超大特大城市風險防控研究

李智

超大特大城市是人口密集、風險集中、管理復雜的重點地區，其關鍵基礎設施一旦遭到破壞、喪失功能，會擾亂城市正常生產生活秩序，威脅人民群眾生命財產安全，甚至危害國家安全。近年來全球主要城市遭遇燃氣爆炸、橋梁倒塌、樓房傾倒、城市內澇頻率加大，暴露出城市關鍵基礎設施安全管運存在漏洞短板。在關鍵基礎設施遭受攻擊和損毀風險日益加劇背景下，建議重點關注“城市生命線類”“生產安全類”“關鍵信息類”“人員密集場所類”四類關鍵基礎設施，加強風險預警，重點補齊建設、管運短板，增強抗風險、抗沖擊及快速恢復能力，提升城市整體韌性。

一、我國超大特大城市關鍵基礎設施災害事故原因分析

（一）城市建設存在“重面子、輕里子”的理念偏差

超大特大城市發展建設速度快，但存在對防災減災準備不足、防范治理措施不到位等問題。此問題在河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中尤為突出，鄭州雨水管道2400余公里，與建成區面積相當的城市相比相差超過一半，災害調查報告顯示鄭州市主城區有38個排澇分區，只有1個達到了規劃排澇標準，部分分區實際應對降雨能力不足5年一遇（24小時降水量127毫米），同時有的排水泵站位于低處極易受淹失效，地鐵、隧道、立交橋等防澇排澇能力明顯不足。

（二）相關人員和主體存在“重發展、輕安全”的意識偏差

安全管理疏忽、管理人員安全意識薄弱，是大多數關鍵基礎設施遭受攻擊或事故破壞損毀的首要原因。一是對新型攻擊風險的防范意識不強。相關研究表明，1/3的關鍵信息基礎設施安全事件涉及人員安全管理責任，70%—80%的網絡攻擊都在內部人員直接或無意的協助下完成。二是對極端氣象災害的多發性、危害性認識不足。如河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告顯示，城市主要負責人仍主觀上認為北方的雨不會太大，思想麻痹、警惕性不高、責任心不強，防范部署不堅決不到位、缺乏針對性。三是安全教育培訓缺失。如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故暴露出安全生產教育培訓嚴重缺失，部分裝卸管理人員無證上崗，部分叉車司機沒有經過相關危險貨物作業安全知識培訓，對危險品防護知識的了解僅限于現場不準吸煙、車輛要帶防火帽等，對各類危險物質的隔離要求、防靜電要求、事故應急處置方法等均不了解。

（三）防災減災設施存在“重規劃、輕監管”的標準偏差

一是防災減災標準執行不到位。如，我國《室外排水設計標準》明確了北京、上海、廣州、武漢、南京、鄭州等超大特大城市內澇防治設計標準應該達到50—100年一遇，但在執行過程中有些城市沒有達到國家規范要求。二是安全設施建設執行不到位疊加基礎設施超負荷運行。如，深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故中，根據相關規劃，受納場規劃庫容400萬立方米，而事故發生時實際堆填量已達583萬立方米，嚴重超庫容、超高堆填；同時，受納場未按要求建設場外坡頂截洪溝和導排水系統，致使山坡地表水匯集并直接滲入。三是違規建設導致基礎設施長期處于極限承載狀態。如，福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故中，事故單位將酒店建筑物由原四層違法增加夾層改建成七層，長期達到極限承載能力并處于坍塌臨界狀態。

（四）運營管理存在“重硬件、輕軟件”的制度偏差

一是事前存在風險監測預警滯后和險情處置失誤問題。如，深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故中，事故企業錯誤采用頂部填土方式進行處理，使已經開始失穩的堆填體后緣增加了下滑推力；同時，由于未發出事故警示、未向當地政府和有關部門報告，貽誤了下游工業園區和社區人員緊急疏散撤離的時機。二是事中響應聯動機制不健全。如，河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中，在市氣象局連發五次暴雨紅色預警后才啟動Ⅰ級響應，但交通、教育、城管等部門沒有及時采取防范措施，企事業單位正常上班、學生正常上課，地鐵5號線在已經有積水進入軌道的情況下仍在運行，造成重大人員傷亡。

二、當前我國超大特大城市關鍵基礎設施面臨的潛在風險研判

（一）“灰犀?！憋L險：基礎設施老化疊加地方政府財力減弱

超大特大城市建設起步較早，與其他城市相比，基礎設施老化弱化問題更加突出。近年來，我國超大特大城市部分設施設備老化落后、監管缺失，燃氣泄漏爆燃、供水管網泄漏、路面橋梁坍塌等事故造成了嚴重的人員生命和財產損失。與此同時，我國超大特大城市整體財政自給率下降，城市自身保障基礎設施運營維護能力有限。2020年，21個超大特大城市中，僅深圳、南京、杭州、沈陽4市市轄區財政自給率高于90%，大連、天津、廣州、西安、武漢等城市市轄區財政自給率不足60%，重慶、哈爾濱城市市轄區財政自給率不足50%；同時，2010—2020年，除沈陽、深圳、成都三城以外，其余18個超大特大城市市轄區財政自給率均出現下滑。其中，廣州市轄區財政自給率下滑最為明顯，10年間下降了31.2個百分點；武漢、哈爾濱、鄭州下滑超過20個百分點；長沙、重慶、杭州、北京、濟南、西安、大連、天津、東莞等城市下滑超過10個百分點，未來面臨較大的基礎設施維護財政支出壓力。

（二）高負荷承載風險：人口流動性、集聚度不斷增強導致局部基礎設施“高風險、高負荷、高壓力”

超大特大城市人口呈現高集聚度、高流動性變化態勢，對于城市關鍵基礎設施的負荷和管運帶來潛在風險和挑戰。一方面，流動人口持續向超大特大城市聚集。第七次人口普查顯示，深圳、上海、廣州、成都、北京5市流動人口合計占全國流動人口的13.08%，絕大部分省會城市吸納本省流動人口占比在10%到25%之間，武漢占比達30%，長春、成都、西安、西寧占比則都在40%以上。另一方面，城市內部局部地區人口高度密集導致部分基礎設施脆弱性風險加大。如，超大特大城市建成區人口密度平均達到1.2萬人/平方公里，一些核心城區超過每平方公里2萬人，平均每個區的建成區覆蓋城鎮人口93萬人，街道辦平均覆蓋人口9.5萬人，既有人口超過150萬的街道辦事處，也有一批入住人口超過3萬人甚至達到二三十萬人的超大住宅小區。

（三）新型攻擊風險：網絡等新型攻擊頻次加大、隱蔽性更強

隨著5G移動通信及云計算、大數據、AI等技術在各行業的廣泛應用，大多數關鍵基礎設施構筑在軟件之上，網絡安全風險也將遍布在數字經濟的眾多應用場景之中。當前，針對我國經濟發達地區重點領域關鍵基礎設施的網絡攻擊頻次大幅增加，隱蔽性更強。根據綠盟科技統計，網絡入侵事件的平均潛伏時間高達359天，75%潛伏周期超過1周，更強的網絡攻擊隱蔽性為我國城市關鍵基礎設施風險防控帶來巨大挑戰。另外，我國部分關鍵基礎設施的工業控制系統為多年以前設計，在設計和決策過程中未充分考慮網絡安全問題，很多重大基礎設施仍在使用老舊操作系統，其供應商早已不再提供技術支持和補丁，面臨較大網絡攻擊風險。

（四）極端天氣風險：氣候變化對基礎設施防災標準提出更高要求

由氣候變化引起的全球變暖、海平面上升、極端氣候等問題，給絕大多數國家和城市的經濟、社會、環境、安全等方面造成了諸多不利影響。近年來，我國極端天氣頻發，已造成了重大自然災害。如，2021年我國共發生42次強降雨過程，面降水量659毫米，較常年偏多6%，東北地區西部南部、華北大部、黃淮大部、西北地區東南部等地部分地區較常年偏多3成至1倍。受極端天氣影響，形成重大自然災害的風險日益加大。

三、超大特大城市風險防控應重點關注“四類關鍵基礎設施”

（一）第一類為“城市生命線類”關鍵基礎設施

包括交通物流、通訊保障、能源供水、醫療衛生等設施，其一旦受到破壞，會嚴重影響城市功能正常運行甚至帶來重大災難。如，2019年無錫高架橋因貨車超載側翻事故造成3人死亡、2人受傷，造成交通大量擠壓擁堵；2021年5月因大風吹揚地膜致接觸網故障，造成京廣線兩天停運24趟始發列車，大量旅客滯留北京西站。

（二）第二類為“城市生產安全類”關鍵基礎設施

包括渣土受納場、危險品存儲倉庫等設施，其一旦出現事故或遭到攻擊破壞，會造成重大人員傷亡和經濟損失。如，2015年深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故造成73人死亡、4人失蹤，直接經濟損失8.8億元；2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故造成165人死亡、8人失蹤、798人受傷，直接經濟損失68.66億元。

（三）第三類為“城市關鍵信息基礎設施”

第三類為“城市關鍵信息基礎設施”，包括公共通信和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務、國防科技工業等重要行業和領域，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網絡設施、信息系統等。據綠盟科技統計，金融行業、政府機構、運營商是遭受網絡攻擊最頻繁的領域，2021年我國新增應急響應事件比2020年增長了20%。

（四）第四類為“人員密集場所類”關鍵基礎設施

包括綜合交通樞紐場站、文化娛樂休閑場館、旅游景區、商場、醫院、校園等人員密集場所，其一旦發生意外或受到攻擊破壞，會造成重大人員傷亡和社會恐慌。如，2014年上海“12·31”外灘踩踏事件造成36人死亡；2016年上海“6·12”浦東機場爆竹燃炸事件造成4人受傷，3個國際航班取消或延誤；2018年北京西單大悅城商場持械行兇造成1死12傷；2019年北京西城區“1·8”小學傷童事件造成20名學生受傷。

四、增強超大特大城市關鍵基礎設施韌性的相關建議

（一）增強“抵抗力”“可靠力”“災備力”“反應和恢復力”等核心能力

一是提高關鍵基礎設施應對物理、網絡、自然氣候的抵抗能力，增強突發事件沖擊時基本功能的維持能力，避免關鍵服務運行中斷、設施癱瘓。二是加強關鍵基礎設施在極端條件下的運行可靠性，如，保障供電系統在連續極高溫和極低溫環境下的穩定運行。三是強化關鍵基礎設施應急備災能力儲備，建設多源供給的基礎設施保障體系，推動超大特大城市關鍵基礎設施由集中化、大型化的中心放射式布局向分布式、微循環、多向聯通的多節點網絡化布局轉變，推動在都市圈外圍地區，建立關鍵基礎設施災備中心。四是提升關鍵基礎設施應對突發事件沖擊時的快速復原能力，培育一批專業、高效、相對穩定的維保作業隊伍，加強應急物資儲備，提高應急搶修能力。

（二）完善關鍵基礎設施立法、規劃、管理體系等頂層設計

一是加快推進關鍵基礎設施安全保護的立法工作。借鑒美國《關鍵基礎設施安全法案》經驗，明確關鍵基礎設施的認定標準，各級政府、有關部門、運營主體保障關鍵基礎設施安全的義務和法律責任等。二是編制全國關鍵基礎設施保護規劃。借鑒《美國關鍵基礎設施保護計劃》《歐盟關鍵基礎設施保護規劃》經驗，在關鍵基礎設施風險識別和評估、風險管理、應急響應、跨地區跨行業跨部門間合作和信息共享、關鍵核心技術和人才保障等方面，明確重點任務。三是建立關鍵基礎設施保護的協調機制。明確關鍵基礎設施保護的統籌協調部門，明確各行業和領域主管部門的保護、監督和管理具體職能，建立協調平臺，吸納各行業關鍵基礎設施運營者參加，建立常態化溝通和信息共享機制，共同推進關鍵基礎設施保護工作。關鍵基礎設施所屬城市制定市區兩級風險目錄，全面落實城市關鍵基礎設施風險管控的主體責任、領導責任、監管責任和屬地責任。

（三）確保關鍵基礎設施技術可靠和自主可控

一是確保關鍵基礎設施供應鏈安全穩定。運營者在保障質量和安全情況下，優先采購使用國內生產的零部件，對于采購產品和服務可能影響關鍵基礎設施安全的，應當按照國家規定通過安全審查。二是加大關鍵技術攻關力度。支持關鍵基礎設施安全防護技術創新和產業發展，組織全社會力量實施關鍵基礎設施安全技術攻關，提升安全可控整體水平。三是推動關鍵基礎設施研運一體。在關鍵基礎設施運營中，建立健全多種安全能力，針對技術含量較高的領域，建立全生命周期養護和擔責機制，培育關鍵基礎設施安全運營維護的人才隊伍。四是促進傳統與新型基礎設施互為災備、協調發展?？茖W論證評估新型基礎設施技術可靠性和安全風險，加強與傳統基礎設施優勢互補，發掘傳統基礎設施應急備災作用。穩妥推進智慧城市建設，合理選擇技術路線。

（四）搭建關鍵基礎設施風險綜合監測預警平臺

對關鍵基礎設施實行清單式管理，搭建風險綜合監測預警平臺。匯集行業主管部門，以及不同類型關鍵基礎設施運營單位的監測感知數據，建立超大特大城市關鍵基礎設施統一的風險監測、研判預警和聯動處置等功能模塊，以“一張圖”呈現運行狀態和風險態勢，形成全方位、多層級、立體化的聯動應急管理協同處置機制。

（五）增強相關主體關鍵基礎設施安全和風險防控意識

一是強化安全內控和責任意識。加強對關鍵基礎設施運營、管理、操作等相關人員的安全背景審查，并將安全管理人員、安全技術人員培訓納入國家繼續教育體系，提高內部人員的防風險意識和技能水平。二是提高全社會公共安全意識。強化公共安全宣傳教育，鼓勵人民群眾舉報危害關鍵基礎設施行為和報告風險隱患。加強輿情監測分析，鼓勵互聯網企業和廣大網民發現和舉報網絡極端言論及相關線索，及時預警和阻止針對關鍵基礎設施的攻擊破壞活動，管控可能引發社會恐慌的謠言和不準確信息。

〔本文系國家社會科學基金重大項目“面向現代化的城鄉區域發展戰略研究”（項目批準號：22ZDA055）研究成果〕

（作者為國家發展改革委國地所副研究員）