社會交換理論視角下的奧巴馬政府對東南亞的衛生援助動因及影響

鄧愛萍

(華僑大學 國際關系學院,廈門 361021)

自20世紀70年代對外援助興起之后,國際關系理論的不同流派對援助的動因進行了不同角度的研究,具體說來,可分為現實主義、理想主義和結構主義三個方面。

現實主義從國家追求權力的視角出發,認為國際政治中的國家都是“理性的經濟人”,力圖追求權力的最大化。援引到對外援助中,現實主義持有的觀點是：在援助過程中只有援助國發揮作用,受援國的地位是被動的,只是扮演援助國對象和工具的角色,援助的關系和特點也只是單向和私立性的。現實主義者認為“政治是對外援助的決定因素”,而對外援助則是“政治權力的工具”[1]?，F實主義大師摩根索將對外援助分為六大類,即人道主義對外援助、生存性對外援助、軍事對外援助、賄賂式對外援助、威望型對外援助和經濟發展型對外援助,并強調每一種對外援助都夾雜著政治目的[2]。

理想主義關注道德因素在對外援助中的作用,認為國家擁有行為上的道義,并且將這種道義行為運用到對外援助之中,援助國通過普世性的救助行為來獲得受援國對自身的道德認可。對外援助的理想主義范式忽視經濟利益在援助中的作用,反對權力政治在援助動機中的決定性作用,認為人道主義關切是對外援助的主要原因,極其關注大國的道義責任。

結構主義范式認為,對外援助是富國剝削貧困國家的工具,援助國通過給予受援國所需要的物品來使受援國對其形成依附關系,結構主義是新馬克思主義理論的延伸,主要用于解釋國際不平等、貧困等國際現象的根源。該理論關注現實主義者忽視的低級政治方面的現象,認為世界貧困國家的存在是國際體系間不平等分配的結果。經濟財富增強了發達國家和發展中國家中精英的政治權力,維持或擴大了富國和窮國之間的經濟差距[3]。

綜上,現實主義強調援助國的權力地位,理想主義強調援助國的道義責任,結構主義強調受援國對援助國的依附關系。以上三種視角都是從援助國的立場出發來探討援助中的“援助—受援”關系,忽視了受援國的討價還價的能力。本文從社會交換理論的視角出發,探析美國奧巴馬政府對東南亞的衛生援助動因及特點,試圖從美國和東南亞互惠的視角來看待兩者在衛生援助中的關系,并由此得出相應的結論。

一、社會交換理論下的援助關系

羅洛夫將社會交換界定為,甲方自愿地將資源轉移給乙方,以換取另一種資源[4]。在經濟學中,物物交換之所以能夠發生是因為交換雙方都需要對方擁有的物品,這是交換順利完成的必要條件。在對外援助中,社會交換理論主要關注援助國和受援國的互惠關系,即雙方都需要對方提供的產品來滿足自己的需要。社會交換理論認為,只有雙向利益的存在才能產生援助行為,而這種雙向利益則指代的是援助國與受援國所擁有的權力資源,援助關系本質上是一種互惠關系,而不是任何單方面的受益。在社會交換理論中,援助國與受援國的關系可以用圖1表示。

圖1 援助—受援關系的交換模式(1)參見丁韶彬《大國對外援助：社會交換論的視角》,北京：社會科學文獻出版社,2010年,第121頁。

社會交換理論假設援助關系中存在利益結構和權力結構兩種關系。在利益結構中,援助關系是互惠的,援助國基于自身立場判斷對自身最有利的受援國,并將更多的援助提供給這些國家;受援國能夠提供給援助國更多的利益,即援助額與互惠的程度呈正比。在權力結構上,受援國的權力資源可以分為自然性權力、制度性權力和派生性權力,援助額與受援國擁有的權力呈正比[5]。受援國將自己所擁有的權力資源與援助國進行交換,當援助國越依賴受援國的權力資源,援助額越高。

二、從社會交換理論看美國與東南亞的衛生援助關系

美國的對外援助一直與國家戰略相結合,援助偏好與國家的戰略相輔相成,作為政治外交的補充方式發揮著獨特作用。奧巴馬政府上臺之后,為了平衡在亞太地區的勢力分布,對東南亞地區的援助開始增多。

(一)奧巴馬政府對東南亞的衛生援助概況

在小布什政府時期,美國向東南亞支出了45.6億美元援助,在奧巴馬的8年任期內,美國對東南亞的援助總額為75.49億美元,遠遠高于小布什政府時期的援助金額。在衛生醫療援助方面,美國的援助金額為15.6億美元,主要集中在物質、技術和人員三個方面。東南亞地區由于地處熱帶,疫病流行。因此,美國的大部分援助都集中在對東南亞地區的醫療設施建設上,并向當地派駐大量的醫療衛生人員協助對疾病的預防。美國國會在東南亞地區開展了一系列衛生援助資金和項目,涉及根除瘧疾、熱帶疾病、艾滋病等多種大規模傳染性疾病。以美國的印尼“家庭計劃”為例,其涵蓋了計劃生育知識普及、建立醫療衛生中心、提供專業技能培訓等各個方面,有效控制了當地的人口增長和促進了社會經濟的發展。

印度尼西亞、越南和菲律賓是東南亞獲得衛生援助最多的三個國家,此外,緬甸等中低收入國家的衛生系統仍然依賴于外部醫療融資[6],老撾三分之一的公共衛生支出以及柬埔寨70%的公共衛生支出都依賴于外部援助[7]。2013年,菲律賓遭到臺風“海燕”襲擊,美國主動參與人道主義救災行動,提供人道主義援助金額達3 700萬美元。在湄公河次區域,2009年美國衛生援助金額為1.38億美元,2010年為1.47億美元[8]。在技術援助方面,2012年美國疾病防控中心對東南亞地區的投資高達6 240萬美元,用于傳染病的防治和地方醫務人員的培訓。

(二)社會交換理論視角下美國衛生援助的動因

在歐洲,美國擁有北約軍事組織穩定歐洲均勢秩序,在大洋洲,美國擁有澳大利亞和新西蘭等盟友,但是在幅員廣闊的亞洲,美國扶植的日本尚不能對中國形成包圍圈。此外,位于亞洲南部的東南亞地理位置優越、國家眾多,戰略位置十分優越,東盟組織在東亞地區扮演的角色愈發重要。傳統角度對援助的研究多關注援助國對受援國施加的權力關系,卻往往忽視了受援國擁有的權力資源。一般認為,基于實力基礎可以將國家類型分為超級大國、大國、中等國家、弱小國家[9]。實力越強大的國家所擁有的權力也越大。社會交換理論從權力的角度分析援助國和受援國的權力關系,認為援助國和受援國在權力上存在相互依賴關系,受援國雖然在實力上不如援助國,但是并不意味著受援國完全成為了援助國的政治附屬品,社會交換理論認為受援國存在討價還價的權力,能夠對援助國的援助行為施加影響。從利益和權力結構來看,美國對東南亞開展衛生援助的動因可歸結為以下幾個方面。

首先,對外援助東南亞是亞太再平衡戰略的重要組成部分。2008年金融危機后,美國意識到中國將成為自己在亞太地區強有力的對手,奧巴馬上臺之初高調提出了重返亞太戰略,之后更名為亞太再平衡戰略。亞太再平衡戰略重視亞洲特別是東南亞的作用,美國力圖保持自己在亞太地區的領導地位,希望東南亞能夠成為亞太地區制衡中國發展的力量。對此,美國加大了對東南亞地區國家軍事援助的同時,也加大了非軍事援助方面的援助,諸如在人道主義、環境、民主等方面的援助。2009—2012年美國累計向亞太地區提供援助53.86億美元,占小布什政府8年期間援助亞太地區總額的四分之三。2011年奧巴馬總統在聯合國大會上的發言表示：“為了阻止疾病跨國界傳播,我們必須加強公共衛生體系。我們將繼續與艾滋病毒/艾滋病、結核病和瘧疾作斗爭。我們將關注母親和兒童的健康。我們必須共同預防、檢測和打擊各種生物危險,無論是H1N1這樣的流行病,還是恐怖主義威脅,還是可治療的疾病?！盵10]

其次,衛生援助是軟實力的重要體現。約瑟夫·奈將軟實力界定為“一個國家利用文化、意識形態、制度等無形資源影響他國的能力”[11],“它是國家、個人都可以擁有的力量,是國家、組織和個人通過吸引力,而非威逼利誘的手段達到目標的能力”[12]。與硬實力的強制性不同,軟實力體現在對目標對象的潛移默化的作用。20世紀美國在越南地區進行的越南戰爭給東南亞地區帶來了長時期的動蕩,東南亞國家人民心靈上仍然存在創傷,直接向東南亞地區投入大量援助會引起東盟的警覺,間接拉近東盟與中國的距離,不利于美國形象的塑造和在亞洲地區的戰略部署。奧巴馬上任之后加大了對亞太地區的軍事和非軍事援助,美國希望通過非軍事援助改善東南亞人民的生活水平,逐漸改善美國在東南亞地區的形象,團結親美人士,講好美國故事,以此來博得東南亞人民的好感,有利于在東南亞地區推行美國的民主觀念和價值觀,緩和東南亞人民的反美情緒。

再次,東南亞人口眾多,經濟發展前景可觀,東南亞國家擁有的自然性權力符合美國對援助獲得經濟利益的追求。根據東盟秘書處統計,該地區有人口6.55億,地理面積449萬平方千米。到2014年東盟十國的國內生產總值(GDP)已經達到2.57萬億美元。東南亞各國的經濟增速高于世界平均水平,在經歷了2008年金融危機之后,東南亞國家經濟仍然保持著較好的增長勢頭。2009年,東盟是美國第四大出口市場和第五大雙邊貿易伙伴,美國與東盟國家的雙邊貿易總額為1 460億美元,出口總額為540億美元,進口總額為538億美元。美國需要東南亞地區的廣闊市場,因此出于經濟利益,援助得以實施。

最后,在東南亞地區存在多方力量的博弈,東南亞國家力圖通過多方大國力量的角逐,從而在東南亞地區形成力量均勢,主導東南亞地區的話語權。東南亞十國情況各異,與美國存在各種各樣的矛盾,一些東南亞國家從根本上對美國缺乏信任。東盟反對美國在多邊機制的塑造中反客為主,于2012年發起了構建區域全面經濟伙伴關系(RCEP)的倡議,加強東亞地區的合作。但是東盟并不反對多國勢力在東南亞地區發揮作用,東南亞國家由于長期遭受殖民,除去新加坡之外,其他國家經濟發展水平都較低。美國提供的衛生援助能夠提高東南亞人民的生活水平,增強抵御風險的能力。

通過以上分析可以得知,從美國的角度來說,美國需要通過衛生援助推行亞太再平衡戰略,在亞太地區宣揚自由民主的價值觀;從東南亞的角度來說,東南亞本身的戰略地位可以成為與美國討價還價的資本,接受美國的衛生援助也能夠促進自身的發展。正是由于美國和東南亞雙方都對援助有需求,所以援助才能夠開展。

三、結論

衛生援助加強了美國與東南亞的聯系,有助于維護美國亞太再平衡戰略上東南亞地區的政治和社會穩定,衛生援助作為“民間權力”的一種,對防止“脆弱國家”的內部沖突、建立持久和平和法制的基礎起著重要的作用。一方面,衛生援助展示了美國友好的國家形象,對當地衛生的介入發揮了美國在該領域的領導作用,和東南亞國家建立了友好的伙伴關系;另一方面,疾病的治愈避免發生大規模的流行性傳染病,減少了人們對生活的恐慌,因而可以有效地減少動亂和恐怖主義事件的發生,在很大程度上維護了社會的穩定,使得經濟能夠持續地發展,為美國的亞太再平衡戰略提供良好的發展土壤。

衛生援助增強了抵御疾病的能力,促進了社會的穩定和繁榮。東南亞大部分國家地處熱帶,各種流行病肆虐,加上東南亞國家曾經長期遭受殖民,衛生條件較差。良好的經濟發展離不開穩定的社會秩序,美國的外援給了東南亞國家發展的信心和動力。在東南亞局勢仍然不穩定的情況下,衛生援助能夠使得東南亞和美國之間建立無形的聯系,為東南亞國家在國際社會中爭取更多的權益。

社會交換理論的互惠視角彌補了傳統研究中忽視受援國地位的不足,奧巴馬政府的援助主要是服務于本國的亞太政策,平衡其他大國在東南亞的影響力,維持美國在東南亞的主導地位。東南亞國家的確從援助中受益頗多,增強了國家的發展質量。但是,應當看到,援助本身仍然是援助國發展本國利益的一種手段,不應過分夸大而應當辯證地看待其作用。