新疆鄉(xiāng)村旅游民宿法治保障：現(xiàn)狀、困境與展望*

阿力木·沙塔爾 彭友均

（1.新疆大學(xué)法學(xué)院；2.新疆人權(quán)保障與發(fā)展進(jìn)步研究中心，新疆烏魯木齊 830046）

鄉(xiāng)村旅游民宿作為旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、助力鄉(xiāng)村振興的重要驅(qū)動(dòng)力。2021 年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃和2035 綱要》）提出“要壯大休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)”。新疆鄉(xiāng)村旅游民宿資源不斷開發(fā)，在一定程度上鞏固了脫貧攻堅(jiān)成果，助力了“旅游興疆”戰(zhàn)略。梳理現(xiàn)有的研究成果發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究成果集中于旅游學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)等領(lǐng)域，從法學(xué)角度研究新疆旅游民宿的成果較少。目前，新疆尚未出臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)性的旅游民宿地方立法，民宿行業(yè)協(xié)會(huì)組織機(jī)制建設(shè)有待加強(qiáng)，民宿開發(fā)者行業(yè)素養(yǎng)有待提高等問(wèn)題不同程度地制約著新疆旅游民宿的發(fā)展。為此，文本圍繞旅游民宿及其法治保障現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究，以共同為新疆旅游民宿的良性發(fā)展提供法治保障。

一、新疆旅游民宿的發(fā)展及其法治保障之現(xiàn)狀

（一）旅游民宿的發(fā)展進(jìn)程

新疆擁有獨(dú)特的旅游文化資源，豐富的旅游資源既促進(jìn)了新疆旅游業(yè)的發(fā)展（見圖1），也為新疆旅游民宿的發(fā)展提供了良好的時(shí)機(jī)。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)文化和旅游廳（以下簡(jiǎn)稱自治區(qū)文旅廳）消息，截至2016 年12 月，新疆已有農(nóng)家樂(lè)超過(guò)6 000 家，但民宿客棧卻不足90 家。自2018 年實(shí)施“旅游興疆”戰(zhàn)略以來(lái)，新疆各地旅游民宿在“政策+市場(chǎng)”的雙重作用下飛速發(fā)展。2019 年新建民宿2 760 家，2020 年新建民宿1 795 家。[1]截至2021年10 月，全疆已有民宿5 734 家、91 108 張床位。①其中1 家甲級(jí)民宿，2 家乙級(jí)民宿。②

圖1 2017—2021 年新疆接待旅游人數(shù)

以新疆吐魯番旅游民宿相關(guān)數(shù)據(jù)分析，“十三五”期間，吐魯番以落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，積極打造“土風(fēng)土韻吐魯番”民宿品牌，并于2018 年成立新疆第一家民宿行業(yè)協(xié)會(huì)——吐魯番民宿行業(yè)協(xié)會(huì)；截至2022 年4 月，吐魯番共有特色民宿、農(nóng)家客棧497 家，其中精品民宿（含青年旅舍）31家。③但據(jù)2017-2019 年吐魯番旅客接待量數(shù)據(jù)分析（見圖2），2017 年鄉(xiāng)村旅客接待量占市旅客總接待量的31.47%；2018 年鄉(xiāng)村旅客接待量占市旅客總接待量的31.64%，民宿旅客接待量?jī)H占市旅客總接待量的1.36%，占鄉(xiāng)村旅客接待量的4.29%；2019 年鄉(xiāng)村旅客接待量占市旅客總接待量的31.59%，民宿旅客接待量?jī)H占市旅客總接待量的2.00%，占鄉(xiāng)村旅客接待量的6.34%。從占比看，民宿旅游比重雖然有所增加，但鄉(xiāng)村旅游以及旅游民宿顯然并沒(méi)有完全開發(fā)出吸引旅客的潛力。

圖2 2017—2019 年吐魯番接待旅游人數(shù)

新疆旅游民宿依托獨(dú)特自然、民俗文化、政策等資源逐漸發(fā)展形成了諸如“民宿+景區(qū)”“民宿+鄉(xiāng)村振興”“民宿+新疆禮物展示與銷售”等各類“民宿+”模式的多元化旅游民宿產(chǎn)業(yè)，并且呈現(xiàn)以烏魯木齊、伊寧、阿勒泰、吐魯番等地和喀納斯景區(qū)、可可托海等（景區(qū)）為集中發(fā)展的格局。

（二）旅游民宿發(fā)展機(jī)遇

2020 年9 月，習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“培育壯大新疆特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娫鍪罩赂弧雹埽园l(fā)展旅游民宿帶動(dòng)群眾增收致富正是完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略的重要舉措。2021 年12 月底，第七屆全國(guó)民宿大會(huì)——“民宿：鄉(xiāng)村振興共同體”召開，新疆維吾爾自治區(qū)旅游協(xié)會(huì)民宿專業(yè)委員會(huì)以《民宿發(fā)展助推絲路建設(shè)》為題，以“絲綢之路”和國(guó)家“一帶一路”倡議為契機(jī)，提出民宿和“絲綢之路”建設(shè)的有效結(jié)合和共贏模式。2022 年7 月，文化和旅游部（以下簡(jiǎn)稱文旅部）等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“到2025 年，初步形成布局合理、規(guī)模適度、內(nèi)涵豐富、特色鮮明、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展格局”⑤的主要目標(biāo)。“十四五”時(shí)期，新疆將“深入實(shí)施旅游興疆戰(zhàn)略，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”[2]，推動(dòng)“旅游+”“+旅游”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、旅游民宿等，這也為新疆旅游民宿提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）旅游民宿法治保障之現(xiàn)狀

1.注重立法和政策的引領(lǐng)

基于“北大法寶”“中國(guó)法律網(wǎng)”數(shù)據(jù)分析，目前國(guó)家層面沒(méi)有直接以旅游民宿或民宿為調(diào)整對(duì)象的法律。涉及民宿的規(guī)定，截至2022 年11 月4日，現(xiàn)行有效的法律1 部，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)范性文件有16 部，各部委規(guī)范性文件有60 余部，地方性法規(guī)有159 部，地方政府規(guī)章有18 部，地方規(guī)范性文件有1 975 部（詳見表1）。其中新疆的地方性法規(guī)7 部，地方規(guī)范性文件19 部（詳見表2），但大多都零散規(guī)定于旅游、古城（村落）或古建筑保護(hù)等條文中，并沒(méi)有專門性的民宿法規(guī)。2013年4 月25 日頒布的《中華人民共和國(guó)旅游法》（以下簡(jiǎn)稱《旅游法》）第46 條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”即國(guó)家將旅游民宿管理授權(quán)給地方。2021 年5 月，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)頒布的《新疆維吾爾自治區(qū)旅游促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《旅游促進(jìn)條例》）規(guī)定，相關(guān)部門建立民宿旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌解決民宿發(fā)展中的重大事項(xiàng)，指導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持和監(jiān)督管理民宿的發(fā)展。2022 年1 月，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)頒布的《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》）規(guī)定，推進(jìn)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)與特色民宿等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

表1 部分旅游民宿相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件

表2 自治區(qū)部分旅游民宿相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件

新疆各地（州、市）也相繼在部分條文中規(guī)定旅游民宿的發(fā)展和監(jiān)管問(wèn)題（詳見表3）。如，2020年12月頒布的《伊犁哈薩克自治州全域旅游促進(jìn)條例》規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)民間組織和城鄉(xiāng)居民開辦符合標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)地域特色的旅游民宿客棧，發(fā)展民俗體驗(yàn)旅游；2021年4月頒布的《昌吉回族自治州全域旅游促進(jìn)條例》規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投資建設(shè)民宿客棧、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，建立民宿旅游發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)制，制定優(yōu)惠扶持政策，優(yōu)化民宿旅游發(fā)展環(huán)境，并加強(qiáng)對(duì)民宿等旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的引導(dǎo)和規(guī)范管理；2022年1月施行的《塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣旅游促進(jìn)條例》規(guī)定，縣政府應(yīng)當(dāng)支持牧家樂(lè)、民宿旅游示范點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展牧家樂(lè)、特色民宿等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。

表3 自治區(qū)各地（州、市）、縣部分旅游民宿相關(guān)地方性法規(guī)、單行條例及規(guī)范性文件

2.執(zhí)法部門推動(dòng)旅游民宿市場(chǎng)專項(xiàng)整治

近年來(lái)，新疆高度重視整治旅游民宿市場(chǎng)的違法行為，并強(qiáng)化對(duì)旅游民宿市場(chǎng)的執(zhí)法工作。如2019 年8 月6 日，伊寧市文旅局、應(yīng)急管理局、衛(wèi)健委、公安局治安大隊(duì)等部門，對(duì)伊寧市旅游市場(chǎng)和民宿進(jìn)行專項(xiàng)檢查。此次專項(xiàng)執(zhí)法檢查，重點(diǎn)圍繞《旅游法》《伊寧市民宿（農(nóng)牧家樂(lè)）管理辦法（試行）》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的貫徹執(zhí)行情況、旅游合同簽訂情況、是否存在虛假宣傳情況、是否存在不按規(guī)定懸掛證照等方面展開。再如2022 年7 月8 日，自治區(qū)文旅廳聯(lián)合兵團(tuán)文旅局共同召開旅游市場(chǎng)“百日清查”集中整治行動(dòng)電視電話會(huì)議。2022 年7 月9 日至12 日，借助“古爾邦節(jié)”旅游旺季期間，各地（州、市）文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)合旅游市場(chǎng)“百日清查”集中整治行動(dòng)，累計(jì)執(zhí)法5 318 人次，其中檢查民宿241 個(gè)，星級(jí)農(nóng)家樂(lè)218 個(gè)。⑥此次整治行動(dòng)堅(jiān)決打擊違法違規(guī)的經(jīng)營(yíng)行為，依法查處欺客宰客、強(qiáng)迫消費(fèi)、發(fā)布違法違規(guī)旅游服務(wù)廣告等行為，依法查處導(dǎo)游人員擅自增減旅游項(xiàng)目、收受回扣等違法違規(guī)行為，嚴(yán)厲打擊非營(yíng)運(yùn)車輛從事道路旅游客運(yùn)，依法查處旅游經(jīng)營(yíng)單位未明碼標(biāo)價(jià)、欺騙誘導(dǎo)消費(fèi)者交易等違法行為。

3.以司法維護(hù)旅游民宿市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境

司法是維護(hù)旅游市場(chǎng)公平公正營(yíng)商環(huán)境的重要手段。近年來(lái)，新疆扎實(shí)推進(jìn)提升旅游司法服務(wù)質(zhì)量：一是，成立旅游巡回法庭為旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供司法保障。2017 年7 月2 日，新疆首個(gè)旅游巡回法庭——烏爾禾旅游巡回法庭正式成立。[3]旅游法庭主要受理涉及旅游過(guò)程中發(fā)生的人身侵權(quán)、財(cái)產(chǎn)糾紛、旅游服務(wù)合同糾紛、旅游產(chǎn)品糾紛、游客遇到以次充好、游客被強(qiáng)制消費(fèi)等問(wèn)題。此后，新疆各地法院系統(tǒng)圍繞“旅游興疆”戰(zhàn)略規(guī)劃，大力推進(jìn)旅游法庭、旅游服務(wù)工作站、旅游景區(qū)巡回審判點(diǎn)的建設(shè)，在4A 級(jí)以上旅游景區(qū)及部分3A 級(jí)景區(qū)設(shè)立旅游巡回法庭。截至2021年9 月28 日，新疆已設(shè)立94 個(gè)旅游巡回法庭，通過(guò)構(gòu)建特色旅游司法服務(wù)保障品牌，為新疆全域旅游健康發(fā)展提供了全方位、多層次的司法保障。[4]二是成立旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，開辟旅游糾紛化解新途徑。2022 年3 月26 日，新疆維吾爾自治區(qū)旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱旅游調(diào)解委）成立，旅游調(diào)解委是對(duì)旅責(zé)險(xiǎn)統(tǒng)保示范項(xiàng)目創(chuàng)建的“保調(diào)賠防”機(jī)制中的“調(diào)賠結(jié)合”模式的再升級(jí)，為旅游民宿行業(yè)和游客之間架起了一座公平自愿、方便快捷的溝通橋梁，將在解決旅游企業(yè)后顧之憂、維護(hù)旅游者合法權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。三是，法院出臺(tái)措施促進(jìn)和保障新疆旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2020 年6 月，新疆高院出臺(tái)《關(guān)于服務(wù)保障旅游業(yè)健康發(fā)展的8 條措施》，該措施包括：明確全區(qū)各級(jí)人民法院要便捷高效受理糾紛；要求所有5A 級(jí)景區(qū)所在地基層人民法院要設(shè)立旅游維權(quán)合議庭，審理旅游類糾紛；強(qiáng)調(diào)各級(jí)法院要營(yíng)造旅游消費(fèi)安全法治環(huán)境，依法嚴(yán)懲侵犯旅游者人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為，對(duì)構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪、強(qiáng)迫交易罪等嚴(yán)重?cái)_亂旅游市場(chǎng)秩序的犯罪分子，堅(jiān)決快審重判等內(nèi)容。[5]

4.開展法治知識(shí)宣傳

新疆先后制定《2017 年自治區(qū)旅游局普法依法治理工作實(shí)施方案》《2019 年自治區(qū)文化和旅游廳普法依法治理工作要點(diǎn)》等普法工作實(shí)施方案，并以“線下+線上”模式進(jìn)行旅游相關(guān)法治宣傳教育。一方面，旅游民宿相關(guān)部門通過(guò)“法治新疆”等微信公眾號(hào)進(jìn)行旅游法治宣傳教育。如2020 年5 月6 日，“法治新疆”微信公眾號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)算機(jī)病毒應(yīng)急處理中心公布的《途牛旅游》（版本10.26.0）《同程旅游》（版本9.2.8.1）《攜程旅行》（版本8.22.2）《日租房客棧-民宿》（版本3.1.4）等多款存在隱私不合規(guī)行為的涉民宿APP 軟件，以提醒民眾謹(jǐn)慎下載使用。2020 年國(guó)慶期間，“新疆司法行政”微信公眾號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)司法部發(fā)布的假期旅游法律攻略，向公眾普及網(wǎng)上預(yù)訂民宿后發(fā)現(xiàn)房間的實(shí)際情況與商家展示的差別很大時(shí)，游客有權(quán)要求無(wú)條件全額退回提前交納的定金等法律維權(quán)知識(shí)。另一方面，新疆旅游相關(guān)部門通過(guò)宣傳、講座、走訪等形式多渠道進(jìn)行旅游法治宣傳教育活動(dòng)，促進(jìn)旅游法治深入人心。如2022 年4 月的新疆第19 個(gè)“憲法法律宣傳月”，各地司法局、公安局、文旅局等部門展開“法治惠民走基層·普法春風(fēng)暖人心”活動(dòng)，以講座、發(fā)放宣傳手冊(cè)等方式，著力宣傳《旅游法》等法律法規(guī)，并聯(lián)合“訪惠聚”工作隊(duì)利用“紅馬甲”進(jìn)民宿等形式，推進(jìn)法治知識(shí)宣傳。

二、新疆旅游民宿法治保障的困境

（一）缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的旅游民宿地方性立法

旅游民宿的發(fā)展需要法律來(lái)調(diào)整，但新疆旅游民宿發(fā)展較晚，旅游民宿法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足。縱觀旅游民宿發(fā)展程度高的國(guó)家，政府常常借助法律手段推進(jìn)旅游民宿的發(fā)展，并積累了豐富的法治經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)各州為規(guī)范民宿（Homestay)的監(jiān)管，曾頒布一系列法案，如紐約州頒布的《紐約州群租法》；英國(guó)為鼓勵(lì)民宿（Bed&Breakfast)發(fā)展，于2015 年頒布《家庭共享法》，并確定對(duì)共享民宿采取寬松的稅收制度；日本同歐美國(guó)家一樣重視民宿（Minshuku)的法治化，強(qiáng)化民宿安全風(fēng)險(xiǎn)防控及環(huán)境維護(hù)，以法律的形式確立民宿的許可制及稅收制度等，并通過(guò)各種立法條款規(guī)范民宿經(jīng)營(yíng)，代表性的法律有2017 年日本政府在內(nèi)閣會(huì)議上通過(guò)的《住宅宿泊事業(yè)法》。反觀新疆近年來(lái)的旅游民宿監(jiān)管工作，多是依靠中央和地方的政策來(lái)推行，旅游民宿法治化進(jìn)程緩慢。國(guó)家層面尚未制定全國(guó)統(tǒng)領(lǐng)性的法律或者行政法規(guī)作為指導(dǎo)和推進(jìn)旅游民宿發(fā)展的基本依據(jù)，而新疆至2021年5 月，旅游民宿才開始出現(xiàn)在地方立法中，且主要散見于《旅游促進(jìn)條例》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》及相關(guān)規(guī)范性文件中。作為引領(lǐng)新疆旅游業(yè)發(fā)展的重要法規(guī)，《旅游促進(jìn)條例》僅確立了政府及民宿職能部門協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、鼓勵(lì)旅游民宿發(fā)展事項(xiàng)，未對(duì)旅游民宿的準(zhǔn)入機(jī)制、管理機(jī)制、稅收制度、規(guī)范經(jīng)營(yíng)及其法律后果等方面作出明確規(guī)定。鄉(xiāng)村旅游民宿作為盤活鄉(xiāng)村閑置資源，是推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。但引領(lǐng)新疆鄉(xiāng)村振興的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》僅在“文化引領(lǐng)”一章提及推進(jìn)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)與民宿融合發(fā)展，未在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”一章確立旅游民宿業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展地位。各地州（市）也僅僅在地方性法規(guī)中作出支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)旅游民宿發(fā)展的政策性條款規(guī)定。總體而言，新疆涉及旅游民宿的法律條款大多都是政策性、原則性的規(guī)定，在強(qiáng)制性、可操作性上有所欠缺。

（二）旅游民宿管理缺乏聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制

深化行政執(zhí)法體制改革的法治政府建設(shè)理念經(jīng)過(guò)多年的貫徹實(shí)施，新疆在加快構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系方面已經(jīng)取得了顯著的成就。屬地化管理是當(dāng)前新疆旅游民宿整治的主要管理方式，但旅游民宿涉及的國(guó)土資源、旅游資源及市場(chǎng)監(jiān)管等不同領(lǐng)域的管理權(quán)限分散在不同的管理部門，各職能部門之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，難以形成統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制[6]。

新疆旅游民宿業(yè)作為一種新興業(yè)態(tài)，缺乏系統(tǒng)化的聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，且當(dāng)前主要采取“專項(xiàng)整治”的形式對(duì)旅游民宿市場(chǎng)進(jìn)行突擊式執(zhí)法，在行政執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域還存在諸多盲區(qū)。一是，環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管力度有待提高。鄉(xiāng)村旅游民宿經(jīng)營(yíng)者污水處理措施不到位，垃圾無(wú)害化處理和河道水系的治理技術(shù)尚未成熟，旅游民宿的發(fā)展無(wú)形中加重了鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境負(fù)荷、提高了環(huán)境綜合整治的難度。衛(wèi)生管理制度不健全、無(wú)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案和傳染病報(bào)告制度等問(wèn)題層出不窮，部分旅游民宿出現(xiàn)公共用品、用具消毒設(shè)施不規(guī)范，公共用品用具消毒不徹底，清洗消毒無(wú)記錄等情況。二是，消防安全防控監(jiān)管效能弱化。部分偏遠(yuǎn)山區(qū)、鄉(xiāng)村的旅游民宿經(jīng)營(yíng)者缺乏消防許可等住宿業(yè)必備證照，而游離在消防監(jiān)管之外，在火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)等方面配備率較低，尤其是鄉(xiāng)村旅游民宿普遍存在防火隔離措施和滅火裝置不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，這在消防安全防控方面存在著一定的安全隱患，引以為鑒的案例如博樂(lè)市長(zhǎng)江路某板房民宿火災(zāi)事件。鑒于消防救援大隊(duì)分片區(qū)管理，不便于參與民宿一站式審批服務(wù)，民宿消防驗(yàn)收轉(zhuǎn)由住建局質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)，在消防驗(yàn)收方面，仍需要進(jìn)一步對(duì)接協(xié)調(diào)。三是，資源開發(fā)與利用監(jiān)管乏力。隨著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以及農(nóng)業(yè)體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村旅游民宿在發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)的熱潮中方興未艾。但由于部分旅游民宿開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者在土地及房屋使用上缺乏整體規(guī)劃，出現(xiàn)以租用土地經(jīng)營(yíng)旅游民宿而后又改變土地用途的情況。如《某公司與某市國(guó)土資源局、某市人民政府土地行政處罰及行政復(fù)議糾紛案》⑦《劉某與某公司合同糾紛案》⑧等司法案例。四是，對(duì)民宿第三方平臺(tái)的監(jiān)管力度有待提高。近年來(lái)，旅游民宿以“共享民宿”的身份加入了“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”的發(fā)展浪潮中，但第三方平臺(tái)對(duì)旅游民宿在線經(jīng)營(yíng)活動(dòng)未盡到規(guī)范化管理之責(zé)，而出現(xiàn)商家隨意制定不公平的退訂規(guī)則、誘導(dǎo)刷單、刷好評(píng)等現(xiàn)象。

（三）旅游民宿糾紛解決機(jī)制有待完善

旅游民宿糾紛解決機(jī)制包含設(shè)立旅游糾紛處理機(jī)構(gòu)，糾紛利益主體可以通過(guò)自行協(xié)商，也可通過(guò)相關(guān)旅游糾紛處理機(jī)構(gòu)以投訴、調(diào)解、仲裁或訴訟等途徑解決矛盾，旅游糾紛處理機(jī)構(gòu)依法依規(guī)進(jìn)行處理等含義。但面對(duì)復(fù)雜的旅游市場(chǎng)，新疆的司法力量難以滿足現(xiàn)實(shí)之需，尤其是投訴等非訴糾紛處理機(jī)構(gòu)也未發(fā)揮其應(yīng)然效能，在偏遠(yuǎn)的山區(qū)、鄉(xiāng)村，相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游民宿糾紛解決機(jī)制顯得“捉襟見肘”。

一方面，非訴糾紛處理機(jī)制存在治理盲區(qū)。投訴、調(diào)解及仲裁等非訴糾紛處理機(jī)制在化解人民群眾矛盾中的作用越來(lái)越大。近年來(lái)，在我國(guó)法院受理的民事糾紛中，旅游糾紛所占的比例只有0.2%[7]，其中新疆的法院受理的民事糾紛中，旅游糾紛所占比例僅為0.039‰⑨，涉及旅游民宿的審理案件更是少見。由此可見，采用司法訴訟的方式解決旅游糾紛的情況甚少，且新疆旅游巡回法庭主要以調(diào)解的形式化解旅游糾紛，調(diào)解率達(dá)98.4%⑩。可見調(diào)解等非訴途徑對(duì)旅游糾紛解決的重要性，但旅游調(diào)解委成立不久，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有待豐富，還未在全疆范圍推廣，面對(duì)復(fù)雜的旅游市場(chǎng)，僅僅依靠旅游巡回法庭的力量，顯然難以滿足旅游民宿市場(chǎng)發(fā)展之需，且民宿行業(yè)協(xié)會(huì)等旅游行業(yè)組織無(wú)認(rèn)定審查監(jiān)管依據(jù)與資格，無(wú)法進(jìn)行有效的旅游民宿糾紛的調(diào)解。且根據(jù)“黑貓投訴”“新疆文旅投訴”等平臺(tái)關(guān)于新疆民宿的投訴概況，旅游民宿消費(fèi)者所反映的“商家虛假宣傳”“因疫情原因無(wú)法出行，商家扣高額手續(xù)費(fèi)，甚至拒不退費(fèi)”“商家以代金券形式退費(fèi)”等情況，商家、平臺(tái)出現(xiàn)處理投訴問(wèn)題不予明確答復(fù)、不及時(shí)或者不處理等現(xiàn)象。可見線上旅游民宿糾紛處理機(jī)制還處于治理盲區(qū)，旅游投訴機(jī)制無(wú)法有效地建立旅游消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者的溝通渠道[8]，旅游民宿消費(fèi)者的訴求也就難以及時(shí)得以實(shí)現(xiàn)，在一定程度上也影響了旅游者的體驗(yàn)度。另一方面，新疆司法力量有限，還未形成通暢的多元旅游糾紛解決機(jī)制。現(xiàn)代化旅游民宿業(yè)包含鄉(xiāng)村旅游、休閑旅游、度假旅游、餐飲、農(nóng)牧業(yè)體驗(yàn)等項(xiàng)目，且旅游民宿服務(wù)合同以線上線下多渠道簽訂，是專業(yè)性更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，涉及的糾紛也更為復(fù)雜。加之新疆旅游民宿項(xiàng)目多建設(shè)在偏遠(yuǎn)山區(qū)、鄉(xiāng)村，遠(yuǎn)離政務(wù)、司法中心。偏遠(yuǎn)地區(qū)司法力量的不足，致使現(xiàn)實(shí)中，旅客的合法權(quán)益難以得到來(lái)自公權(quán)力的及時(shí)有效的保障。且面對(duì)強(qiáng)制消費(fèi)問(wèn)題，以及旅游民宿經(jīng)營(yíng)主體資格的不確定性，是否適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》尚無(wú)定論，一定程度上增大了旅游糾紛解決的困難度。據(jù)“黑貓投訴”等平臺(tái)中旅客投訴的信息顯示，部分旅客因退款等問(wèn)題經(jīng)由商家、平臺(tái)投訴無(wú)果，多次交涉卻遲遲未得到實(shí)質(zhì)性解決。由于旅游民宿消費(fèi)者與旅游民宿經(jīng)營(yíng)者是線上簽訂旅游服務(wù)合同，加上受新冠疫情影響，旅游民宿消費(fèi)者經(jīng)“線上維權(quán)”無(wú)果后難以進(jìn)行“線下維權(quán)”，在一定程度上反映出新疆旅游糾紛解決機(jī)制缺乏線下與線上的銜接。

（四）行業(yè)守法意識(shí)有待提升

新疆民宿多以牧區(qū)、村落等為聚集地，“多數(shù)民宿經(jīng)營(yíng)者經(jīng)驗(yàn)不足，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力弱，服務(wù)水平低下”[9]。另外，在價(jià)格制定、服務(wù)質(zhì)量等方面也存在一定的弊端。隨機(jī)抽取“攜程網(wǎng)”中新疆部分民宿在2021 年4 月15 日與2021 年5 月1 日兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)的價(jià)格進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表4），發(fā)現(xiàn)部分民宿節(jié)假日的價(jià)格相較于淡季差價(jià)過(guò)高。淡季4 000多元價(jià)位的高端民宿，至節(jié)假日時(shí)漲至7 000多元，變動(dòng)量高達(dá)62.69%；淡季200-300 元價(jià)位的普通民宿，至節(jié)假日時(shí)價(jià)格增量也有高達(dá)80%的。引發(fā)社會(huì)關(guān)注的阿勒泰W 民宿，平日價(jià)格1 020 元，2022 年7月19日卻漲價(jià)到17 116元；另一家不在景點(diǎn)內(nèi)的X民宿也漲價(jià)至10 867 元。?另外，隨機(jī)查閱房客點(diǎn)評(píng)：1 號(hào)旅客對(duì)可可托海F 民宿評(píng)論道，“設(shè)施服務(wù)也就100 元的水平，2020 年國(guó)慶價(jià)格1 006 元，比五星級(jí)酒店還高”；2號(hào)旅客附圖點(diǎn)評(píng)道，“洗臉臺(tái)上爬滿了蟲，床上、床頭柜都有黑蟲亂爬……我們?cè)俅未螂娫捊o老板，老板態(tài)度惡劣，竟然說(shuō)我是故意找茬”；3號(hào)旅客點(diǎn)評(píng)道，“洗手臺(tái)上還有上一個(gè)住客取下來(lái)的日拋美瞳，衛(wèi)生打掃不夠仔細(xì)”。?

表4 新疆部分民宿價(jià)格變動(dòng)表

以上信息暴露出新疆部分旅游民宿由于缺乏體系化的行業(yè)規(guī)則予以規(guī)范化管理而出現(xiàn)如下問(wèn)題：一是，旅游民宿行業(yè)自律性差，經(jīng)營(yíng)者行業(yè)素養(yǎng)、服務(wù)意識(shí)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)精神、公共衛(wèi)生意識(shí)等有待提高，且經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)模式、服務(wù)水平、價(jià)格定位等方面欠缺規(guī)范化；二是，旅游民宿基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠規(guī)范化，消防、安全設(shè)施有待加強(qiáng)，建筑風(fēng)格有同質(zhì)化現(xiàn)象；三是，缺乏行業(yè)糾紛解決機(jī)制，未能及時(shí)有效解決消費(fèi)者的合理訴求。

三、新疆旅游民宿法治保障之優(yōu)化機(jī)制

（一）適時(shí)出臺(tái)《旅游民宿促進(jìn)條例》

地方立法是推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的助推器，也是旅游民宿發(fā)展的必要保障。“法治工作，法為前提”[10]，新疆亟需出臺(tái)《旅游民宿促進(jìn)條例》。首先，《旅游民宿促進(jìn)條例》的設(shè)想是依法治國(guó)方略在旅游民宿領(lǐng)域自覺(jué)貫徹的結(jié)果，是對(duì)《旅游法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律法規(guī)的補(bǔ)充與細(xì)化，此舉既豐富了民宿法律體系，也強(qiáng)化了法律對(duì)旅游民宿發(fā)展的促進(jìn)作用。其次，《旅游民宿促進(jìn)條例》是依法行政的客觀需要。《“十四五”規(guī)劃和2035 綱要》已將發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)確定為黨和各級(jí)政府的重要工作之一，《旅游民宿促進(jìn)條例》的制定顯然為政府及其旅游民宿主管部門提供了工作準(zhǔn)則。再次，《旅游民宿促進(jìn)條例》是保障新疆旅游民宿健康發(fā)展的客觀需要。

從政策保障、合法性、經(jīng)濟(jì)條件及經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面來(lái)看，新疆已具備制定《旅游民宿促進(jìn)條例》的基本條件。一是，黨和國(guó)家高度重視旅游民宿的發(fā)展。自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》《“十四五”規(guī)劃和2035 綱要》均提出要發(fā)展壯大民宿經(jīng)濟(jì)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為《旅游民宿促進(jìn)條例》的制定提供了強(qiáng)有力的政治保障。二是，制定《旅游民宿促進(jìn)條例》符合憲法和法律的規(guī)定。在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，新疆可以根據(jù)《憲法》及《旅游法》第46 條等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合新疆旅游民宿發(fā)展的實(shí)際需要制定《旅游民宿促進(jìn)條例》。三是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支持。隨著旅游市場(chǎng)的加速恢復(fù)，2021 年新疆接待旅游人數(shù)1.91 億人次，比2020 年增長(zhǎng)20.52%；實(shí)現(xiàn)旅游收入1 415.69億元，比2020 年增長(zhǎng)42.69%。?2021 年上半年，全疆鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村、鎮(zhèn)累計(jì)接待游客615 萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入9.62 億元。[11]隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，擁有5 700 余家民宿及9 萬(wàn)多張床位的新疆旅游民宿市場(chǎng)將進(jìn)一步擴(kuò)張?，也為《旅游民宿促進(jìn)條例》的制定奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。四是各地（州、市）的立法探索與國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)。疆內(nèi)吐魯番、伊犁、昌吉等地已在民宿管理方面取得了立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（表5）；廣東省（2019）及海南省（2021）等地，在民宿立法管理原則、民宿經(jīng)營(yíng)者權(quán)利義務(wù)關(guān)系及責(zé)任分配方面、確定旅游民宿主管機(jī)關(guān)及其權(quán)責(zé)等方面可供借鑒；日本和歐美國(guó)家，在嚴(yán)格確定違法民宿的法律責(zé)任、規(guī)范民宿市場(chǎng)、加強(qiáng)民宿監(jiān)管等方面可供參考。

第一，明確旅游民宿在鄉(xiāng)村振興中的戰(zhàn)略性定位。建議在立法目的中體現(xiàn)，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全和完善旅游民宿發(fā)展的促進(jìn)和保障機(jī)制，保障旅客與旅游民宿經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游民宿持續(xù)繁榮發(fā)展。

第二，明確促進(jìn)旅游民宿發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持的基本原則。一是，傳承與創(chuàng)新原則。新疆除擁有豐富的自然資源外，還擁有獨(dú)具特色的民俗文化、愛(ài)國(guó)戍邊文化、屯墾文化等文化資源，民宿的發(fā)展應(yīng)傳承新疆優(yōu)質(zhì)的文化資源，將自然資源與文化資源充分融入民宿的發(fā)展中，但也要秉持創(chuàng)新精神，凸顯多方特色。二是，遵循政策引導(dǎo)原則。中國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐證明，黨和國(guó)家的建設(shè)、改革和發(fā)展在很大程度上取決于黨的政策的科學(xué)指引。[12]而旅游民宿的發(fā)展需要政府、社會(huì)及市場(chǎng)等多元主體的參與，市場(chǎng)和社會(huì)資源的良性介入需要政策的引導(dǎo)。另外，人才是發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的第一資源[13]，更需政策支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類高校人才和農(nóng)牧民參與民宿建設(shè)，可利用“大學(xué)生村官計(jì)劃”“三支一扶”“天池計(jì)劃”等專項(xiàng)計(jì)劃[14]，為新疆旅游民宿的開發(fā)、建設(shè)輸入新鮮力量。三是，便利準(zhǔn)入原則。為兼顧規(guī)范化發(fā)展及便利民眾，應(yīng)秉持以人為本、問(wèn)效于民的理念，可參照《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》（LB/T065—2019）規(guī)定的旅游民宿的等級(jí)和標(biāo)志、基本要求、等級(jí)劃分條件、等級(jí)劃分方法等事項(xiàng)?，并結(jié)合新疆實(shí)際制定旅游民宿準(zhǔn)入機(jī)制，明確旅游民宿主管部門的職責(zé)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，簡(jiǎn)化程序以提高旅游民宿市場(chǎng)準(zhǔn)入效率。四是，政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的原則。為使旅游民宿在法治規(guī)范下運(yùn)行，需明確各主管部門加強(qiáng)監(jiān)督、管理、引導(dǎo)旅游民宿行業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的義務(wù)，并支持、鼓勵(lì)旅游民宿行業(yè)之間互相監(jiān)督以促進(jìn)行業(yè)自律風(fēng)氣的形成。

第三，因地制法以體現(xiàn)地方特色。特色化不僅是檢驗(yàn)地方立法能力和水平的試金石，也是衡量地方性立法成果質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。[15]而立法往往與政策有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興國(guó)策的深入推進(jìn)、從2018 年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和2021年的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，無(wú)不體現(xiàn)出我國(guó)政策法律化的法治建設(shè)模式。政策法律化是實(shí)現(xiàn)政策與法律有效銜接的方式，它對(duì)推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程具有重要的意義和作用。[16]《旅游民宿促進(jìn)條例》的制定可綜合考慮各地脫貧的實(shí)際情況，以及南疆與北疆、示范村鎮(zhèn)與普通村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿與城鎮(zhèn)民宿的資源差異性，全面科學(xué)地評(píng)估精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果，將脫貧攻堅(jiān)政策與鄉(xiāng)村振興政策相結(jié)合，因地制宜，合理配置資源。同時(shí)，提高政策區(qū)域精準(zhǔn)度和提高政策內(nèi)容精準(zhǔn)度[17]，貫徹新疆旅游民宿協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，推進(jìn)打造以普適性的經(jīng)濟(jì)型旅游民宿為主、高端精品型旅游民宿為輔的格局，以滿足更多旅客的需求。

（二）構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制

一是，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即成立區(qū)域協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌“全域旅游”整體推進(jìn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好系統(tǒng)謀劃和制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)包括旅游民宿在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如，將旅游民宿發(fā)展與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，負(fù)責(zé)交通、通信等基礎(chǔ)建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展與旅游民宿類型及其布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等重大問(wèn)題中涉及全局性、政策性的問(wèn)題，制定指導(dǎo)和規(guī)范旅游民宿發(fā)展的實(shí)施意見等。同時(shí)，建立利益分成機(jī)制，協(xié)調(diào)好各方利益。利益共享是源生動(dòng)力，協(xié)調(diào)好政府及其部門之間的利益、政府與旅游民宿市場(chǎng)之間的利益以及旅游民宿市場(chǎng)之間的利益極其重要，也是激發(fā)旅游民宿市場(chǎng)活力的關(guān)鍵。二是，構(gòu)建跨部門跨區(qū)域的穩(wěn)定執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，整合旅游民宿市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法力量。如，在文旅、市場(chǎng)監(jiān)督管理、消防、公安、國(guó)土資源、食品衛(wèi)生等部門之間建立穩(wěn)定的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游民宿的開發(fā)檢驗(yàn)及經(jīng)辦手續(xù)、規(guī)范運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，一站式審批，多部門聯(lián)合監(jiān)管，以解決行政執(zhí)法權(quán)力交叉等問(wèn)題帶來(lái)的困境。同時(shí)，鑒于新疆旅游民宿市場(chǎng)“專項(xiàng)整治”式執(zhí)法行為的弊端，有必要在旅游民宿領(lǐng)域建立更為穩(wěn)定的長(zhǎng)效執(zhí)法機(jī)制。長(zhǎng)效執(zhí)法機(jī)制有明確的責(zé)任主體，在一定程度上能夠保證旅游民宿市場(chǎng)長(zhǎng)期處于公權(quán)力的監(jiān)管之下，有助于旅游民宿規(guī)范化發(fā)展。三是，開發(fā)維護(hù)旅游民宿行業(yè)監(jiān)管平臺(tái)，穩(wěn)步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)旅游民宿互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)等第三方平臺(tái)的監(jiān)管。探索失信經(jīng)營(yíng)者及平臺(tái)信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在全疆文旅部門網(wǎng)站增加“旅游民宿‘雙隨機(jī)、一公開’”管理模塊，推動(dòng)全疆旅游民宿信息化管理工作再上新臺(tái)階。積極推動(dòng)旅游民宿行政職能部門間聯(lián)合“雙隨機(jī)”抽查，建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，探索實(shí)行違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，不斷將“雙隨機(jī)、一公開”推向深入。從而有效防止隨意執(zhí)法、人情執(zhí)法和多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

（三）組建旅游民宿糾紛解決機(jī)制

構(gòu)建便民利民的多元化糾紛解決機(jī)制是維護(hù)廣大旅游主體根本利益、促進(jìn)旅游民宿持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。一方面，增加旅游糾紛解決渠道，健全多元旅游糾紛解決機(jī)制。根據(jù)《旅游法》等法律規(guī)定，旅游消費(fèi)者可以選擇協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式解決旅游糾紛。鑒于旅游糾紛涉及金額小、時(shí)間上的急迫性、注重解決方式的便利性等特點(diǎn)，協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式便是最符合旅游主體解決糾紛的途徑。據(jù)此，推進(jìn)旅游糾紛調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)的建設(shè)，是符合旅游市場(chǎng)需要的。可針對(duì)“黑貓投訴”“新疆文旅投訴”等平臺(tái)所反映的旅游矛盾集中的領(lǐng)域建立旅游民宿爭(zhēng)議調(diào)解組織和法律服務(wù)律師團(tuán)（站、點(diǎn)），在景區(qū)推廣“110”司法服務(wù)新模式，開通法官值班服務(wù)熱線，打造“司法+旅游”服務(wù)保障新模式、新機(jī)制，增加旅游糾紛解決渠道；同時(shí)，完善線上以及線下的投訴機(jī)制，并督促依法解決旅游投訴問(wèn)題。另一方面，暢通旅游糾紛解決程序，提高旅游糾紛解決效率和質(zhì)量。強(qiáng)化旅游投訴機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)及司法機(jī)關(guān)等部門間的協(xié)作，暢通“訴訟與非訴”“線下與線上”銜接，強(qiáng)化欺客宰客、強(qiáng)迫消費(fèi)等群眾關(guān)切的案件“快立、快審、快結(jié)、快執(zhí)”。加強(qiáng)旅游巡回法庭的機(jī)制建設(shè)，形成旅游糾紛“當(dāng)日受理、就地解決、即時(shí)履行”的模式，針對(duì)不能即時(shí)履行的情況，應(yīng)引導(dǎo)其申請(qǐng)司法確認(rèn)，不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的應(yīng)及時(shí)立案判決，對(duì)于不屬于旅游巡回法庭管轄的案件，應(yīng)聯(lián)絡(luò)文旅部門、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門等機(jī)構(gòu)，及時(shí)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）強(qiáng)化守法意識(shí)

強(qiáng)化公民守法意識(shí)與提高行業(yè)守法水平是旅游民宿領(lǐng)域法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。全民守法需要先知法[18]，既要加強(qiáng)法治宣傳教育工作、也要加強(qiáng)行業(yè)自律建設(shè)，多角度、全方位強(qiáng)化公民守法意識(shí)與提升旅游民宿行業(yè)守法水平。

1.強(qiáng)化法治宣傳教育工作，夯實(shí)知法守法基石

強(qiáng)化法治宣傳教育工作是提高公民法治意識(shí)的必要舉措，也是實(shí)現(xiàn)從“法”到“治”實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換的重要途經(jīng)。一是，嚴(yán)格貫徹落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制。即明確司法、文旅、公安、國(guó)土資源、市場(chǎng)監(jiān)督管理等旅游民宿執(zhí)法主體的普法責(zé)任。同時(shí)，按照普法責(zé)任制的要求，制定本部門普法規(guī)劃、普法責(zé)任清單，明確具體普法責(zé)任部門和責(zé)任人員，將普法工作嚴(yán)格落實(shí)落細(xì)。二是，“少數(shù)”與“多數(shù)”共育，著力提高法治宣傳教育針對(duì)性和實(shí)效性。即分析旅游民宿參與者不同主體的法治需求，加強(qiáng)對(duì)旅游民宿相關(guān)國(guó)家工作人員的法治教育和面向社會(huì)公眾開展的針對(duì)性法治宣傳教育。一方面，旅游民宿相關(guān)國(guó)家工作人員作為旅游民宿監(jiān)管的主力軍，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念，如建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)法律法規(guī)清單制度，讓尊法、學(xué)法、守法、用法成為領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)行為和必備素質(zhì)。尤其是法治建設(shè)力量薄弱的廣大農(nóng)村，應(yīng)著力增強(qiáng)基層干部的法治觀念，創(chuàng)新行政管理手段，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“治理有效”的要求。[19]另一方面，針對(duì)旅游民宿消費(fèi)者的廣泛性、旅游民宿經(jīng)營(yíng)者等從業(yè)人員的多元化，應(yīng)對(duì)其有針對(duì)性地進(jìn)行法治宣傳教育。如針對(duì)旅游民宿開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者等主體以《旅游法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)行合法開發(fā)、合法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等法治宣傳教育；針對(duì)旅客等主體以《旅游法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)行合法、文明、健康消費(fèi)宣傳教育。三是，“互聯(lián)網(wǎng)+”，創(chuàng)新法治宣傳工作方式方法。法治宣傳的目的是使民眾知法、懂法、守法、用法，法治宣傳教育應(yīng)緊跟時(shí)代步伐，不斷創(chuàng)新法治宣傳機(jī)制，并以群眾喜聞樂(lè)見的形式進(jìn)行法治宣傳。如，以旅游部門等國(guó)家機(jī)關(guān)的門戶網(wǎng)站、機(jī)關(guān)櫥窗、板報(bào)等為基礎(chǔ)宣傳陣地，依托網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、微信、抖音、快手等互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等載體拓展法治宣傳教育渠道；同時(shí)，還可以有獎(jiǎng)參與的方式，積極動(dòng)員公眾參與旅游民宿法治知識(shí)線上答題活動(dòng)，不斷增強(qiáng)社會(huì)影響力。

2.推動(dòng)制定行業(yè)自律規(guī)則，提升行業(yè)守法水平

行業(yè)自律規(guī)則既是約束行業(yè)形成自律風(fēng)氣的內(nèi)部規(guī)范，也是督促行業(yè)提升守法水平的“良方”。新疆亟待制定旅游民宿行業(yè)自律規(guī)則，具體而言，新疆旅游民宿行業(yè)規(guī)則的制定應(yīng)結(jié)合實(shí)際，并關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，明確行業(yè)規(guī)則制定目的。行業(yè)規(guī)則應(yīng)以依法治業(yè)、以德治業(yè)、保障行業(yè)自治理念相結(jié)合，適應(yīng)新疆經(jīng)濟(jì)、文化、旅游和社會(huì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)行業(yè)管理和行業(yè)自律，規(guī)范旅游民宿市場(chǎng)秩序，維護(hù)民宿行業(yè)的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)旅游民宿的持續(xù)健康發(fā)展。第二，制定行業(yè)協(xié)會(huì)制度機(jī)制。一是，確立行業(yè)協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是行業(yè)協(xié)會(huì)有效運(yùn)行的動(dòng)力系統(tǒng)，應(yīng)組建包括行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)務(wù)組織機(jī)構(gòu)、旅游民宿糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)、民宿行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)。二是，確立行業(yè)協(xié)會(huì)工作機(jī)制。工作制度化、規(guī)范化是行業(yè)協(xié)會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。如，明確行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)有協(xié)調(diào)、規(guī)劃、監(jiān)督旅游民宿基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，以整治旅游民宿危房，杜絕私搭亂建現(xiàn)象；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)嚴(yán)格控制、監(jiān)督旅游民宿行業(yè)價(jià)格以及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，嚴(yán)禁不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以規(guī)范旅游民宿市場(chǎng)秩序；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)旅游民宿開發(fā)者的行業(yè)素養(yǎng)、服務(wù)精神及旅游民宿經(jīng)營(yíng)管理與銷售方式等方面的培訓(xùn)、指導(dǎo)及監(jiān)督等。三是，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。公平公正的獎(jiǎng)懲措施在一定程度上可以刺激旅游民宿的發(fā)展，可以綜合利用業(yè)績(jī)和旅客反饋信息等對(duì)旅游民宿開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。第三，確定合法合理的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。首先，明晰行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)有監(jiān)督、管理、指導(dǎo)、支持旅游民宿發(fā)展的職責(zé)。其次，規(guī)定旅游民宿開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)合法合理開發(fā)民宿，并誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，切實(shí)履行合同，牢固樹立旅客至上的理念，自覺(jué)維護(hù)行業(yè)自律風(fēng)氣，不得采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等。再次，公平公正劃分違反行業(yè)規(guī)則的責(zé)任。如對(duì)于違反行業(yè)規(guī)則的行為主體，行業(yè)協(xié)會(huì)可根據(jù)具體情況采取如下措施：對(duì)情節(jié)輕微者勸阻停止違約行為，并責(zé)令消除影響；對(duì)情節(jié)較重者進(jìn)行行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)；對(duì)屢次違約、情節(jié)嚴(yán)重者，可取消其會(huì)員資格，并聯(lián)合行業(yè)共同予以抵制。

結(jié)語(yǔ)

旅游民宿作為新疆新興的旅游產(chǎn)業(yè)，要抓住鄉(xiāng)村振興機(jī)遇，激活鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展活力，助推鄉(xiāng)村振興。旅游民宿法治化是一個(gè)系統(tǒng)工程，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以立法、執(zhí)法、司法、普法等多重力量共筑旅游民宿法治化營(yíng)商環(huán)境。展望未來(lái)，一是，強(qiáng)化立法的引領(lǐng)，不斷完善旅游民宿法律體系，以良法引領(lǐng)發(fā)展，保障善治穩(wěn)定推進(jìn)。二是，建設(shè)高效的法治實(shí)施體系，深入推進(jìn)旅游民宿市場(chǎng)綜合協(xié)調(diào)執(zhí)法，建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度，深入推進(jìn)全民守法，使良法真正落實(shí)落細(xì)。三是，強(qiáng)化法治保障體系，各級(jí)黨委和政府加強(qiáng)對(duì)旅游民宿法治化建設(shè)的支持力度，支持、鼓勵(lì)人力、資金、科技等資源的投入，強(qiáng)化多元力量的參與度。

注釋：

①參見任江：《深入實(shí)施“旅游興疆”戰(zhàn)略引領(lǐng)新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《金臺(tái)資訊》，2021 年9 月19 日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=171134144803 8329504&wfr=spider&for=pc。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年8 月29 日。

②參見《全國(guó)甲級(jí)、乙級(jí)旅游民宿名單公布新疆3 家民宿上榜》，《新疆是個(gè)好地方》，2021 年11月25 日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=171736765 1808444624&wfr=spider&for=pc。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年8 月29 日。。

③《感受別樣的韻味——吐魯番特色民宿掠影》，《吐魯番日?qǐng)?bào)融媒體中心》，2022 年4 月14 日，http://www.tlf.gov.cn/tlfs/c106219/202204/223a65d577 9d4d109e342efd1555865b.shtml。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年8 月29 日。

④新華社：《習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上發(fā)表重要講話》，2020-09-26，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/26/content_5547383.htm。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年11 月6 日。

⑤界面新聞：《文旅部等多部門印發(fā)<關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見>》，2022 年07月19 日，https://www.jiemian.com/article/7771786.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年11 月6 日。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源于《執(zhí)法5318 人次，受理投訴144件，古爾邦節(jié)全區(qū)旅游市場(chǎng)平穩(wěn)有序》，載“新疆文旅投訴”微信公眾號(hào)，2022 年7 月15 日。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年11 月7 日。

⑦案例來(lái)源于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師中級(jí)人民法院審理的行政案件《石河子市久泰通道路設(shè)施工程服務(wù)有限公司與石河子市國(guó)土資源局、石河子市人民政府土地行政處罰及行政復(fù)議糾紛二審行政案》，案號(hào)：（2019）兵08 行終11 號(hào)。

⑧案例來(lái)源于克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)人民法院審理的民事案件《劉金德與克拉瑪依市潤(rùn)之康農(nóng)業(yè)科技有限公司合同糾紛一審民事案》，案號(hào)：（2020）新0203 民初793 號(hào)。

⑨數(shù)據(jù)來(lái)源：“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”中新疆各級(jí)法院審理的民事案件與旅游糾紛案件的比例。

⑩數(shù)據(jù)來(lái)源：《新疆：94 個(gè)旅游巡回法庭服務(wù)全域旅游發(fā)展》，載“新疆高院”微信公眾號(hào)，2021-10-9。

?參見《獨(dú)庫(kù)公路“堵哭”，民宿17000 元一晚？新疆被各地游客擠爆，詩(shī)和遠(yuǎn)方真成了這樣？》，《海報(bào)新聞》，2022 年7 月23 日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739098855802699857&wfr=spider&for=pc。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年8 月29 日。

?該點(diǎn)評(píng)信息于2022 年8 月1 日從“同程旅行”APP 中搜索新疆民宿“房客點(diǎn)評(píng)”獲取。

?《2021 年新疆維吾爾自治區(qū)政府工作報(bào)告》，2022 年2 月1 日，http://www.xinjiang.gov.cn/xin jiang/xjzfgzbg/202202/454f514c7f88470c9fb9e068319 4fa7b.shtml。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年8 月29 日。

?參見任江：《深入實(shí)施“旅游興疆”戰(zhàn)略引領(lǐng)新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《金臺(tái)資訊》，2021 年9 月19 日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=171134144803 8329504&wfr=spider&for=pc。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年8 月29 日。

?參見章藝,吳健芬：《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》（LB/T 065-2019），《標(biāo)準(zhǔn)生活》,2019 年第8 期。