國家安全視野下域外外國代理人法研究*

黃信瑜 孔秋石

（安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233000）

在2022 年10 月16 日召開的中國共產黨第二十次全國代表大會上，習近平總書記明確提出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強勝的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿于國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定”。[1]自冷戰結束以來，在地緣政治的推動下，越來越多的國家被迫地作為大國間政治博弈的工具，成為“割裂”與“沖突”的載體。在此環境下，對他國發動“顏色革命”逐漸成為以美國為首的西方國家地緣政治戰略的主要方式。而在“顏色革命”的背后，通常有外國代理人以媒體、慈善機構、非政府組織等形式活躍在推波助瀾的舞臺上。如，近年來發生的香港修例風波，大量證據顯示有國際反華勢力的本土代理人在策劃、推動事態的進程。因此，國際上越來越多的國家加入對外國代理人進行立法管理的隊伍中來，而我國作為受域外資助外國代理人活動的主要地區之一，卻沒有任何涉及外國代理人的相關立法，這無疑于對國家穩定發展帶來一定的隱患和挑戰。

一、外國代理人法的概念及運行機制

（一）“外國代理人”的概念

“外國代理人”這一概念首次出現于1938 年美國頒布的《外國代理人登記法案》中，該法案的立法目的主要是限制納粹在美國的影響力，盡管該法案表面上為一部強制行政登記法案，但實質上是為了阻斷德國對于美國的納粹宣傳渠道所創造的一個工具。[2]自21 世紀以來，受到時局影響世界各區域國家都在逐步推進對于外國代理人監管的相關立法，除美國外，澳大利亞、俄羅斯、阿塞拜疆、南蘇丹、巴基斯坦等國均有類似立法。①

各國對于納入受監管范圍的“外國代理人”內涵往往存在不同的認定范圍，通說上來講，“外國代理人”是指與外國勢力之間存在代理關系而從事有關影響本國政治活動的“人”。

下文將以美國、澳大利亞、俄羅斯②的外國代理人法內容比較作為線索，介紹“外國代理人”的構成范圍。

表1 美、俄、澳三國對于“外國代理人”含義的比較[3]

（二）外國代理人法的運行機制

從國家治理和社會秩序維護的角度上看，外國代理人法并未賦予行政機關直接或間接遏制、干涉外國代理人發展和工作的權利，而是巧妙地將法律工具和社會輿論相結合，通過將外國代理人接受境外資助的信息及行為內容進行社會披露，以社會公眾的選擇認知來決定外國代理人活動的影響力，在這個基礎上，使得對境外投資的非營利行為監管產生事半功倍的效果。從域外立法的條文上看，對于行政監管機關的權力大都只規定了對于接受境外資助的個人和實體強制事前個人信息登記、境外勢力委托事務的信息披露以及對于依法不履行、虛假履行、不完全履行外國代理人法律所規定的義務而進行處罰，以此形成行政監管機關負責事前登記、強制信息披露、違法處罰，其他機構、媒體等多方參與，以群眾的警惕性和信任度為主的綜合治理體系。如，對于接受境外資助的媒體機構通過將其接受境外資助信息向社會公眾披露，以此增加人民群眾對于該媒體發布信息內容真偽的判斷依據。

二、域外外國代理人管理制度比較

（一）域外外國代理人法的法律效果

外國代理人的立法意義在于保障本國公民和政府的知情權，從域外外國代理人的立法實踐上看，對于外國代理人立法效果是顯著的，盡管事實因該法所提起的刑事指控并不算多，?但對于阻斷部分負面外國代理人對本國政治影響力方面的效果卻很明顯。美國《外國代理人登記法》（以下簡稱FARA 法）初期作為一部應對在第二次世界大戰準備時期存在威脅的應對工具，其效果在當時是十分顯著的，該部法案給與美國政府一個類似于“廣域網”般的捕捉工具，以精準阻斷敵國在國內的政治宣傳，打擊極權主義宣傳而并非將煽動性言論直接認定為犯罪。通過登記、披露和調查等方式，FARA 法被成功地用來幫助壓制了美國內部親納粹的聲音，自該法頒布后美國國內親納粹的聲音逐漸減少，正如美國學者Brett Gary 所言：“FARA 法給了司法部一種有效而低調的手段來消除美國不必要的政治活動，而不引起人們對其工作的關注。”[2]經過合法賦權的外國代理人也會因此獲得活動依據和積極影響，自俄羅斯外國代理人法頒布以后隨著《游行示威法》等國家安全法律的出臺，對于之后的總統選舉都未出現像2011-2012 年的大規模游行活動，[4]從2013 年4 月“外國代理人名單”設立以來，對于外國代理人的登記數量呈現出先增后降再趨于穩定的趨勢，其原因是隨著該法的推進不僅僅淘汰了部分觸及“政治活動”底線的非營利組織，還使得剩余被貼上“外國代理人”標簽的非營利組織被認為是具有“專業性”的，俄羅斯資深人權保護活動家、“莫斯科赫爾辛基小組”負責人柳德米拉·阿列克謝耶娃稱，所有體面的組織都被列為“外國代理人”，現在如果不成為“外國代理人”，反而是不雅的。

（二）域外外國代理人法主要內容的比較

通過分析各國外國代理人法的內容，可知對于各國通行的管理制度是圍繞“信息披露”“豁免”“法律責任”三個主要內容為中心所構筑，其中登記信息和活動信息披露為核心內容，占用整體法律的篇幅最長。

1.在信息披露方面

（1）登記：任何個人或組織、團體在接受境外資助成為外國代理人后，應當主動向外國代理人的行政監管機關進行登記，且美、澳、俄三國均規定了書面登記材料的形式。美國規定，每名境外委托人的代理人，應在10 日內向司法部提交一份規定形式的文件進行登記，并向司法部長提交一式兩份的登記聲明。?澳大利亞規定，對于外國代理人自應承擔相應法律責任的14 天以內，向監管機關提交相應的書面登記材料。?俄羅斯規定，若非營利組織自成立時便成為外國代理人，應當自成立注冊同時一并申請成為外國代理人，未在設立時成為外國代理人的應當在自將要從事境外委托非商業業務時，申請成為外國代理人，書面材料的模板和報告期限由監管機關的授權機關制定和確定。?若外國代理人未按照前文進行登記，則監管機關有權要求外國代理人進行補充登記，其中澳大利亞和俄羅斯規定了監管機關有權將未進行登記的外國代理人直接列入外國代理人監管名單。澳大利亞規定，如果監管機關發現某人或機構為外國代理人而未登記的，監管機關可以發出通知，說明該人或實體為外國代理人并納入登記名單。?俄羅斯規定，監管機關有權直接將某一主體列入外國代理人名單。?此外，俄羅斯單獨規定了司法部有權將外國記者直接列入外國代理人登記名單。?

在登記方面，美、澳、俄三國都將其作為外國代理人法的首要內容，占用的篇幅也較其他制度更多，強調了外國代理人進行登記的“即時性”和“必要性”，并為此設計了強制登記程序作為登記制度的保障機制，表現為“要求”和“要求+直接列入”兩種模式，是以強制手段來確保登記制度的有效運行。

（2）披露：披露通常是由身份披露和定期報告所組成。身份信息披露制度是指外國代理人在首次進行登記的書面材料中應當對自身主體信息進行披露。美國規定，外國代理人在進行登記時應當披露的內容包括:姓名、主營業地、美國或境外的全部分支機構營業地、所有居住地；注冊人身份，等等。?澳大利亞規定，澳大利亞外國代理人在進行登記時應當披露的內容包括:申請表或申請許可；監管部門要求的任何材料內容。?俄羅斯規定，“外國代理人”登記時必須向監管機關提供關于活動，領導組織構成的詳細報告，關于組織財產（包括境外資助的資金和其他財產）、支出的使用報告情況、審計報告，以及境外投資資金和其他財產的使用目的、實際支出、使用情況信息。?

定期報告制度是指對于外國代理人需定期以及在登記的信息發生變更時，及時向監管部門進行補充、變更登記。美國規定，外國代理人應當在6 個月屆滿后30 天內，向監管機關進行注冊信息的更新；對于代理人登記信息變更后10 日，需及時向監管機關進行變更登記；此外，美國單獨設立了在某些情況下監管機關可以主動要求外國代理人進行信息披露的權力。?澳大利亞規定，外國代理人定期登記的間隔為一年，若外國代理人不進行定期登記，則視為終止其外國代理人身份；若登記信息發生變更，即時需向監管機關進行變更。?俄羅斯規定，外國代理人每6 個月應當向監管機關提交一份活動情況和領導構成情況的定期報告；每個季度應提交資金和其他財產支出和使用情況報告。?

通常而言，披露的立法內容實質上是要求接受境外資助的外國代理人“自報家門”，除了在登記中列明自身情況，還需要定期提交報告詳盡說明其在本國活動、支出和受資助資金來源等信息，配合監管機關的公示公告。

（3）審計備案：審計備案是外國代理人法出于國家安全需要而設立的一項特別審計準則和檔案記錄規則，并且對于外國代理人的審查在美國、澳大利亞可以持續至脫離代理人身份后一定年限。美國規定，對于外國代理人應當適用通行的會計標準進行審計活動，監管機關對于進行注冊的外國代理人應充分保存、保留所有的活動賬簿和其他記錄，監管機關在充分考慮國家安全和公共利益的情況下，應當保留相關記錄3 年并進行披露，任何隱瞞、破壞、抹殺、偽造等行為，都將構成犯罪。?澳大利亞規定，對于外國代理人的登記的以下內容應當保留至注冊結束后的3 年內：履行外國委托人的活動記錄、外國委托人提供的利益內容、重要的外國委托人和代理人之間的通訊活動和委托安排、代表外國委托人向社會公眾進行宣傳的材料和其他信息。?俄羅斯規定，外國代理人的年度會計財務報表和外國非營利、非政府組織的會計財務報表應當接受強制審核，外國代理人的分支機構也應當提交審計報告。?對外國代理人進行定期檢查的次數每年不超過一次，而不定期檢查不限定次數。?

審計備案的程序是對外國代理人所賦予的特別義務，美、澳兩國都采用了本國通行的審計標準和檔案規則，且規定審計賬簿和活動記錄在外國代理人登記效力終止后保留和披露的期限都為3年。俄羅斯代理人法則相對于本國普通審計標準對于外國代理人的審計更為嚴格和復雜，[5]但并未涉及備案保留的內容。

2.在豁免方面

根據學界的觀點，不同于我國行政許可法“解禁制”的理論學說，對于美國等國家的行政許可通常是以“許可制”的理論學說而展開，[6]因此對于美國等國而言，豁免這一制度的存在意義重大。豁免是以限縮接受境外資助從事非營利行為主體需要進行登記的范圍，以保障個人和組織的憲法權利，提高外國代理人法的可行性和效率。?根據條文分析美、澳、俄三國對于豁免范圍主要包括以下幾個類型：

（1）外交、國家安全豁免和商業豁免：外交或國家安全豁免指出于外交需要或國家安全的需要，受本國政府承認的外交人員以及外國政府官員、外國組織、外國公民等享有管理上的“豁免權”。商業豁免是指對于從事商業行為的外國委托人所委托的代理人，享有對于登記的豁免權。

（2）宗教、藝術、學術和人道主義豁免：指通過將從事宗教、藝術、學術和人道主義活動的組織排除登記行列，以推動國內相關事業的發展——但所從事的宣傳、交流的組織和活動、委托人、代理人不以政治目的為主。

（3）其他不屬于政治活動自然人或實體的豁免：是指需就其具體含政治性質行為判斷是否應當進行登記豁免，例如律師行為、游說行為等，這一規定較為模糊，執行機關需進行個案判斷，因而留下了大量的可操作空間。

（4）根據國家具體情況所進行的豁免：指出于國內政治環境、制度體系的實際需求所單獨設列的豁免。例如美國規定，如果代理人從事的游說行為已經根據美國《游說披露法》進行了注冊，則可以進行信息披露的豁免。

3.在法律責任方面

對于外國代理人的法律責任，是由外國代理人法規定的行政處罰或刑事處罰所組成。美國規定，若外國代理人向監管機關所提交的登記文件中包含了重大虛假陳述、故意遺漏重大內容和足以對監管機關產生誤導的內容，一經定罪，則將被處以不超過10 000美元的罰款以及不超過5年監禁的處罰。?澳大利亞規定，若存在違反法案構成刑事犯罪的情節，則根據犯罪行為的違法性由重至輕處以刑罰，外國代理人不進行登記、不及時更新登記信息、被通知后不進行登記或不進行更新登記而從事被委托活動的，根據主觀惡性和客觀行為危害性分別處以12 個月、2 年、3 年、5 年監禁。?俄羅斯規定，對于違反外國代理人制度的有關行為，分別按照《行政處罰法》、《刑法》的規定分別處以行政處罰或刑罰，?如非營利組織逃避登記的，將處以最高30萬盧比的罰款，或扣除數額相當的財產或其他收入，或處以兩年以內監禁或懲戒勞動。

三、我國外國代理人法構建的必要性

（一）國家安全法律體系介入現實的完備需要

國家安全法律體系的構建和完善是我國目前國家安全法治體系建設的首要任務，作為我國依法治國法律體系的重要一環，我國僅僅完成了對國家安全法律體系“形式”上的構建，而實質上并未滿足國家現實法治的要求。自“總體國家安全觀”提出以后，我國對于國安方向的立法和理論研究實際上已經走在學術研究的前列，而2015 年我國《國家安全法》的制定出臺，其意義不僅在于將整體國家安全觀法律化，更在于奠定了我國國家安全法律體系的基礎，為我國國家安全法律體系的進一步完善提供了框架性、制度性的指引。隨著國家安全法學的理論和實踐研究我國逐步確立了“國家安全憲法條文+國家安全綜合性法律+專門國家安全法律+關涉國家安全法律”四層次結構。[7]在此結構下，我國的專門國家安全法律仍需要進一步完善，有必要遵照現有的立法模式進行專門國家安全法律的立法以解決國家安全法律體系存在的現行國家安全法律體系銜接缺位、傳統國家安全法律體系不完善、地方立法配套不健全問題。[8]

外國代理人管理法實質上是通過賦予外國代理人合法身份的方式來規避外國代理人的負面影響，性質上為一部國家對于傳統方面安全的專門立法。探索在我國進行外國代理人法等具體國家安全單行法的立法是對現存國家安全法律體系問題[9]的一個回應，有利于彌補現存國家安全行政立法操作性不強、立法內容落后等缺陷，幫助促進我國構建完整的以《憲法》和《國家安全法》為中心、由各具體國家安全領域內的專門國家安全法為主體、以散布于其他部門法中關于國家安全的規定為補充的國家安全法律制度體系，進一步推進國家安全法治的構建進程；[10]也有利于確認我國堅持走具有中國特色的國家安全道路的正確性，使國家安全法律體系“量身定制”于我國的現實國情中，保障中華民族偉大復興最終實現。

（二）配合刑事法律應對危害政治安全行為的需求

我國《刑法》分則第一章規定了對于危害國家安全的罪名及行為，但在實際中，無論是域內還是域外一旦啟動對于相關罪名的起訴程序，往往容易引起社會爭議以及存在起訴起點較高、罪責刑不協調的矛盾。外國代理人監管制度的設立是將一部分觸及外國代理人的違法行為以行政處罰或其他輕微型犯罪的方式同國家安全犯罪類型拆解，以違反外國代理人管理法的原因追究其違法行為，不僅能夠在源頭上遏制危害政治安全、主權完整的行為，使得處罰的層級與危害行為的具體情節一致，也可以滿足刑法謙抑性的原則。

在當前社會發展風險日漸累積的背景下，現行刑法對于國家安全的概念存在著整體性、層次性、結構性和動態上的欠缺，[11]因此對于刑法未來的戰略思維而言，應明確摒棄過度的立法懷疑主義而正確把握安全刑法順應時代的立法變革立場。具體而言，在刑法內部要堅持與時俱進的立法觀念，根據社會發展、特別是科技發展及時調整安全刑法，因時因勢制定、修改、廢止相關罪名；外部要樹立統籌兼顧的觀念，推進刑法和民法、行政法的有效協同和銜接。[12]貫徹落實刑法在國家安全體系中的重要地位，健全完善與刑法懲治國家安全犯罪的配套法律，才能夠更高效準確地打擊政治犯罪，更好地落實整體國家安全觀的理念，滿足依法治國和維護國家安全的需要。

（三）應對境外滲透、破壞國家主權的必需

作為西方陣營國家的主要打壓對象，我國不可避免地是反華勢力和西方勢力雇傭代理人的“重災區”。我國目前對境外非營利行為投資來源尚未進行實名化登記和披露，因此群眾往往也無從得知信息來源的可信度以及背后的政治意圖。在我國境內活動的外國代理人進行的活動有負面和正面兩種，其中產生負面影響的活動主要包括：

1.分裂國家主權，破壞我國統一

近年來，境外對于涉疆詆毀的行為愈演愈烈，其主要來源于大量的“疆獨”、反華勢力、“東突”分子設立的所謂的“新疆”數據庫?以及偽造受“迫害”的新疆人作為人證，以此煽動國際輿論。根據外交部的統計，諸多“疆獨”組織和反華勢力的主要資金來源便是美國國家民主基金會（National Endowment for Democracy,簡稱NED）的投資，[13]僅2020 年一年，NED 便向“疆獨”類組織提供約124萬美元的投資。NED 主席格什曼曾公開聲稱：“中國新疆問題的解決之道是在中國進行另一場顏色革命，中國發生政權更迭，成為一個聯邦共和國”。這些分裂、極端組織，便是受境外資助在國內進行活動的代理人。2019 年，自香港“修例風波”發生以后，NED 在發生沖突的幾個月內向各類“港獨”組織資助64 萬美元，大力培植羅冠聰、黎智英、黃之鋒等“反中”分子作為在港利益的代理人，資助亂港組織資金，指導亂港組織暴亂活動。?除此之外，近年來在NED 資助下的在港代理人行為還包括：打著“人權”的旗幟，“港獨”團體及政治派領袖向國際社會污蔑中央政府“侵犯人權”；建立“促進循證對話和政策制定”項目，擴大“港獨”組織話語權；建立“捍衛香港的法治與自由”項目，串聯亂港分子和反華勢力插手香港法治，等等。

2.炒作敏感問題，支持反政府勢力

美國等西方國家在我國不斷尋找符合條件的外國代理人，以制造公眾負面輿論作為任務指標擾亂民眾思想，制造官民摩擦，以對華民眾進行日常的意識形態滲透。例如“北京峰銳律師事務所危害國家安全”案，經查明是在周國峰等犯罪分子在境外勢力資助1 000萬元人民幣作為活動經費的情況下，受境外勢力指示在我國建立了十余個“法律資助站”，并以北京峰銳律師事務所為平臺，在公共場合非法聚集尋釁滋事、煽動大規模流血事件、炒作熱點案件制造官民沖突和攻擊國家憲法制度，企圖顛覆國家政權、破環社會主義制度。?

3.推動西方“政治正確”，拉攏弱勢群體

近年來，西方勢力不斷資助外來務工人群、同性戀群體、極端女權群體、艾滋病群體等弱勢群體，并將其作為推廣“人權”的重要內容，以引發弱勢群體對抗政府的不良情緒。例如2018 年7 月深圳的佳士公司“維權”事件背后便有接受境外資助的身影，深圳“打工者中心”接受境外非政府組織“勞動力”的資金支持，謀劃、指揮佳士公司維權工人非法聚集擾亂公共秩序，打砸搶公司廠房，并在境內外制造對立輿論。?

誠然，個別接受境外資助從事非營利行為的個人和組織是境外反華勢力破壞我國政治環境、市場經濟和主權完整的“橋頭堡”，但是作為非商業的機構，外國代理人通常是以非政府組織和志愿組織的形式存在，提供著各種志愿服務和人道主義援助，例如向政府反映民生、監督和幫助民眾參政議政、提供專業知識幫助相關部門、幫助執行和監督國際協議、推動教育醫療事業等。因此我國應當運用辯證、整體、系統的思維來看待外國代理人，不應當一葉障目、因噎廢食、以偏概全地認定外國代理人的意義。[14]

四、我國外國代理人法的具體構建

（一）明確對于接受境外資助從事非營利行為組織或個人的管理體制

對我國外國代理人行政許可制度的管理構建，首先應明確對于接受境外資助從事非營利行為的組織或個人實施公安機關和政府相關部門、機關的“雙重領導”制度。國務院公安部門和省級人民政府公安機關為接受境外資助從事非營利行為的組織或個人的登記管理機關，負責對接受境外資助從事非營利行為的組織或個人進行包括資金來源、負責人信息、組織名稱等方面的登記，年度審計，臨時活動的審查備案，對接受境外資助從事非營利行為組織或個人的違法行為進行處罰；國務院有關部門和單位及省級人民政府的有關部門和單位作為接受境外資助從事非營利行為的組織或個人的業務主管機關，對于相關組織和個人的登記內容、變更登記事項、年度工作報告提出意見，指導和監督其開展活動，協助公安機關查處和處罰相關違法的組織和個人。建立外國代理人登記的公告平臺，及時進行外國代理人登記信息更新及公告，確立依法取得許可的外國代理人的合法地位。賦予公安機關對申請登記的行為中可能涉及危害國家主權、顛覆社會主流價值觀的擁有登記否決的權力，確保在源頭上阻斷境外勢力代理人在我國的負面影響力。

實踐中還可借鑒風險管理工作中的風險評估理論，建立分類分級的風險評估機制。主要表現為：（1）設立外國代理人風險評估委員會，制定系統的評估標準和風險標準，由不同機構部門和專家提前建立一套風險評估標準和評估方法，對存在風險隱患的個人和組織進行評估審查，并根據審查結果進行登記審批或駁回。（2）加強“外國代理人”、特別是在政治安全方面有影響力的研究，建立數據信息共享平臺，以便多部門聯合掌握其活動的規律。[15]（3）設立分級將短期風險和長期風險進行結合，劃定明確的風險等級，向社會公布評估結果。以此確定外國代理人的風險標準，為下一步的管理提供依據。[16]

（二）確立受到管理的接受境外資助從事非營利行為組織或個人的范圍

構建我國的外國代理人立法的重要關鍵點之一便是平衡私主體權利保護與公權力監管需要。介于外國代理人法的著力點主要在于政治性行為，因登記行為不可避免地會帶來執法資源消耗、私主體政治權利與公權力登記制度矛盾等問題，因此應當嚴格貼合我國政治環境和法律體系對我國需進行登記的代理人范圍進行界定。不同于美國等國家行政許可“賦權”的法律理念，我國通常圍繞“解禁”原則來進行行政許可的設立，以此對于我國外國代理人資質應當事先確立詳盡的規范監管主體的范圍，以完成有效規制。域外外國代理人法重點關注3 個領域——政府游說、選舉活動和媒體輿論，我國應當參考域外外國代理人法研究的最新動向，前瞻性地統籌劃定我國外國代理人法管理的主體界限，絕不能因為外國代理人存在發現難、定性難、監管難、處置難的問題而放任外國代理人活動，也不能“一刀切”地禁止。對于被監管主體范圍的確定應當緊密依附我國基本國情和政治環境，找到恰當的平衡點，嚴格把控我國涉及“政治”的非營利行為范圍。例如，對于學術交流行為，應當對學術交流的內容進行必要的分類和個例判斷是否屬于政治管控范圍，而不能像域外一樣對于學術交流行為直接豁免。

（三）規范管理接受境外資助從事非營利行為組織或個人的權利和義務

外國代理人法是以行政許可的方式解禁接受境外資助組織或個人在國內履行非營利行為的“禁令”，因此，對于接受境外資助從事非營利行為的組織或個人應先依法進行登記申請，經相關機關依法評估并獲準登記后，便可憑借登記證書依法辦理稅務登記、刻制印章，在中國境內開立銀行賬戶并進行非營利活動，接受公安機關定期的審計，并在資助或組織機構內部情況發生事實變更時及時向相關部門做出變更登記，支持公安機關對于登記信息做出的公示公告，定時向國務院相關部門提交年度報告，接受國務院相關部門對于其工作做出的指導和建議。接受境外資助組織或個人從事非營利行為時應當遵守的法律義務包括：遵守我國憲法和相關法律，不得危害中國的領土完整和國家統一，不得損害中國國家利益、公共利益和其他私主體的合法權益，不得從事或資助營利性活動，不得以登記的名稱履行與登記行為信息不符的活動。

國家也應當為依法登記的接受境外資助從事非營利行為組織或個人提供保障和支持，以及為其開展活動提供必要的便利和服務，包括：制定外國代理人的活動領域和項目目錄，公布業務主管單位目錄，為接受境外自主從事非營利行為的組織或個人提供指引；縣級以上政府有關部門提供有關外國代理人的政策、活動指導服務，公布申請登記和活動備案的程序供人查詢；為接受境外自主從事非營利行為的組織或個人提供稅收優惠等便利措施等。

（四）規定接受境外資助從事非營利行為組織或個人的違法責任

對于外國代理人的管理，唯有規定明確的外國代理人的違法責任，才能確保執法機關的法律處罰有法可依，真正實現依法管理的立法目的。我國的外國代理人法應當賦予公安部門以登記管理機關的名義行使行政強制措施的權限，包括約談接受境外資助從事非營利行為組織的負責人和其他負責人或個人，詢問相關當事人，查封、檢查、復制或封存有關資料和物品，凍結相關的銀行賬戶等。其他有關部門諸如財政、金融監管、海關、外交外事等機關也應當在職權范圍內依法對接受境外資助從事非營利行為的組織或個人依法實施監督管理，形成以公安管理部門為主體、多個機關輔助的綜合外國代理人管理體系。

對于外國代理人的違法行為，登記管理機關有權采取包括警告、限期責令停止活動整改、吊銷登記資格、取締等行政處罰。此外，還可以借鑒《境外非政府組織境內活動法》實行“黑名單”制度，將從事有關資助顛覆國家政權、侵害國家主權等違法犯罪的發起方列入“黑”名單，不允許其在中國境內再次進行非營利行為的資助或在中國境內設立代表機構、開展臨時活動等。

結語

新世紀以來，在面對境外勢力多次沖擊我國國家安全的同時，我國國家安全法律體系逐漸表現出了應對方式不足、執法缺乏法律依據、缺少統一原則的立法缺位問題，給國家安全體系和能力的現代化建設帶來了較大的挑戰。而創設自二十世紀且為域外不斷完善的外國代理人法可以有效地規范境外投資非營利行為這一可能會被境外勢力作為滲透、破壞、顛覆我國國家安全和社會穩定的手段。通過體系健全、監管部門職權界定清晰的強制性法律，成熟完善的行政許可、登記公告和違法處罰機制，以公眾知情權為主體、最大程度地減少公權力機關介入空間的運行方式，不僅為我國的外國代理人規制提供了手段、也為我國的立法模式提供了新的思路和模板。未來，我們在借鑒和學習西方國家和地區的經驗的同時，應嚴格立足于我國的政治環境、法律體系實際，以總體國家安全觀為理念進行我國外國代理人法的立法工作，圍繞管理體制、被管理主體范圍、權利義務、違法責任四個角度進行本土化構建，通過法治推進我國國家安全法律體系的健全，實現國家安全體系和能力的現代化。

注釋：

①本文將其有關涉及外國代理人監管的立法條文統稱為“外國代理人法”，雖然部分國家并未進行單獨立法，而是將其確立在相關法律的條文中，例如南蘇丹和烏干達各自的《非政府組織法》。在域外各國的代理人法律中，通過文獻檢索，可以發現對于外國代理人規制法律討論最多的為美國、澳大利亞和俄羅斯的相關法律，因此下文將以美、澳、俄三國的外國代理人監管法律進行討論。美國的外國代理人法為《外國代理人登記法》，匯編在《美國法典》第22 編第11 章；澳大利亞的外國代理人法為《外國影響透明機制法》；俄羅斯對于外國代理人規制的立法并非僅僅單獨的制定專門法，而是通過對《非營利組織法》等一攬子法律的修改和《應對國家安全威脅補充措施的法律修正案》的立法從而構建出俄羅斯的外國代理人管理法體系。

②在域外各國的代理人法律中，通過文獻檢索，可以發現對于外國代理人規制法律討論最多的為美國、澳大利亞和俄羅斯的相關法律，因此下文將以美、澳、俄三國的外國代理人監管法律進行討論。美國的外國代理人法為《外國代理人登記法》，匯編在《美國法典》第22編第11章；澳大利亞的外國代理人法為《外國影響透明機制法》；俄羅斯對于外國代理人規制的立法并非僅僅單獨的制定專門法，而是通過對《非營利組織法》等一攬子法律的修改和《應對國家安全威脅補充措施的法律修正案》的立法從而構建出俄羅斯的外國代理人管理法體系。

③詳文可參見《美國法典》第22 編第11 章第611（b）條。

④指受外國政府控制或影響的企業和非企業組織，例如外國政府持股權超過了15%，或表決權超過了15%，或者可以任免超過20%的董事，或董事會由外國政府所控制，或完全由外國政府所控制的法人等。

⑤詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第10 條。

⑥詳文見俄羅斯《非營利組織法》第2 條6 款。

⑦詳文可參見《美國法典》第22 編第11 章第611（c）條。

⑧詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第11 條。

⑨詳文見俄羅斯《非營利組織法》2 條第6 款。

⑩詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第20 條、第21 條、第22 條、第23 條。

?詳文見俄羅斯《非營利組織法》第2 條6 款。

?俄羅斯對于外國代理人范圍的認定是一個逐步擴大的過程，2021 年僅有非營利組織和法人社會聯合組織可以成為外國代理人，2017 年擴大至機構媒體，2019 年擴大至個人媒體，2020 年擴大至未登記注冊的組織和個人。

?例如美國自2018年至2020年因《外國代理人登記法》所提起的刑事指控僅為8起，詳情請見：https://www.fara.gov/reports/Archive/1942－ 1944_FARA.pdf.

?詳文見美國《美國法典》第22 編第612 條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第16 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第13 條之一第5 款、第10 款，第32 條第7 款。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第14B 條。

?詳見俄羅斯《非營利組織法》32 條第7 款。

?詳文請參見俄羅斯《2020 年第481 號聯邦法律第5 條》。

?詳文請參見《美國法典》第22 編第612 條。

?詳見澳大利亞《外國影響透明機制法》第16條。

?詳文見俄羅斯《非營利組織法》32 條3 款。

?詳見美國《美國法典》第22 編第612（b）條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第39 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第3 款。

?詳文請參見美國《美國法典》第22編第615條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第40 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第1 款和第4 款。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第4 款。

?詳文請參見美國《美國法典》第22 編第613條；澳大利亞《外國影響透明機制法》第24——30條；俄羅斯2020 年第481 號法律第5 條第1 款。

?詳文見美國《美國法典》第22 編第618 條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機制法》第57—61 條。

?詳文請參見俄羅斯2012 年第121 號聯邦法律第3 條。

?詳情請見：https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/04-09/9451448.shtml%EF%BC%8E.

?詳情請見：https://cn.chinadaily.com.cn/a/202109/24/WS614d7909a3107be4979ef63b.html.

?詳情請見：http://www.xinhuanet.com/politics/2016-08/05/c_129205656.htm.

?詳情請見：http://www.xinhuanet.com/2018-08/24/c_1123326003.htm.