行政事業單位預算績效管理優化措施探討

孫 震 江蘇省揚州市高郵市衛生健康委員會

前言

行政事業單位加強預算績效管理，可有效提升財政資金利用效能，助力單位良性運轉及穩定發展。所以，各行政事業單位要積極轉變管理理念，高度重視預算績效管理，采取一系列措施優化預算績效管理模式及體系，在此基礎上加強內部控制和管理。

一、預算績效管理的概述

預算績效管理指的是在各預算管理階段和環節滲透績效管理理念，穿插績效管理方法，利用預先所定績效指標評估預算執行還有財政資金利用情況等。行政事業單位將預算管理及績效管理結合起來，可有效提升內部管理水平，提高資金利用效能，促進構建精細化預算管理模式。

行政事業單位在預算管理期間加強績效管理，首先可使內部管理更加規范，保證各項內控工作穩定、有序地開展。將預算管理以及績效管理結合起來，能夠實時監督與管控預算資金使用情況，全面落實責任到人制度，使單位所有工作人員都高度重視規范、合理的應用財政資金，在此基礎上促進資金具有更高使用效能，不斷推進廉政建設。其次，通過加強預算績效管理，可進一步提升政務公開性以及透明度，因為在開展預算績效管理工作期間，要求各單位全面收集、整理并系統化分析預算管理各項信息，保證預算工作能夠有序、高效的開展，并可使單位管理者充分了解并動態把握各項工作實施情況，以獲得更加準確、可靠、及時的預算管理信息。最后，通過進行預算績效管理，可使單位支出結構更加合理，因為在預算績效管理工作開展中會對項目資金實際使用情況進行實時化的監督，及時了解資金流向，促進資金使用效率提升，并在此基礎上優化資金支出結構。

二、行政事業單位預算績效管理現存不足

(一)預算績效管理意識淡薄

由于預算績效管理這項工作具有一定的戰略性還有前瞻性，所以實際管理中可能和預期有較大偏差，為盡量減少偏差，要求單位大量收集預算管理相關信息，做好預算調整工作。而實際上，目前很多單位都因為對預算績效管理缺乏正確認識，導致績效管理意識淡薄，影響這項工作效能的發揮。部分行政事業單位因未認識到預算績效管理所發揮的重要作用，會直接把這項工作交由財務部門所負責，無論是預算編制、預算實施還是績效評價等各環節工作均全面交給財務部門，導致財務部門既是預算管理實施方，也是預算績效評價方，難以保證績效評價的科學與公正，無法體現預算績效管理效用。

(二)預算績效目標設置不合理

各單位在開展預算績效管理期間，績效考評工作和結果運用等會直接受到預算績效目標的影響，對此，需要單位充分結合自身需求情況、資源配置情況以及履職清單等優化設定預算績效目標，保證績效指標能夠動態調整，相對細化量化，并可支持分解落實。在預算績效目標及相關指標制定之后，要報送至財政部門，經過嚴格審批后將其當作預算申請依據。但實際上，一些單位在設計預算績效考評指標期間存在避重就輕問題。比如，只通過文字描述的方式設置有較多影響因素或變動較大的績效指標，構建定性指標體系，很少立足成本、質量、時效、數量等層面對相應指標進行細化分解以及科學測算，使得所設計績效考核指標不夠客觀、公正。同時，財政部門經常因為缺乏跨領域專業素養，在審核各單位所上報績效目標期間存在形式化問題，因專業知識欠缺，無法及時發現各單位所設定預算績效指標、管理路徑以及權重等的不足。

(三)缺乏完善的預算績效評價體系

就目前情況來看，很多行政事業單位雖建立了預算績效評價體系，但相關體系建設仍處于初級探索階段，明顯缺乏應用經驗，尤其是在明確績效評價范圍、設置評價指標等當中存在諸多缺陷。一方面，預算績效評價范圍相對較窄，在績效評價中比較關注顯性指標以及短期指標考核。有的單位因為缺乏完善的內控體系，導致預算績效評價整體覆蓋面有限，很多單位雖都在績效評價范疇以內納入項目支出，但往往會忽視立足整體層面進行全面預算評價，也很少評價預算管理制度等。另一方面，未完善、全面地制定績效指標。雖然財政部門為使行政事業單位更完善、規范地建立預算績效評價指標體系，立足宏觀視角專門設置績效評價三級評價體系，而因為不同單位有著不同的類型、功能定位以及履職范圍，所以要求不同單位要在充分考慮單位自身實際情況基礎上進一步細化以及完善績效指標體系[1]。但實際上，很多單位都直接照搬照抄財務部門所提供的模板指標體系，未充分考慮單位實際情況，使得部分指標不符合單位實際情況，也難以通過預算績效評價對本單位預算管理實際狀況予以反映。

(四)預算績效管理缺乏有力監控

各單位所構建的預算績效管理體系內，績效運行監控屬于關鍵組成部分，在開展績效運行監控工作中，需要聯合通過定性分析以及定量分析等方法動態監督以及控制預算執行過程還有績效目標完成度等，同時要針對監控期間所發現的不足和問題發出警示，要求及時糾偏。但實際上，因為很多單位所建立內控體系尚不完善，在預算績效管理過程中主要依靠財務部門開展績效監控工作，而業務部門以及其他崗位工作人員很少參與，在財務部門不具備良好的信息采集能力，不能充分把握業務運行規律且所了解的政策法規相對有限情況下，很難獲得理想的預算績效監督及控制效果。同時，很多單位因為業財融合程度不深，導致財務部門在對預算績效管理進行進度控制中經常浮于表面，很難動態化、持續地監控預算執行情況，也無法立足整體層面準確地對預算績效實際運行狀況作出評價結論。

(五)未充分利用預算績效評價結果

由于當前很多單位尚未完善的建立預算績效管理以及評價體系，加上經辦人員其專業素養有待提升，導致即便開展預算績效管理及評價工作，相關評價結果也未獲得有效應用，僅對部門以及單位預算績效管理現狀以及所存在的不足進行簡單的反映，并圍繞具體問題采取相應整改措施，尚未充分發揮預算績效評價結果在預算支出管理以及資金分配等方面的制約、參考、導向等功能。

三、行政事業單位預算績效管理優化措施

(一)強化預算績效管理意識

一方面，行政事業單位各級工作人員都要對預算績效管理有正確認識，不斷提升預算績效管理意識，尤其是單位領導要高度重視預算績效管理工作，逐步建立更規范、完整、科學的預算績效管理工作流程。在實際管理期間，可帶領各級工作人員系統化的學習財務管理、績效管理以及預算管理等專業知識，并和單位自身的實際情況相結合，對財政部門所下發有關預算績效管理相關的指導文件進行深入、認真的研讀。另一方面，要認識到預算績效管理不是某個部門的任務，需要單位全員協同配合，所以要督促單位全員積極參與與支持預算績效管理工作，保證預算績效管理既覆蓋全部業務環節，也覆蓋全體員工。單位要指導并鼓勵各級員工學習預算績效管理相關知識，并參與與支持這項工作，促使預算績效管理充分發揮其激勵性以及約束性功能。在實際管理中，單位需不斷加大預算績效管理宣傳力度，通過業務學習以及專題講座等形式，促使單位全員都正確、深刻地認識預算績效管理，通過全員參與與支持，促進這項工作順利落地。

(二)規范涉及預算績效管理目標

一方面，行政事業單位要在預算績效管理過程中明確相關管理目標設計的原則。通常績效管理目標應涵蓋年度各項收入以及支出管理，因此單位要立足收支兩層面統籌化地設計以及科學測算預算目標，保證符合當地經濟發展實際情況。而且在設計預算支出目標期間，既要將保重點、保運轉、保重大項目建設、保民生等資金需求為重要基礎，也要嚴格遵循量力而行、實事求是等原則，以防盲目舉債，從而進一步加大政府償債壓力。另一方面，要在預算績效目標設計中規范設計流程。預算績效目標主要是單位通過優化配置各項資源達到政策目標、生態治理目標、社會治理目標以及經濟目標等，所以預算績效目標設計工作不能只交給財務部門，要求單位自身立足整體層面加強頂層設計，站在全局視角不斷規范與優化、完善預算績效目標設計流程。在實際設置中，其一，需要財務部門對往年的財務數據以及項目相關信息實現全面收集，隨后通過數據軟件或相關模型智能化、全面化地分析各項數據與信息；其二，單位各部門要基于履職要求，針對性地設置預算績效目標，相關目標在整體預算目標設置中屬于關鍵依據；其三，單位要專門組建績效評估小組，也可經認真篩選通過專業的第三方評估機構圍繞重大項目或相關政策加強事前績效評估，以更加科學、合理地設置預算績效目標，保證相關目標具有良好的可行性[2]。

(三)完善預算績效評價體系

單位所建立的預算績效評價體系涉及到較多內容，不僅要立足財務視角合理評價預算資金利用、成本指標以及項目支出產出等，還要通過定性指標細化描述政策執行情況等。對此，要求各單位結合自身實際情況并在預算績效目標導向下積極建立對一般公共預算以及其他政府預算實現全覆蓋的預算績效評價體系。一方面，要針對一般公共預算建立相關績效評價體系。在對預算收入進行績效評價期間，應以收入結構、減稅降費政策具體實施現狀還有征收效率等作為主要評價內容。在對預算支出進行績效評價期間，應主要對投入產出比率、項目以及資金匹配度等展開評價。尤其要考慮到目前財政環境不算寬松，要著重在預算績效評價體系當中納入城投債務、政府采購等內容。另一方面，要圍繞其他預算構建績效評價體系，具體要在績效管理范圍中納入政府性基金、社保基金以及國有資本等，并要考慮到不同類型的資本有著不同的功能，要設置差異化的評價指標體系，從而更全面地反映基金或是資本的征收標準、支出結構、收益上繳以及使用情況等[3]。

(四)加大預算績效管理監控力度

一方面，要合理確定績效監控內容。預算績效管理不能僅展開事后指標考核，而要在預算執行全過程進行動態監控，還要及時監控績效目標實際實現情況，在此基礎上構建預算績效監控體系，促使績效目標以及預算執行情況始終一致。在監控預算執行進度期間，可動態跟蹤重大項目以及政策績效，若預算執行中存在缺陷與不足可及時發現，以此為依據合理調整預算并整改有關問題。另一方面，要選擇合適的績效監控方式，主要可針對績效監控建立多方聯動機制，通過對預算編制進行績效監控，可及時發現部門預算編制和績效目標是否有不相符情況；通過對預算執行進行績效監控，能動態了解預算資金支付情況，若存在執行風險或違規問題能及時發現；在預算監督中同步展開績效監控，可增強監督監控合力，更有力的發現并整改績效管理問題[4]。

(五)合理選擇績效評價方法并充分利用評價結果

在預算績效評價期間，需要結合績效目標公正、客觀地評價及分析預算支出的公平性、效益性以及經濟性。目前預算績效評價主要包含三種方式，即單位自評、部門整體評價、財政重點評價。實際評價中，可通過公眾評判法、比較法、成本效益分析法、標桿管理法、因素分析法等，并和行業、計劃以及歷史等標準相對比，客觀評價績效指標完成度。對于績效評價結果，要聯合運用評分以及評級方式，最后量化獲得綜合評分。

在績效評價結果應用中，首先要對相關評價結果進行主動披露，各部門在完成績效自評之后，要將結果上報至本級財政部門，隨后編入到部門決算，同步依法公開。其次，要體現多方位掛鉤，主要可在項目立項、預算編制、預算執行以及決算等階段，使績效評價結果和資金安排、管理改進、政策調整等相掛鉤[5]。最后，要制定及落實相應的獎懲機制，圍繞預算績效管理完善工作考核以及獎懲機制。

四、結語

行政事業單位構建完善的預算績效管理體系，可不斷完善符合單位性質及需求的績效管理體系，并有助于提升政府公信力以及國家治理能力等。所以，各行政事業單位要高度重視預算績效管理，明確當前管理工作中存在的不足，積極探索優化措施，不斷提升預算績效管理水平。