鄉村振興背景下涉農資金績效審計研究

□王莉君

（蘭州財經大學會計學院，甘肅 蘭州 730010）

黨的十九大報告指出，農業、農村、農民是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略。近20 年來，中央一號文件連續對“三農”問題作出具體的發展規劃，中央對地方涉農資金的投入也由來已久。

然而，縱觀涉農資金的實際使用情況，由于對相關政策落實不到位、缺乏相應的審計監督措施，使得其使用效益不高，影響“三農”問題有效解決及鄉村振興戰略有效推進。因此，加強對涉農資金績效審計的研究，優化內外部環境及審計措施是實現鄉村振興關鍵路徑之一。

1 鄉村振興背景下涉農資金投入審計及意義

1.1 涉農資金投入及審計現狀

涉農資金是指中央、省、市、縣安排用于農村經濟社會發展的專項資金，主要包括農村基礎設施建設、涉農補貼、危房改造等生態建設資金以及用于農村科教文衛事業發展的資金。

近年來，隨著鄉村振興戰略實施，國家財政在“三農”領域投入大量資金，且資金投入規模基本呈逐年上升趨勢。據相關統計，2013—2020 年，我國對涉農資金的投入由11 973.88 億元增長至23 948.26 億元，增長約2 倍。其中，2015 年“三農”投入資金達到17 380.49 億元，增長速度為22.62%。在2016 年，我國對涉農資金的投入出現下滑趨勢，此后一直處于平穩增長狀態，在2018 年又迅速回升，同比增速突破10%，但是在2018 年以后，“三農”資金投入同比增速又處于放緩狀態，2021 年甚至出現了負增長。雖然近2 年國家對涉農資金的投入增速逐漸放緩，但是總體上投入規模仍然呈現逐年擴大的趨勢，對“三農”支持力度不斷增強。

我國歷來對“三農”工作高度重視，連續19 年在中央一號文件中對其作出了相應的規劃，審計署對涉農資金使用等相關情況的審計工作時間有近20 年。通過對審計署相關公告文件的梳理，整理出我國涉農資金績效審計的現狀。

一是審計范圍。由開始的針對財政支農資金審計和農村教育經費審計逐步擴大到新農合基金審計、涉農水利專項資金審計。

二是審計內容。國家對涉農資金的審計項目較多，審計工作結果顯著。從審計發現的問題來看，主要包含涉農專項資金的使用存在套取騙取、挪用滯留、管理混亂等普遍性問題；資金使用效率低下；有關部門對涉農專項資金的政策推進速度緩慢。就審計整改情況來看，相關部門及地方政府在一定程度上能夠及時響應，對審計監督提出的問題進行整改[1]。

1.2 鄉村振興背景下涉農資金績效審計的意義

農村經濟是我國經濟發展的重要內容之一，鄉村振興戰略是促進城鄉經濟均衡發展、實現共同富裕的重要戰略方針。然而我國農村數量眾多，并且分布較為分散，且鄉村老年人口較多，阻礙了涉農資金相關政策的推行及執行，致使相關涉農資金在落實過程中遇到諸多問題。隨著鄉村振興戰略實施的不斷推進，涉農資金投入規模不斷擴大，必須加強了解涉農資金使用效率和效益情況，因而實施并完善涉農資金績效審計顯得十分必要。涉農資金績效審計能夠深入分析并評估資金投入使用情況，掌握其資金流向，以促進扶貧資金與鄉村振興資金的有效銜接，主要體現在以下2 個方面。

一是有利于明確涉農資金具體使用情況，通過涉農資金績效審計，追溯資金的使用流向，了解涉農資金目前的使用管理情況，并對其進行分析評估，尋找涉農資金使用管理中存在的問題，進而提出對應的解決措施，能夠在一定程度上提高資金使用效率。

二是有利于推進鄉村振興戰略有效實施。涉農資金績效審計通過審查一定時間內資金使用效率和效果，以評估其社會效益及經濟效益，對審查范圍內的涉農資金使用情況有一個明晰、精確的認識，曝光使用不當的行為，促進資金使用的公平性，從而推進鄉村振興戰略的實施，有助于實現共同富裕。

2 K市涉農資金投入及其績效審計現狀

2.1 K市涉農資金投入情況

K 市地處我國西南部，總體地勢北高南低，以湖盆巖溶高原地貌形態為主，屬季風氣候，全年溫暖濕潤，適宜農業生產發展。借助鄉村振興戰略的“東風”，K 市政府加大對該地“三農”資金的投入力度。2019—2021 年，K 市“三農”資金投入總額為201.83 億元。資金投入額逐年增長，由2019 年的64.78 億元增長至2021 年的71.43 億元，同比增長8.86%。由此可見，K市全面貫徹落實鄉村振興戰略，將“三農”問題擺在首位，擴大資金投入規模，以促進“三農”問題平穩解決。

據統計，近年來K 市對高標準農田建設資金投入最多。根據《Y 省“十四五”高原特色現代農業發展規劃》《農田建設項目管理辦法》《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》等精神，2016 年至今，K 市連續對建設高標準農田投入資金，并呈現逐年上升的趨勢。

由表1 可知，2019—2021 年，K 市對高標準農田的建設資金投入總額為8.25 億元，其中爭取的各類補助資金為7.75 億元。由于資金投入規模較大，了解資金使用狀況十分必要，因而K 市審計局將2019—2021 年高標準農田建設政策落實和資金使用情況列入其2022 年的審計計劃中，于2022 年4 月開始對其進行為期1 個月的現場審計。

表1 2019—2021 年K市高標準農田建設資金投入情況

2.2 K市高標準農田建設政策落實和資金使用績效審計情況

從K 市審計局官網來看，2019 年至今，K 市著重開展經濟責任審計工作，占據審計工作大部分內容。績效審計僅有幾次，主要是針對政府部分項目支出的績效審計，占據K 市3 年來全部績效審計項目的2/3，其余則是對環境治理效應的績效審計，2019 年的D 湖干渠截污項目績效審計甚至還在購買服務，聘請外部審計機構進行績效審計。針對涉農資金績效審計僅有1 次，即對高標準農田建設政策落實和資金使用的績效審計。從上述分析來看，K 市現階段績效審計次數較少，績效審計方法不成熟，審計人員工作經驗少，在績效審計過程中可能面臨困境。

3 鄉村振興背景下涉農資金績效審計面臨的困境

通過上述對審計署涉農資金績效審計現狀以及K 市對高標準農田建設資金績效審計情況的梳理發現，隨著時間的推移以及涉農項目的增加，K 市積極進行涉農資金績效審計工作，但由于涉農資金的客觀條件限制以及審計人員專業能力不足，尤其是在鄉村振興戰略實施以后，涉農資金審計在目標、方式、內容和評價方面依然存在較多問題[2]。

3.1 涉農資金績效審計目標不明確

鄉村振興戰略的實施，使得全社會的視角轉向農村，需要及時了解投入涉農資金的管理及使用情況，以保障各級投入不折不扣落實到位，使廣大農民真正受益，實現共同富裕。通過梳理K 市高標準農田建設資金使用績效審計現狀發現，其審計目標不明確，主要包括審計項目不固定和以局部審計為主。

一是審計項目不固定。當前，隨著涉農資金投入的規模逐漸擴大，對其審計項目也隨著資金覆蓋面而擴大。致使每年的審計項目都不固定，有的年份針對農村實施義務教育的經費進行審計，有的年份則是對農村基礎設施的建設進行審計。即使每年度都安排了對涉農資金的績效審計工作，但是每年的審計項目都不統一，績效審計缺乏系統性。

二是以局部審計為主。由于審計項目的不固定性，造成了對涉農資金的績效審計以局部審計為主進行專項審計。每年的涉農資金專項審計即為一個固定的審計項目，以K 市績效審計為例，由于其主要是審計K 市范圍內高標準農田建設政策落實與資金使用情況，因此只是對K 市以及延伸審計調查的2 個縣在內的6 個縣（區）、14 個鄉鎮進行了專項審計，并未進行全面審計[3]。

3.2 涉農資金績效審計評價體系不完善

因為涉農項目類型眾多，產生的效益也隨其類型變化而不同。從K 市審計結果來看，幾乎都沒有提及到高標準農田績效審計的評價及過程，往往都是配套不到位、未足額下達資金等單純的文字描述，且結論大多為定向描述，而且對于績效評價大都為有關財務數據的評價。

從審計發現的主要問題來看，大多是對有關資金的財務數據的表達，缺乏對其效果性、效率性的描述。也就是說，績效審計仍停留在“賬表審計模式”，檢查對涉農資金使用情況的賬面記錄，審查其真實性、合法性，沒有與工程審計實現有效結合。通常涉農資金大多投向農業基礎設施建設或者農村道路修建等項目，需要審計人員到現場勘探工程進度及檢查資金使用情況，單純的“財務審計”已經難以及時有效發現涉農資金使用中存在的問題，也難以保障涉農資金的合理應用，影響審計效果[4]。

3.3 涉農資金績效審計評價結果運用有待加強

從K 市的調查反饋問題整改情況公示來看，對于審計評價結果的運用不理想，出現問題都是基于財務數據的評價，比如G 縣、F 縣違規擴大資金開支范圍共計96 121.79 元，因此，在整改問題時，該縣只是單純地就列示數據的相關內容進行追回或者安排配套資金，并沒有對發生違規擴大資金開支范圍的行為進行追溯和評價，對于審計結果評價的運用有為了完成問題整改而進行整改的行為。

此外，不同的縣級政府對于評價結果的運用也存在程度上的差別，有的縣（區）積極響應，并能于市級驗收期間完成整改；有的縣（區）則預計2022 年11 月上旬完成對存在問題的整改，并沒有在驗收期間完成，這種情況通常會造成審計結果落實不到位，造成對涉農資金的績效審計失去了作用，某種程度上也是審計資源的浪費[5]。

4 鄉村振興背景下創新與完善涉農資金績效審計路徑

4.1 建立健全涉農資金績效審計制度

涉農資金閑散、廣泛，難以有效整合，而鄉村振興戰略的實施使得上述問題更加嚴重。因此，有必要建立一套統一的涉農資金績效審計制度，健全涉農資金管理機制，提升其使用效能，做到“個體”與“整體”的統一。在對涉農資金審計的過程中，必須樹立系統論的觀點，深刻領會鄉村振興與各涉農資金投入項目之間的辯證關系，把審計工作放到推動實施鄉村振興戰略的高度上來，將各項目與鄉村振興戰略相結合，以鄉村振興戰略為主線、各審計項目為補充，對涉農資金審計做到統籌全局，充分使用審計資源，避免重復審計。同時，推動涉農資金審計全覆蓋。結合鄉村發展的實際需要和涉農資金的使用情況，以鄉村振興戰略為主體，推動涉農資金審計全覆蓋。對涉農資金的使用情況實施全過程跟蹤審計，以了解其后續發展情況，并且及時公布審計結果，做到對涉農資金使用的透明化、規范化[6]。

4.2 完善涉農資金績效審計評價體系

涉農資金績效審計評價指標的不完善使得審計工作作用發揮有限，并未展現績效審計的特點。而缺乏統一的評價標準使得審計結果不具有可比性，不利于審計信息的對比，因此有必要完善涉農資金績效審計評價體系，明確績效評價指標。K 市應立足涉農資金的實際管理和使用情況，圍繞鄉村振興戰略實施，在充分調查和研究的基礎上設置科學合理的審計評價指標。以資金績效評價為基礎，從經濟性、效率性和效果性出發，依據資金分配比例、社會效應、民生性等對其指標進行分解，構建專業、科學且全面覆蓋的評價機制[7-8]。

4.3 強化涉農資金績效審計整改問責及運用

在鄉村振興戰略背景下，要想發揮涉農資金績效審計的重要作用就要重視審計監督，注意查處問題與整改問責并重，以鄉村振興為指引，強化涉農資金績效審計整改問責。健全涉農資金跟蹤審計制度，K 市可以通過對相關涉農資金的管理、使用與落實情況進行全程跟蹤，了解每一筆涉農資金的去向，并通過資金流向發現涉農相關政策執行中存在的問題。及時督促相關部門整改審計查處問題，將涉農資金審計查處問題與整改問責并重且實現有機融合，實施以結果為導向的績效審計，在過去審計結果的基礎上，加強對各個縣（區）的監督，督促其及時整改發現的問題，對于不整改或者整改速度嚴重超時地區的負責人進行問責，嚴格執行審計整改問責制度。

5 結束語

在鄉村振興背景下，要充分發揮涉農資金效用，建立健全涉農資金績效審計制度，樹立系統論的觀點；在了解涉農資金實際使用情況的基礎上，明確績效審計評價指標，完善評價指標體系；加強對審計結果的運用，做到規范使用涉農資金，以推進鄉村振興戰略有效實施。