關于公立醫院全面預算管理的探討

◎文/徐芳敏

一、引言

全面預算管理起源于上個世紀20 年代美國的通用電氣公司， 并因其對公司業績的明顯改善很快成為了大型工商企業的標準作業程序， 其通過對經營活動的全覆蓋和配套考核體系的設計， 指引企業圍繞預期戰略目標配置資源。

公立醫院作為非營利組織， 全面預算管理目的是為了以最少的投入即最低的價格為社會廣大群眾提供最優質的醫療衛生服務。 從這一層面來看，公立醫院著力推進全面預算管理工作的價值在于通過精細化管理為人民群眾提供可持續的優質醫療服務。

二、公立醫院全面預算管理存在的問題分析

（一）對全面預算管理認識不足

“隔行如隔山”，公立醫院高層管理者多為臨床專家，受到專業知識的限制， 其教育背景及專長決定了他們對全面預算管理理念和模式存在認知不足， 導致預算管理委員會未能有效地發揮其作用。 另外，除財務部門外的其他歸口管理部門普遍對全面預算管理的重要性認識不足，加上預算項目數量多、指標種類繁雜、操作困難等原因，對預算管理往往產生抵觸情緒，在全面預算工作執行中的配合度較差。 與此同時，財務部門在多數醫院中多是事后管理角色，難以代替臨床科室編制預算目標，以致于預算編制較為粗糙。

（二）預算目標與醫院戰略目標尚未有效銜接

戰略目標是醫院綜合考量各種影響因素后做出的一系列帶有全局性和長遠發展的謀劃， 能否實現戰略目標需要統籌分析內外部各類影響因素。 醫院需要圍繞戰略規劃設計機制， 將戰略意圖有效傳導到預算上才有可能實現既定戰略目標。 制定醫院發展戰略落地的支撐機制是一項全局性工作，需要調動所有相關部門群策群力，以高度的自覺性站在醫院整體利益的角度搭建相關機制。實際工作中，部分科室僅站在本科室角度思考問題，不能有效承接醫院整體戰略和工作計劃， 導致預算目標與戰略目標脫節。

（三）預算編制不科學，論證不充分

預算編制作為全面預算管理的基石， 其重要性不言而喻。 編制一份精細的全面預算，是一項艱巨的任務，必須從多種維度出發，將預算目標進行有效的分解、計劃、組織、評估，使其更加有效地滿足醫院的發展目標。 然而，盡管許多公立醫院的預算編制工作采用了固定預算、增量預算和零基預算等多種方法，但由于人員能力、經驗積累等問題， 一些醫院難以對未來發展趨勢進行更精準的預見性分析，只是立足歷史數據大體估測，并沒有事前經過充分調研或科學論證， 從而導致預算編制工作的科學性、準確性受到影響。

（四）預算執行過程缺乏管控

預算執行是全面預算管理最為重要的環節， 如果這一環節沒有做好，預算工作也就失去了意義。 然而，部分公立醫院仍然缺乏有效的預算執行監管， 這種狀況主要體現在： 一是沒有一支專業的監督團隊來確保每一項預算的正確實施， 無法對所有部門和預算單位的財務狀況進行嚴格的審計、評估，進而出現財務漏洞。 二是缺乏完善的預算監督與評估體系， 尚未建立一套清晰的監督與評估流程，導致一些超額的開銷無法得到妥善處置，預算實際執行情況面臨較多問題。 三是一些公立醫院在進行預算執行監管工作時存在明顯的形式主義， 僅僅把預算監督當做一項財務部門任務，應付了事。

（五）預算績效評價機制不健全

由于缺乏統籌規劃， 一些公立醫院的預算管理考核體系仍然存在漏洞， 沒有將預算執行結果與各個部門的綜合考核相掛鉤，預算考核不到位、不全面，導致預算目標難以實現。 另外，部分醫院因缺乏具體衡量標準，并未建立專業的預算管理考核體系， 一些部門或者科室負責人對預算管理存在敷衍態度， 導致預算執行方面缺乏約束性， 未能及時發現全面預算管理工作時存在的問題及風險。

（六）預算管理信息化薄弱

信息化技術的有效應用， 為推進全面預算管理工作的開展提供強力工具，比如可快速、準確采集歷年預算指標基礎數據，為科學編制下一年度預算打下良好基礎。 此外，信息化也將極大推進全面預算管理效率，如通過信息系統拓展功能、匯總分析有效數據，為全面預算管理過程控制提供依據。 因此，公立醫院必須建立把各個業務流程和管理流程都囊括其中的全面預算管理信息系統。 但是在實際應用中， 部分公立醫院醫院管理者更加注重醫療信息系統的引入，放緩或者忽視預算管理、成本管理領域信息化建設，使得預算管理信息化建設水平較低，無法對預算執行情況進行實時監測、分析和管控。

三、公立醫院實行全面預算管理的對策分析

目前， 大多數醫院預算管理已經在形式上形成了閉環，但發揮資源配置“指揮棒”的作用潛力還有待挖掘。 需要指出的是， 公立醫院開展全面預算管理需要在多個相關領域同步推進，具體建議如下：

（一）做好頂層設計和制度保障

一是自上而下的動員和參與。 公立醫院全面預算管理是典型的“一把手”工程，整個過程不僅需要院長的口頭支持，更需要院長的親自謀劃、親自推動和親自把關。同時，需要調動各職能部門和科室的積極性，推動全院上下做到對全面預算管理工作的高度認同和積極協作，群策群力。

二是建立健全預算管理組織構架。 全面預算管理是一項復雜的系統工程， 需要一個健全的組織構架保障其順暢搭建。 因此， 建議各醫院成立由院長任負責人、各職能部門負責人為成員的全面預算管理委員會，作為負責全院全面預算管理工作的決策機構。 同時，劃分預算管理的責任科室，確保各級責任單位權責明確、責任可控、目標一致，預算責任應當劃分到最小單位并確定責任人。

（二）統一戰略目標與預算目標

醫院全面預算管理應以更好地實現戰略目標為導向，緊密結合醫院發展規劃，通過預算的執行控制和績效評價來調整醫院業務活動， 實現戰略目標與預算目標的有效銜接。 但有些醫院“業財融合”只停留在理念層面，預算目標與醫院戰略發展割裂的現象較為突出， 尚未找到有效的方法和手段實現預算目標與戰略目標的統一。

在具體實踐中， 可由預算管理辦公室將戰略目標分解為數字化、階段化、可落地的具體指標，各歸口職能部門和預算科室基于分解后的戰略目標制定各自相應的人才引進和培養、 技術和設備升級及購置等發展計劃和工作重點，進而科學、合理的編制預算方案，制定項目績效評價目標， 最終達到戰略目標與預算目標的高度統一。

（三）提升預算編制的科學性

全面預算是醫院常態運營活動的總綱， 是醫院經營管理的行動指南。 公立醫院一般根據行政主管部門的管理要求， 結合醫院自身發展目標來開展下一年度的預算編制工作。 醫院預算編制必須首先堅持公益原則，在此基礎上，應該兼顧盈虧平衡。 各部門及科室應圍繞這兩大目標開展業務活動，在確保收治病患數的前提下，挖掘成本節約潛力，降低病患負擔。 因此，各相關部門和科室必須牢牢圍繞這兩個前提， 層層分解、 細化編制各項預算指標，以保證預算的科學性。 預算編制內容一般包括業務工作數量指標、業務工作質量指標、業務工作控制指標、人力成本指標、采購成本指標、科研論文指標、社會滿意度指標、事業收入指標、財政撥款收入指標等。 建議由預算管理委員會和最小核算單位自上而下、 自下而上多次迭代預算，在預算目標確定后，自上而下細化分解下達，落實到各科室一線。

（四）強化預算執行管控

預算執行是全面預算管理的關鍵環節， 公立醫院年度工作的開展要嚴格按照經審批同意的預算安排來執行。 一般將預算編制周期再分解成一個季度或一個月，便于預算執行與實際工作的統一。 建議在預算執行過程中采用靈活控制方式，與相關業務保持協同和過程管控，在業務開展時必須要與年初預算編制匹配， 極特殊情況下采用預算追加、調整，但審批流程必須規范、嚴格執行。 不論是基本預算支出， 還是項目預算支出， 都要盡量做到“無項目不支出、超預算不支出”。 對于這一點，很多醫院一開始很難控制， 針對這一難點可以結合支出事前控制模式和后期的預算分析，逐步完善規避。 同時，公立醫院預算的執行需要常態化過程監督與控制， 定期分析預算階段執行情況，及時發現預算偏離情況并分析研判，及時應急預警并采取有效措施控制糾偏。

（五）完善預算考核體系

預算考評和激勵是預算管理各環節中承前啟后的重要環節，前承前一預算期間結束后的總結和評價，后啟下一期間預算的準備和啟動，因此，建立科學合理、公平公正的績效考核體系和與之相匹配的績效分配機制是完成全面預算管理目標的重要保證。 績效考核要體現部門工作和醫院目標的一致性，分配體系要體現“多勞多得、優績優酬”的分配原則，績效考核體系和分配體系應當高度整合成一個體系。 同時，需要完善預算績效考核制度，定期組織開展預算績效考核工作， 并結合預算執行情況確定和分析預算差異，將差異責任按照預算級次層層落實，進而構建全方位預算執行責任體系。 考核的焦點應該集中于預算的有效性，比如，預算的設計和實施必須符合法律法規，重要建設項目必須得到授權審批，各個環節必須嚴格按照規定的步驟來實施， 并且要給予適當的評估和激勵。

（六）打破信息壁壘

目前， 大多數公立醫院正在持續努力改善財務管理信息化系統，以滿足新時代全面預算管理的硬性要求，但仍然存在一些棘手的問題，如報銷效率低下、財務業務對賬困難、發票查驗繁瑣、賬務處理滯后等。 因此，相關醫院迫切需要一套簡單易行、流程順暢、控制有力的信息系統來支持全面預算管理落地。

為此，通過利用先進的信息技術，把預算控制功能貫穿于整個公立醫院的日常業務活動中， 把業務預算放在首位，將各項業務的數據和流程緊密整合，包含但不限于預算、收支、庫存、采購、資產、建設項目、合同、科研管理等模塊互聯互通，使業務活動和財務活動有效結合，提高公立醫院的經濟效益和運行效率。

四、結語

在醫療衛生體制改革持續深化的形勢下， 公立醫院面臨著多重挑戰， 發展模式由粗放型向精細型轉型已經成為新常態。 一套完善的全面預算管理體系不僅能夠幫助公立醫院更好地做好高質量醫院服務供給， 還能夠提高公立醫院的經濟效率。 整體而言，全面預算管理想實現精細化管控效果，需要全院上下一心、協同發力。 只有每個部門都建立正確的預算意識， 各部門和各崗位之間通力合作、共同努力，培養良好的業財融合思維，才能賦予全面預算管理新的生命力，推動公立醫院戰略目標、自身價值的實現。