“雙碳”目標的提出及其對“西電東送”的機遇與挑戰

張 韓，繆 彬，陳雪燕

(昆明理工大學 管理與經濟學院，云南 昆明 650500)

1 引言

2020年，我國立足于國內能源產業發展形勢，正式作出將“力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的表態以積極應對國內外的挑戰[1]。出于我國前期經濟發展的考慮，對化石能源及一次性能源的消耗仍具有很大的依賴性。這表明綠色與高效發展、節能減排、提高能源利用效率是“雙碳”工作的重點。煤炭和油氣消費是碳排放的主要來源[2-3]，而煤炭的主要作用在于發電，所以能源電力行業的低碳轉型對我國實現“雙碳”目標起著至關重要的作用[4]。在國家承諾碳達峰、碳中和的大背景下，廣東省的發展面臨著經濟高質量發展需求與低碳環保約束的壓力。云南省輸送的綠色水電，促進送受端省份的經濟發展的同時也促進了清潔能源發電的發展。此外，僅在“西電東送”的南部通道所涵蓋的區域內，其累計消耗標準煤的量就減少了超過億噸，同時二氧化碳、二氧化硫等氣體的排放量也有效減少，促進我國“雙碳”目標的實現。

“西電東送”是利用地區間的比較優勢促進相互合作、彼此取得長足進步的有力舉措。我國南方區域自“西電東送”實施以來，促進了云南等西部省份的經濟和社會發展、完善了西部的基礎設施建設，帶來的社會經濟效益顯著；并有效地緩解了廣東等地的電力供應矛盾，為東部省份經濟的快速發展提供了重要保障。截至2020年9月底，云南“西電東送”電量突破6000億千瓦時。其中，云南輸送的綠電量占“西電東送”電量的63%，相當于為受端地區減少標煤燃燒1.7億噸，減排二氧化碳4.6億噸、二氧化硫330萬噸，有效緩解了受端地區的環境壓力，優化配置了東西部資源，達到了互利共贏的效果。增加水電消納是我國實現減少碳排放目標的重要方向。廣東省的終端能源消耗以電力為主，其中2020年廣東電網公司全年消納西電2058億千瓦時，創歷史新高。這意味著在碳達峰、碳中和的政策下廣東省對清潔電力的需求將進一步增大，而為促進廣東經濟的進一步發展，減少碳排放，“西電東送”的作用日益增強。文章通過對兩省間電價政策制定的研究，探究影響“西電東送”合作的因素，為兩省的長期合作提供對策建議。

2 現行“西電東送”機制存在的矛盾

“西電東送”是國家節能減排的重要戰略，但“西電東送”長期以行政命令為主導的運行機制與當前的發展情況不相適應，現階段以“省為實體”的電力發展格局加劇了省間壁壘和利益博弈。在碳達峰、碳中和的背景下，“西電東送”規模的快速增長，送端和受端的矛盾日益突顯。由于“西電東送”工程現階段不合理的定價機制導致送電過程中涉及利益的相關方不能均衡分配利益，所以充分考慮“西電東送”利益相關方的訴求是電價機制合理的必然要求。目前采取的交易形式是通過談判簽訂合同的雙邊交易模式，并不是完全市場化環境下的雙邊契約模式，形成了多個售電方對單一買電方的不平等的市場格局。廣東省作為僅有的買電方，主導著電力消費，對電價造成了壟斷。這種基于國家政策下的交易犧牲了欠發達地區云南省的經濟發展，為保證西電東送的履約率，云南省經常需要拉閘限電，限制了云南省的經濟發展。為擴大電能消納，云南省引入大量的耗能企業，這使得云南本省進一步提高用電需求，而在碳達峰、碳中和條件下廣東省對“西電東送”輸送的綠電需求旺盛，導致送受端省份間的矛盾激化。新的經濟發展趨勢導致全國用電增速都有所放緩，這樣的經濟環境局面短時間難以改變，廣東省是能源消耗大省，對電量的需求之大無可置疑，會進一步導致所需綠電量超過原規劃，而云南省由于東部企業的遷移，本省對電量的需求也隨之走高，供需矛盾不可避免產生。煤炭價格的下降，廣東省希望以本省的火力價格作為西電落地電價的衡量標準，希望由送電地區云南省承擔過網費、輸電過程中的電力損失費；云南省希望維持本省的上網電價不變，這就導致送電規模量和電價倒掛成為西電東送亟須解決的兩大矛盾。

2030年前實現碳達峰的目標，“十四五”是關鍵時期。政府工作報告提出，“十四五”時期，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。電力行業產生的碳排放在我國碳排放領域占據重要位置。從長期來看，水電是低投入高產出的清潔能源，其在電力市場的優勢地位將有助于調整我國的能源結構。廣東省的碳排放量大，控制碳排放量最大的電力行業的碳排放量是實現廣東省節能減排目標的必由之路。因此“西電東送”輸送的清潔電力對廣東省顯得愈加重要。

3 “雙碳”目標的提出對廣東省的影響

基于國家提出的“雙碳”目標，廣東省積極響應國家政策，提出到2035年建成綠色低碳循環發展經濟體系以促進經濟社會發展全面綠色轉型。這要求廣東省在發展高質量經濟的同時也要兼顧低碳環保。能源消費增長是碳排放增長的主要影響因素，限制電力行業碳排放是廣東碳排放達峰的重要前提。廣東省的電力類型多樣。截至2021年年底，廣東省全省發受電量合計為7694億千瓦時，其中火力發電合計為3314億千瓦時，外受電量1842億千瓦時。不難看出火力發電仍在廣東省電源結構中占據主體地位。這顯然對“雙碳”目標工作進程的推進實現造成了阻礙。同時全省發受電量的近1/4為外省輸入，對外省輸入的電力具有很強的依賴性。廣東省積極響應國家提出的構建以新能源為主體的新型電力系統政策，大力發展新能源電力。劉曉龍認為中國中東部地區完全有可能做到能源高比例自給[5]，但目前從技術層面看，可再生能源的間歇性和波動性特質，導致發電、儲能等一些瓶頸性技術尚未突破，技術方向仍模糊不清，大規模發展新能源還面臨一定困難。由于近年來其他國家及地區核事故對核電造成的影響，波及國內新增核電容量，核電并沒有明顯改變電力結構。隨著“雙碳”目標的推進，各地電力資源的發展將受到全國范圍的碳市場、各地差異化的碳配額、碳排放指標等碳約束指標的限制。廣東省同樣面臨著需要優化能源結構以實現“雙碳”目標的挑戰。

這一政策的提出對國家的發展做出了挑戰，基于這一目標，各個省份要落實控制碳排放的指標。特別是經濟發達省份要在中國社會經濟發展中起到排頭兵的作用，為響應國家的號召，應當積極改善自身的能源發展戰略，盡早實現碳達峰、碳中和。廣東省提出“制定實施碳排放達峰行動方案，推動碳排放率先達峰”。到2025年，一次能源消費中，煤炭占比下降到31%。廣東省能源消費數據顯示，2019年全省能源消費總量為3.41億噸標準煤，同比增長2.44%，其中煤炭、石油消費分別占比34.7%、27.5%，合計超過六成，能源消耗偏重碳排放高的一次能源。在國家承諾的碳達峰、碳中和的目標下，廣東省面臨的能源消耗結構使其減排壓力較大，需要尋求碳減排的多種方式，提升清潔低碳能源的使用，而區域間能源合作是減少碳排放的重要路徑之一。

4 “雙碳”目標的提出對云南省的影響

我國能源在東西呈逆向分布，云南省處于西部地區，有豐富的水力資源，技術可開發量位居全國前列。“西電東送”不僅為東部地區輸送清潔電力減少碳排放，也使電力成為云南省的支柱產業，為云南成為未來全國優質能源基地奠定了堅實的基礎。“十三五”以來，能源產業躍升為云南省第一支柱產業。目前，全省電力裝機9500萬千瓦，其中以水電為主的清潔能源裝機7992萬千瓦，占比84.1%；清潔能源與非化石能源消費比重均居全國第一位。云南省水電項目的建設改善了經濟發展落后的局面，不僅解決了當地一大批村民的就業和增收問題，低廉的電價、清潔高效的電力為東部的產業轉移到西部提供了基礎條件，但也帶來了一定的環境污染。云南工業基礎薄弱，經濟發展相對落后，由于速度過快的電源建設超出預期規劃，供給能力得到加強；而本省發展水平低于預期，富余的電力與本省經濟發展不甚匹配，遠遠超過了本省消納的電量，造成大規模的水電電能不能得到充分利用的局面。所以省內的電力消納難以使云南電力資源優勢在短時間內轉化為經濟優勢，因此云南水電開發在滿足自身用電需求的基礎上，參與電力外送是保障市場消納富余水電的重要方向。

在當前國家政策下，“西電東送”在達成碳達峰、碳中和的目標下更加重要。隨著“西電東送”的發展，送端省份與受端省份之間的矛盾也日益激烈。不少學者就現階段“西電東送”存在的問題提供了多種解決方案。張森林[6]認為當前南方電網西電東送單一制的計量電價形式無法客觀反映西電東送的送電特性，提出由單一制電量電價過渡至兩部制電價以解決現行電價與現階段網絡化的主網架不匹配的問題。吳鴻亮[7](2017)認為考慮輸電成本的情況下，只有在高碳價時西部清潔能源才能夠替代東部火電發電。胡飛雄[8](2018)認為必須在開發利用非化石能源的同時堅持高效清潔利用化石能源才能推進中國能源轉型升級。楊俊[9](2014)指出西部送電省份普遍認為“西電東送”現行的利潤分配模式使送電省份所得利益有限；而東部受電省份認為自己承受了部分西部生態環境租金的轉移；由于未考慮移民社會安定因素、文化破壞補償、移民成本正逐年提高，西部送電省希望提升電價。李豐[10](2016)為激勵送端云南省提高送電量提出了增量部分的兩部制輸電價格定制方案，為解決西電東送的電價矛盾提供了借鑒。于倩倩[11](2020)指出由于電價缺乏調節，現行電價無法反映水電的真實價值，送端地區更傾向于把富余電量留存自用。黃欣、左鄭敏等[12](2017)從成本分析角度認為開發成本不斷攀升的水電站，使云貴送電廣東的落地電價與廣東省本地電價相比不具備明顯優勢，廣東省接納云貴電力的意愿低。為保持“西電東送”的良好發展，亟須完善電力市場交易機制，考慮“西電東送”電價各部分的合理構成，均衡雙方利益，擴大廣東省對綠電的消納量。楊先明[13]利用大量面板數據，通過雙重差分模型對西電東送政策的地區經濟增長及差異進行實證分析，研究發現在新的發展格局下應繼續推進西電東送工程，同時進一步推進電力市場改革，形成合理的電價機制。

5 完善“西電東送”運行機制的對策建議

5.1 完善現行的“西電東送”電價機制

積極推進電價改革，完善跨省跨區電力市場機制。在實現雙碳目標的前提下，廣東等經濟發展較快的省份由于受資源稟賦、能源安全、用能成本、環保空間等因素的制約對綠電的需求將持續攀升，這將推動“西電東送”的現行機制得到完善，而其他輸電渠道的建設也將給西部綠電的發展帶來新機遇，必然會深刻影響“西電東送”現有格局的發展。逐步推進由市場決定競爭環節電價、政府規范壟斷環節電價，改變由于中央政府制定政策時忽略送端省份的經濟訴求而強制定價機制，轉變為均衡兩省經濟發展而由市場與政府協同定價的運行機制。

西電定價存在的一大問題是忽略了西部承受的環境損失，沒有給予西部充分的生態補償。制定新機制應根據對減少二氧化碳具體貢獻，在定價時將“西電東送”的環境價值、生態損失和送受端省份的經濟發展水平納入考慮范圍，以市場化手段協調供需雙方利益，保證供需雙方協商談判的公平性，支持電源開發地社會經濟發展并開展生態環境保護，加大電源開發地區的生態補貼力度，保證送端省份的社會、環境得到補償，并保證基本收益。最終發揮“西電東送”工程送電樞紐的作用，實現“西電東送”工程協調區域發展、促進經濟增長的目標。

5.2 從監督方面健全能源發展

目前，送受端省份缺少國家宏觀協調而僅依靠電力市場交易體系自身的調節，難以開展平等協商。政府應充分發揮宏觀調控作用，以實現“雙碳”目標為總約束，鼓勵西電東送的輸入地消費清潔能源產生的綠色電力，將跨省區的綠電納入可再生能源配額中，形成有宏觀協調的督查機制。為確保“西電東送”的可持續性發展，一方面，應由國家從中協調，消除存在于送受電省份、南方電網公司的分歧，明確各參與方應承擔的關于清潔電力發展的責任和義務，合理制訂送電計劃，全面協商交易機制，等等，在此基礎上簽訂“西電東送”的中長期框架協議；另一方面，建立有效的電力現貨市場，提高清潔能源普及率，提高電網靈活性。電力現貨市場反映的電價不僅實時體現當下的電力供需關系，也為中長期的協議電價的制定、后續電力裝機量提供了參考標準，避免了無序開發。除此以外，電力現貨市場的完善也促進了儲能市場的發展，為風電、太陽能等清潔能源的發電量增加奠定了基礎，實現了多方共贏、互相促進的目的[14]。從中長期和短期兩方面建立全方位的市場交易體系，最終保障合同的正常履約。

在利用一次性能源發電的地區設立相關環保標準，根據由外部環境與人民要求而不斷更新完善標準文件、技術迭代，經濟發展對不符合行業規范的電廠進行識別，強制關停淘汰低效高碳排的落后電廠。這不僅為“雙碳”目標的實現做出了積極貢獻，也改善了環境質量、公共衛生。同時利用建立財政專項資金、加大財政轉移支付力度等手段，對利用清潔能源發電的環保項目進行補貼，減少電源建設地區由于環境治理成本過大帶來的效益損失，促進跨省區外送水電合理有序發展。同時，定期對宏觀調控的實施效果進行監督，確保跨省區外送水電逐步具備市場競爭力。

5.3 從宏觀層面支持外送水電的消納

隨著“雙碳”目標的推進實施，我國不斷強化經濟社會綠色轉型的頂層設計，水電發展迎來了前所未有的發展機遇。送端省份較受端省份而言是經濟發展的落后地區，按照目前送電模式，送端省份犧牲本省的用電需求以低電價滿足受端省份的經濟發展需要，而本省卻用高額電價發展經濟，電價“倒掛”矛盾直接導致送端地區更傾向于留電自用，這將進一步激化矛盾，有悖于國家戰略的初衷。國家在合理分析清潔能源發電并消納的基礎上，從國家和區域規劃、東西部經濟發展等不同層面提供政策支持，統籌建立跨省區外送水電消納的協調機制，保障消納空間。加大中央政府的資源政策傾斜，支持西部地區承接東部地區的產業遷移。在完成實地調研后，明確顯示該產業項目能在西部地區就地加工轉化的，中央政府可以支持該產業在當地優先布局建設并優先審批核準，促進當地的經濟發展。

云南省的水電站普遍都是中小型水電站，大型水電站偏少，至今主要流域還未建成具有龍頭性質的水庫，導致云南省的水電調節能力較差，還不能對水電進行全方位的調節，由于地理位置的獨特性，使云南夏季降雨偏多水力較強，冬季降雨偏少水力偏弱，即云南省在夏季電量多，冬季電量少，具有明顯的季節特性。為減少季節性棄水的發生，除增加省內的電力消納外，在制定水電外送協議時還應充分考慮水力資源的靈活特性，一方面拓寬受端省份的調峰能力；另一方面改變以往把火電標桿電價作為唯一的定價標準，基于電力的需求和綠電所帶來的節能減排效益建立電價制定體系，以此作為“西電東送”跨省區外送水電落地電價的參考標準。隨著社會的發展進步，電力的需求進一步增加，而云南省的綠色水電受季節影響具有的不確定性致使冬季缺水引發的缺電問題凸顯，建議對受端地區接受區外季節性電能的潛力開展研究。加強完善跨省跨區市場交易機制、電力開發機制，打破廣東省作為主要供電目標的壁壘，加強協調電力輸出地的利益，避免因過度競爭導致制定不合理電價使區域利益失衡。