習培訓，提升其財務專業(yè)技能、信息化系統(tǒng)操作水平等， 提高監(jiān)督人員對國庫業(yè)務的熟悉程度，提升對資金運行風險的識別能力，提高監(jiān)督效率。

（三）加強國庫監(jiān)管隊伍建設

1.發(fā)揮青年干部在財政資金國庫監(jiān)管中的作用。國庫動態(tài)監(jiān)管電子化發(fā)展趨勢下，要充分發(fā)揮青年干部在財政資金國庫監(jiān)管中的尖兵作用，青年干部要敢想敢為、銳意進取、改革創(chuàng)新，熟悉國庫監(jiān)管政策法規(guī)， 提升財稅管理專業(yè)知識儲備與信息化操作水平， 在工作中不斷積累經驗，為國庫監(jiān)督職能貢獻青春智慧。財政部門要提供青年干部學習交流的機會， 加強業(yè)務培訓，定期學習最新的國庫、財稅等制度以及系統(tǒng)操作規(guī)范，創(chuàng)新培訓模式，請經驗豐富的國庫業(yè)務骨干對青年干部進行經驗傳授，進一步提高青年干部業(yè)務知識水平和實際操作技能，努力打造一支作風過硬、業(yè)務精良的國庫監(jiān)管隊伍。

2.完善崗位設置，優(yōu)化人力資源結構。 國庫監(jiān)管范圍的全面性對國庫隊伍提出了更高的要求。 加強國庫監(jiān)管隊伍建設，要完善崗位設置，明確崗位職責分工，根據(jù)國庫業(yè)務人員的個人能力與專業(yè)特長來安排相應工作，將責任落實到個人，增強國庫人員的風險意識和責任意識， 提高國庫人員對國庫監(jiān)督的重視程度。在干部錄用時應適當偏向信息技術類專業(yè)人員，將業(yè)務扎實、計算機水平較高的人員充實到國庫監(jiān)督崗位，形成結構合理、工作高效的國庫監(jiān)管人才梯隊， 推動國庫監(jiān)管向信息化綜合監(jiān)管轉變。