高起點推進通州區與北三縣一體化高質量發展

王喆　王媛

深入推進北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市（以下簡稱：通州區與北三縣）協同發展，對于疏解北京非首都功能、優化首都發展格局、建設以首都為核心的世界級城市群、保障北京城市副中心高質量發展具有重大而深遠的意義。當前，從中央到省市區，已經形成了高位統籌、協力推進通州區與北三縣一體化高質量發展的良好態勢。未來，要以更新理念、更寬視野、更大格局建設通州區與北三縣一體化高質量發展示范區，集中力量實現區域協同新突破，著力打造新時代區域協同發展的典范。

一、進展成效

（一）加快建立工作協調機制，推進協同發展工作落實落地

2021年3月，北京城市副中心管委會、通州區聯合廊坊市共同印發了《關于完善一體化發展工作協調機制方案》，建立了主要領導定期會晤、牽頭部門對接調度、地區常態化溝通三個層面的工作機制。兩地省市領導、牽頭部門多次召開碰頭會，協調推動軌道交通、跨界道路、規劃銜接等重大事項。連續三年共同印發年度工作要點及任務分解清單。同時，經過京冀兩省市領導審定，明確在通州區與北三縣現有工作對接機制基礎上，將構建“理事會+執委會”的管理架構，以保障一體化重要改革舉措、重點規劃及重大項目等任務的推進落實。

（二）聚焦一體化發展重點領域，各項工作穩步推進

一是互聯互通的交通一體化格局加快形成。軌道交通方面，京唐城際鐵路已于2022年底通車運營，京唐城際鐵路燕郊站前廣場于2023年4月底投用；軌道交通M101線進場施工，加快推進地上物騰退工作。平谷線通州段拆遷工作已完成；河北段神威大街站、潮白大街站已封頂，燕郊站、高樓站、齊心莊站和區間已完成招標，正在完善交通導改方案。道路交通方面，目前通州區與北三縣連通的跨界道路已增至10條，其中高速公路4條、普通國道3條、省道2條、縣道1條；與北三縣規劃對接的4條跨界道路正在加快建設，其中，廠通路預計年底前實現主體工程完工，廠通路跨潮白河大橋完成總體形象進度的25%。優化檢查站管理體系，在永樂店檢查站增設3條安檢車道和3臺閘機，西集、應寺兩個檢查站分別增設2臺閘機，根據車流情況適時啟動復式安檢，進一步拓展工作面；完善檢查站聯動機制，固化完善“京警入冀”“冀警入京”工作機制，覓子店、燕山營檢查站分別前置香河安平、大廠譚臺，避免重復檢查；開展京冀警方聯合查控，細化完善“白名單”免檢通行流程，今年以來累計保障1495萬輛次通勤車輛快速過站，推進群眾便捷出行。持續優化進出京公交線路，北三縣共引進北京公交線路20余條，運營車輛570余部，日發3100余班次，日客運量約9.1萬人次。

二是協同創新的產業鏈融合持續推進。共同制定差異化的產業政策，京冀聯合編制《通州區與北三縣一體化高質量發展示范區新增產業禁限目錄》上報中央區域協調領導小組辦公室；印發《引導北京市產業加強與北三縣協同發展工作方案》，推動構建“研發試驗—成果轉化—科技孵化—產業化”一體化產業鏈條。持續加大一體化高質量發展資金支持，北京市全額保障通州區專項債券項目資金需求63.49億元，并于6月底前完成專項債券發行工作；河北省財政廳已下達北三縣2023年專項債券資金5.37億元；發揮京津冀協同發展產業投資基金作用，已承諾出資項目6個、累計金額14.27億元，支持強化產業鏈條。加快推動產業鏈向北三縣延伸，連續4年舉辦通州區與北三縣項目推介洽談會，累計簽約項目161個，投資金額達到1080億元，共落地144項，落地率近90%；合力打造一體化發展示范項目，投資25億元、占地206.4畝的京津冀國家技術創新中心燕郊協同創新基地完成選址，計劃三季度開工建設；京津冀國家技術創新中心通州分中心正式成立，中關村通州園與燕郊高新區、大廠高新區等重點園區開展戰略合作，共同推動科技成果轉化，延伸產業鏈條。開展一體化聯合招商，強化兩地招商部門對接，北三縣選派招商專員到通州區駐點辦公；召開城市副中心產業高質量發展推進大會、優化營商環境網絡推介大會等，全面及時發布一體化發展政策、空間資源，針對性引導資源、要素向城市副中心和北三縣集聚。優化與北三縣營商環境，與廊坊市聯合制定“信用聯合體三年行動方案”，推動區域公共信用一體化建設；北京城市副中心政務服務中心一體化辦事大廳（試點）在大廠縣正式揭牌運行，在全國率先實現政務大廳跨域融合；與北三縣簽訂《政務服務“區域通辦”2.0框架協議》，累計辦理北三縣“區域通辦”事項近9000件。推動北控集團等市屬國有企業參與北三縣開發建設，與北三縣累計開展合作項目近20項，特別是北控水務改造升級香河縣給水、污水處理設施及配套管網，實現了三河市存量水務PPP項目四座污水處理廠長期穩定規范化運營；北京市排水集團下屬公司北排產業發展集團中標三河市燕郊海綿城市—合流制管網溢流污染控制工程PPP項目，項目總投資29.1億元，總體工程預計2024年9月完工；北京市環衛集團已基本形成覆蓋三河市及燕郊高新區全部區域的城鄉一體化環衛體系。

三是藍綠交織的區域生態空間加速構建。全面實施水生態綜合治理，北運河（通州段）綜合治理工程已完工，通州堰涉及的溫榆河、宋莊蓄滯洪區（二期）等工程已完成，溫潮減河工程已取得項目建議書批復，北運河楊洼船閘如期完工，大運河京冀段全線62公里實現同步分段旅游通航。加快形成縱橫交錯的生態綠廊，落實統一規劃要求，加快兩地交界地區生態規劃銜接，《潮白河生態綠帶（通州區與北三縣交界地區）規劃（2021年—2035年）》已經北京市委市政府城市副中心建設領導小組全體會議審議通過；加快編制《潮白河國家森林公園控制性詳細規劃》，初步選定潮白河國家森林公園示范區實施范圍，正在結合公園控規編制工作對示范區和國家級植物園進行方案深化；啟動2023年副中心綠道連通與提質項目，實施潮白河森林生態景觀帶等8項工程，累計新增生態綠帶3.5萬畝。持續推進跨界污染源巡查，推進進京入口重型柴油車大氣污染防治信息化項目建設，已完成4個應用系統、20套監測卡口的建設，實現車輛從進站到出站信息鏈的全面掌控。加強跨區域河流水環境治理，在潮白河下段沿途選定5個監控斷面每月進行監測，潮白河吳村斷面等均值水質為Ⅳ類，完成考核要求。安全運行通武廊氣象災害防御協同工作平臺，實現通州、廊坊北三縣等氣象數據共享、信息互通。

四是共建共享的公共服務合作穩步實施。深化完善教育協同體系，推動北京優質教育資源向北三縣延伸布局，兩地簽訂《關于北三縣地區教育發展合作框架協議》，共建學校聯盟，北京實驗學校、北京潞河中學等在北三縣建立分校，開展一體化的教學管理；推動廊坊域內華北科技學院、防災科技學院合并組建應急管理大學，目前國家應急管理部已向教育部報送相關申報材料，新校區選址初步完成并已納入“三區三線”；北京市與廊坊北三縣協商確定年度幫扶合作項目11個，參照北京市辦學條件標準，協助北三縣新建三河市燕順路學校、三河市挺秀實驗學校、改擴建香河縣第七中學。持續提升區域醫療服務水平，組織友誼、安貞等醫院與北三縣相關醫療機構開展醫療合作，通州區婦幼保健院以“整體托管”形式與大廠縣婦幼保健計劃生育服務中心開展合作，潞河醫院與三河市醫院、三河市中醫醫院、大廠縣人民醫院、大廠縣中醫醫院簽訂醫聯體合作協議，通州區內111家定點醫療機構均已實現異地門診直接結算，更好滿足群眾就醫需求。積極推動養老服務協同發展，逐步推動北京養老項目向北三縣延伸布局，廊坊市域養老機構享受北京養老補貼政策已實現全覆蓋；京津冀三地簽訂7個養老服務方面的合作協議，就積極推進養老服務政策共享，促進京津冀養老產業協同發展達成系列合作意向；聯合廊坊市召開養老合作交流會，強化經驗交流分享，舉辦通武廊三地養老護理員線上養老服務提升培訓班，累計培訓廊坊北三縣養老服務人才近千人，共同推動養老服務人才建設、引導優質健康養老資源、政策等延伸。持續深化人力資源合作，連續多年舉辦北三縣、通武廊等專場招聘活動近百場，提供崗位近十萬個；共同簽署《通武廊人力資源和社會保障戰略合作協議》；京津冀人力資源服務產業園已經建設完成，簽訂入駐合同的人力資源服務機構36家，百強機構12家；聯合河北省廊坊北三縣、雄安新區，天津市寶坻區、濱海新區等成立“京津冀職業技能發展聯盟”，加強職業技能培訓合作。

二、存在的問題

雖然當前通州區與北三縣一體化高質量發展取得了一定成績，但在實際推進過程中仍存在著不少短板和弱項，在基礎設施、產業發展、公共服務、改革創新等方面仍面臨一些難點難題。

一是城市副中心對北三縣輻射帶動能力不足。城市副中心作為京津冀協同發展橋頭堡，不僅要實現自身的高質量發展，還要帶動周邊地區特別是北三縣一體化高質量發展。目前從整體看，城市副中心自身發展還不夠充分，2022年GDP為1253.4億元，占北京市的3%，人均GDP6.8萬元，僅為北京市的36%。北三縣2022年GDP1056億元，人均GDP6.7萬元。城市副中心與北三縣經濟實力相差不大，不足以引領形成強勁的內生動力，難以發揮對周邊區域的輻射帶動作用。

二是區域交通便利化程度不高。一方面，區域路網和跨界道路密度均不高。從區域路網密度看，通州區為3.9公里每平方公里，北三縣平均路網密度為1.7公里每平方公里，與8公里每平方公里的城市路網密度標準存在較大差距。從跨界道路看，目前通州與北三縣只有10條連接道路，規劃新建4條跨界道路，除廠通路以外其余仍在推進前期工作，無法滿足一體化交通的實際需要。另一方面，跨界通行的效率不高。目前，北三縣有近30萬進京通勤人員，其中僅燕郊地區進京出行總量為每日25萬人次，北三縣跨界車流量日均10.5萬輛左右，通勤需求巨大。據測算，進京檢查站日常高峰期車輛平均通關時間約20—30分鐘，重大活動安保期間，車輛通檢時間明顯延長，疫情期間車輛排隊長達3個小時。隨著北京非首都功能疏解和產業轉移帶來的人口流動增加，交通擁堵問題將更加凸顯。

三是產業協同聯動格局尚未形成。2020年3月國家發改委發布的《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》明確了通州區與北三縣產業發展重點及產業鏈分工，通州區重點圍繞前沿技術研發環節、科技創新與服務的高端環節進行布局，北三縣地區重點布局中試孵化環節、制造環節和配套服務環節。目前，城市副中心與北三縣的產業鏈關系仍不清晰。一方面，通州在產業端與北三縣相比并未體現出明顯優勢，產業有布局無集聚，企業缺大少強，主導產業不夠“筋強骨壯”，除金融業占GDP比重達到10%，其余主導產業均未發揮支撐作用。另一方面，由于現行通州區與北三縣兩地產業禁限目錄趨同，北三縣無法承接城市副中心疏解或外溢項目，兩地產業發展存在同質化現象，不利于構建區域發展的上下游產業鏈條。

四是公共服務領域的差距明顯。近年來，城市副中心加大在公共服務領域的投資強度，對原有醫療教育設施改造提升的同時，引入一批優質醫療教育資源，而北三縣在公共服務領域的投入規模相對較低，優質醫療、教育資源的配置不足，與城市副中心形成鮮明對比。教育方面，兩地中小學學校數量、班額、師生比、教師待遇標準等方面均存在較大差距。以小學為例，通州區小學的師生比為1：16.3，而北三縣小學的師生比最高為1：24。醫療衛生領域，北三縣目前尚無公立三級醫院，城市副中心未來三級醫院將達到8所。北三縣婦幼保健機構床位總數為116張，千人口婦幼保健機構床位數平均為0.12張，通州區婦幼保健機構床位總數為280張，千人口婦幼保健機構床位數平均為0.20張。

五是破解難題和創新推進的力度不夠。隨著通州區與北三縣一體化發展不斷向縱深推進，面對的難啃的硬骨頭也會越來越多。對照去年國家提出的建立一體化高質量發展示范區的要求還有較大差距，與長三角、珠三角等地區相比，通州區與北三縣一體化發展的步伐相對緩慢，一些制約一體化發展的瓶頸性問題仍未解決，尤其是體制機制創新的力度不夠，示范區管理機構組建進展相對偏慢，需要進一步增強緊迫感和責任感，以改革創新的精神推進一體化發展取得新突破和新成效。

三、相關對策建議

面對新形勢新要求，建議加快提升城市副中心的綜合實力和輻射帶動力，探索創新區域一體化發展體制機制，聚焦交通、產業、生態、公共服務等協同發展重點領域，集中力量實現區域協同新突破，著力打造環京交界地區發展典范。

一是全力推進副中心高質量發展，增強輻射帶動力。緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，圍繞副中心主導功能定位，進一步吸引高端總部機構和優質企業入駐，以中關村通州區、網安園等為重要承載地推進科技創新能力布局，聚力發展現代金融、先進制造、數字經濟等經濟新增長極，搶占新興產業賽道，加快構建高精尖產業結構，將副中心打造為主導功能突出、開放發展優勢凸顯、高端人才集聚、營商環境一流的高質量發展新高地，提升副中心對周邊地區的輻射帶動能力。

二是圍繞體制機制“一體化”，加快推進示范區管理機構組建。推動示范區執委會加快完成掛牌組建工作，抓緊做實理事會和執委會。以機制創新為引領推動區域協同協作，加強副中心“十四五”規劃與廊坊市北三縣協同發展“5+12”系列規劃的對接，以項目和重點推進事項為抓手，推動在交通、產業合作、生態環境、公共服務等領域深入合作，共同研究和破解協同發展中的問題，持續推進一體化發展各項任務落實。

三是圍繞交通“一張網”，建設便捷高效交通網絡。加快研究編制《通州區與北三縣一體化綜合交通體系規劃》，以發展區域快線、完善公交網絡為抓手，著力提升區域通達能力和通行效率。依托副中心站綜合交通樞紐，有效銜接城際鐵路、高鐵、城市軌道交通和地面公共交通，完善“一干多支”的交通網絡體系。繼續推動平谷線、M101線軌道交通建設和廠通路等公路建設，著力打通交界區域斷頭路。持續優化跨省公交線路，運用大數據、人工智能等手段進一步提升通勤人員通行效率。持續健全檢查站聯動機制，完善“京警入冀”“冀警入京”工作模式，多措并舉打通跨界交通痛點堵點。

四是圍繞產業“一條鏈”，持續提升產業對接協作水平。及時發布調整后的示范區新增產業禁限目錄，在兩地園區合作共建基礎上，深化產業分工協作，推動產業承載空間協同發展，形成差異化產業發展體系。完善北三縣與通州區一體化聯合招商機制，積極推進頭部企業上下游配套、智能制造等產業鏈條在兩地延伸布局，實現資源合理配置。

五是圍繞生態“一根線”，協同打造區域生態環境。以生態修復和生態示范為重點，共同推動交界地區生態綠帶建設，協同建設潮白河國家森林公園，實現交界地區規劃縫合、生態縫合。加快完善潮白河綜合治理規劃，健全環保聯合執法機制，做好重大活動服務保障和重污染天氣聯防聯控。建立碳排放雙控預警、限制、禁止清單，推動區域一體化綠色發展。

六是圍繞公共服務“一盤棋”，增強兩地群眾幸福感獲得感。支持優質學前教育、中小學與北三縣開展跨區域合作辦學、集團化辦學和結對幫扶等，大力發展互聯網教育。在落實分級診療前提下優化跨區域就醫服務流程，推動兩地醫療機構間電子病例、檢查檢驗結果等醫療健康信息調閱共享、結果互認，實現跨區域醫院雙向轉診。采取合作辦院、設立分院、組建醫聯體等形式，推動養老服務資源向北三縣區域延伸布局。加強人才信息共享，促進就業創業服務一體化，建設區域統一勞動力市場。

（王喆，國家發展改革委體管所區域城鄉室主任、研究員，北京市政協委員。王媛，中國政法大學商學院法商管理專業碩士研究生）