“一戶三權”集成管理改革的武進探索

陸佳玉 戴 俊/江蘇省常州市武進區農業農村局

規范和保障農村土地承包經營權、集體收益分配權、宅基地資格權三項權利權益，是深化農村集體產權制度和土地制度改革的重要內容，結合江蘇省常州市武進區正在探索開展的“一戶三權”集成管理改革實踐，加強農村集體“一戶三權”集成管理研究，利于推動農村集體經濟組織建設與管理，筑牢扎實搞好確權、穩步推進賦權、有序實現活權的管理基石，為實現權益保障、還權賦能和有效治理改革目標提供有力支撐。

探索改革的動因

基礎要素底數不清。武進區農村集體經濟組織成員三項權益數據精細化管理水平難以滿足當前管理的需要。因農村土地承包權、宅基地資格權、集體經濟組織成員權三項權益確認工作并非同步進行，時間跨度大，基礎數據統計口徑存在出入。同時，農村集體資源性資產、部分經營性資產無法貨幣量化，農村會計信息無法全面反映農村集體資產狀況，賬外經營性資產及資源性資產成為當前農村“三資”監管的盲區。

制度頂層設計滯后。首先表現在基礎概念界定不夠明確，歷史上，農村主要以戶籍作為成員認定的主要依據，但戶籍制度改革打破了傳統二元戶籍結構的制度壁壘，戶的概念、成員資格界定與三項權益數據息息相關，現行的資格認定標準相對滯后于農村社會實踐。其次，目前三項權益由不同的業務部門主管，且三項權益發生背景不同、發揮功能有異，使得三項權益數據管理在制度設計上缺少系統性的考量，從而造成三項權益數據平臺難以互聯互通、共建共享，導致管理成本的重復支出。

成員跨集體流動加劇。在城鎮化進程中，土地資源價值凸顯，產權界定帶來的社會矛盾日漸突出，尤其是人口流動大的地區，原住民與戶籍回遷戶之間的利益爭奪，婚姻關系、異地升學等導致的戶籍變動，大大增加了成員資格重復認定、權益重復享受的可能性和管理的復雜性。

實施改革的基礎

抓住了改革機遇。2014年全區開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，全面完善農村二輪土地承包關系。2015年以來，武進區持續開展2輪全國宅基地制度改革試點，建立了一次認定、相對固定、長期穩定、動態調整“三定一動”宅基地資格權認定管理制度，“制度+數字+長效+應用”的管用結合機制基本形成。2019年以來，全面開展農村集體經濟組織“登記賦碼”改革試點，全區村（社區）股份合作社納入全國統一社會信用代碼制度體系管理。進一步規范和完善了土地承包檔案管理，建立健全農村土地承包經營權檔案和電子信息系統。

形成了數據成果。全面完成產權制度改革，全區196個村均已完成農村集體產權制度改革，村（社區）股份經濟合作社全面建立并規范運行，量化集體凈資產82.26億元，全區累計建立股份經濟合作社256家，改革總體完成率100%。確認經濟組織成員65.7萬人，確權農戶18萬戶。全區155個行政村基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證，確權承包農戶100283戶，完善承包合同97858份，占需確權農戶的97.58%；發放農村土地承包經營權證書94642份，占需確權農戶的94.37%；完成一戶一檔確權資料歸檔93963份，占需確權農戶的93.7%。已完成全域農村集體經濟組織宅基地資格權認定、農村房地一體確權頒證以及宅基地基礎數據補充調查，宗地數據成果全面形成，全區農村居民住房共12.12萬宗，宗地面積3.05萬畝，按照“應登盡登”原則，完成房地一體農村宅基地確權登記頒證近8萬本。

完善了制度機制。根據不同歷史階段的經濟社會發展情況，結合集體經濟組織“人、戶、權”和“地、房、證”規范化管理要求，武進區注重政策體系建設，持續完善制度引領、分類管理建設，相繼出臺了宅基地保障資格權認定管理、房地一體登記、宅基地管理、土地承包經營權確權登記頒證、農村集體股份合作制改革等專項政策文件，為加強和規范“人戶權”管理提供了操作依據和政策支持。創新宅基地擇位競價交易、宅基地建房線上審批與不動產登記數字政務集成管理等制度機制，為建立“一戶三權”數字化集成和動態管理機制提供了經驗借鑒與實踐基礎。

夯實了管理基礎。武進區有扎實的信息化和數字化管理基礎，已建成統一的“農村集體資產監管平臺”，加快推進農村集體“三資”全流程監管、農村集體產權制度改革和農村產權交易信息服務一體化。已開發建成土地承包管理、宅基地管理等信息化平臺，有效實現基礎數據動態管理、審批辦理全程電子化服務、執法監管“網格化+數字化”管理，確保全區農村宅基地、承包地的實際使用數量，以及網上審批、結果公示等信息的公開化、透明化。

改革面臨的難題

基礎數據“亂”。因三項權益改革管理工作歷史背景不同、目的及主要任務不同，致使農戶三項權益下成員資格認定情況較為復雜，不同試點村在規范“戶”的標準上存在分歧，缺乏數據動態調整機制，存在同一戶主不同權益下戶內成員不一致、因婚喪嫁娶等原因導致成員三項權益重復享受等問題，“人、戶、權”之間邏輯關系、要素匹配等數據現狀精準度和重合度不高。

界定口徑“雜”。現行的資格認定標準，滯后于農村社會實踐發展需要。目前，盡管國家層面對農村集體經濟組織基本架構和管理有規定，但相對粗放，可操作性不強，尤其對成員資格界定尚缺乏統一明確的規范性標準，造成農村基層干部在“一戶三權”管理改革中對農戶三項權益下“戶”的概念和“成員”資格認定邊界的理解不透、把握不準、操作不清。

體系建設“弱”。三項權益發生背景不同、發揮功能有異，加之農戶土地承包經營權制度改革、農村集體產權制度改革、農村宅基地制度改革在時間和空間上跨度較大，缺乏一個可預見的系統性設計。當前，武進農戶三項權益管理改革呈現出既統一又獨立、既相互關聯又各自為戰的特點，缺少數據平臺的互聯互通、共建共享。具體表現為改革內容交叉重復、基礎數據重復統計、信息化管理平臺重復建設，在一定程度上造成了研發資源的浪費。

三權矛盾“多”。近年來，隨著城鎮化進程加快，土地價值大幅攀升,尤其在經濟發達地區，農村土地資源價值日益顯化，爭取土地利益成為焦點。部分城鎮居民和財政供養人員的戶籍回遷，引發原住民與戶籍回遷戶之間的權利博弈與利益爭奪。此外，婚姻關系、異地升學等原因導致婦女和兒童的戶籍關系多地反復遷移，大大增加了成員資格重復認定和三項權益重復享受的可能。

推進改革的對策

厘清基本概念定義。一是厘清集體經濟組織成員概念。聚焦戶籍制度改革和城鎮化發展，精準把握社會變革中農民生產生活變化規律。明確集體經濟組織成員主要是指具有世居本集體經濟組織的家庭歷史沿革，并以家庭為單位在本級經濟組織內履行相關土地承包經營、集體經濟發展權利義務的人員。履行相關權利義務要追溯農業生產經營履歷、城鄉二元結構背景下戶籍性質及社會保障屬性等。二是厘清成員戶概念。明確基本家庭戶主要是由存在婚姻關系、父母與子女代際關系的戶籍成員組合體。改變以戶籍關系論成員資格和立戶分戶的做法，明確“成員戶”是指存在共同生產生活家庭關系的本集體經濟組織成員構成的家庭戶。三是厘清按戶確權概念。明確集體經濟組織成員以“戶”為單位獲得土地承包經營權、宅基地使用權及相關集體資產資源收益分配權（股份收益分紅），積極探索成員分享經濟組織“三權”實現形式，充分體現戶內經濟組織成員共同享有權益的基本特征。

保障農民合法權益。一是簡化特殊對象成員身份原始取得程序。按照“一人一地一次資格”認定管理要求，淡化唯戶口論資格的簡單化操作，按照不同人員的性質特點，分類開展成員原始身份的認定。對于集體經濟組織成員新生兒、未成年子女，明確無需履行資格認定程序，自然賦予其集體經濟組織成員原始身份，共同享有戶內三大權益。二是保障婦女成員合法權益。遵循“成員身份不變、三權資格不動、權益保障不失”的原則，嚴格婦女婚前、婚后戶內三大權益保障和管理要求。探索實行婦女婚前、婚后戶內成員資格穩定管理機制，杜絕婦女因婚“兩頭空”“兩頭占”。充分利用市場或經濟手段保障離婚婦女住有所居，實行戶內宅基地使用權退出或有償使用機制，切實維護婦女宅基地合法權益。三是規范“三權”集成管理。堅持以成員身份標配集體經濟組織“三大權益”，嚴禁成員“三大權益”跨戶多地分置管理。針對因戶籍遷移可能導致的成員身份管理混亂等問題，嚴格履行戶籍遷移人員信息核查比對程序，通過本人承諾、信息函調和大數據比對，多措并舉杜絕發生成員身份和權益享受重復問題。

注重管理集成長效。一是信息管理集成化。注重系統謀劃，建立完善農戶三項權益集成化管理的機制路徑和具體辦法，依托互聯網信息化技術手段，將土地承包管理、宅基地信息化管理平臺數據整合納入統一的集體資產管理數據中心，消除管理平臺“信息孤島”，實現農村宅基地使用權、土地承包經營權、集體收益分配權等權益權屬信息的數據整合和交叉驗證。二是流程管理精細化。針對改革試點中暴露出的不同權益下對應戶主不一致、同一戶主不同權益下成員有差異、農戶三項權益類型化匹配等管理問題，應當利用更精準的操作、更細化的標準和更科學的手段，保證基礎數據錄入、審核、提取及管理過程的科學性和準確性。三是日常管理動態化。探索建立“一戶三權”動態調整管理機制，妥善處理好歷史遺留問題，解決好新舊政策的銜接配套，嚴格規范因婚喪嫁娶導致的人員信息調整和三項權益變動，完善網上申請、實時審批、自動核驗比對、智能化反饋等處理方式，顯著提升“一戶三權”數字化集成管理的改革質效。重視信息安全制度體系建設，及時進行數據更新、升級、維護以及應急處置，保障信息安全。

強化問題分類處置。一是梳列問題清單。堅持問題導向,找準改革的短板弱項，逐一梳理問題癥結、堵點, 針對問題動態清單逐一制定多種解決方案,建立完善問題動態清單管理制度，實現“人、戶、權”管理全覆蓋，有進有出、定期更新。二是開展分類處置。對無異議的問題要及時處理、分類化解，采取土地承包延包、換屆調整等方式解決；對有現實需求的采取“一事一議”方式解決；對歷史遺留問題要加強研究分析，堅持實事求是，保障農民合法權益，做到先易后難、多措并舉、精準施策。三是完善調處機制。按照協商、調解、仲裁、訴訟等方式有序處理矛盾糾紛，盡量依托現有的網格化管理、鄉村調解工作室等平臺資源，建立健全多元共治的矛盾糾紛預防調處機制，助推“一戶三權”矛盾糾紛源頭治理。□