全球經濟治理新態勢與新開發銀行的作用

【巴西】迪爾瑪·羅塞夫

【內容提要】當今世界進入新的動蕩變革期，不穩定、不確定因素增多，全球經濟治理面臨諸多挑戰。長期以來，一些西方發達國家奉行保護主義和單邊主義政策，推行“脫鉤斷鏈”“去風險化”，本質上是對新興市場國家進行遏制，以維護自身主導地位。發達國家未能兌現對發展中國家的承諾，嚴重影響全球可持續發展目標的實現。在國際政治經濟格局重塑背景下，作為創新之舉的金磚國家新開發銀行應運而生，它扎根于“全球南方”，致力于通過多極合作改善全球經濟治理，是塑造新體系新格局的重要力量。

全球經濟形勢及其面臨的挑戰

當今世界面臨深層次不確定性，諸多危機交織。氣候危機迫在眉睫，經濟增長乏力，貿易保護主義抬頭，不平等加劇。這些挑戰與全球價值鏈調整、地緣政治動蕩、多方面沖突共振疊加，導致國際環境不穩定和不安全特征更加突出。近一段時間以來，多國通脹飆升，以平抑通脹為目標的貨幣政策引發多輪激進加息，導致銀行破產、過度杠桿化等問題，經濟衰退陰影愈加籠罩發達經濟體，信貸、貨幣、資本市場波動愈加劇烈。

顯然，發達國家實行的新自由主義金融政策，已使金融成為生產性經濟的“逆風”而非驅動力；它們已成為真正的障礙和肆無忌憚投機活動的中心，吸干了所有資源。因此，收入和財富越來越集中在“全球北方”的極少數富人手中，殘酷地加劇了社會不平等，同時給“全球南方”帶來了更多的不平等、投機、不穩定和接連不斷的危機。國際社會對全球金融監管不力，未能防止與西方經濟體金融化有關的危機一再發生。事實上，二十國集團（G20）提出的監管措施未能切實防止新的投機泡沫，無法解決導致銀行倒閉的流動性過剩和高杠桿問題。

自2008 年國際金融危機以來，推動市場、貿易、工業生產、服務、貨幣流動、債券和股票、信息等更加融通的全球化趨勢一直在消退。作為全球化一大支柱，全球價值鏈增長速度在金融危機之前快于GDP 的其他組成部分，但在危機之后不斷放緩。金融危機爆發后，2010—2011 年經濟快速復蘇，但此后除2017 年外，全球價值鏈的增速一直低于全球GDP 增速。全球化趨勢放緩導致經濟增長減速和全球價值鏈脆弱性顯現，此后世界經濟又遭受新冠疫情進一步沖擊。保護主義、“脫鉤斷鏈”和“去風險化”政策以及經濟制裁又擴大了自金融危機以來業已存在的巨大裂痕。

在地緣政治沖突中，美元被當作武器用來制裁相關國家，這不僅抬高了全球糧食和能源價格，還進一步導致全球和區域性“斷鏈”。某些國家動輒凍結主權國家國際儲備，以及基于不可接受的域外管轄權概念的相關單邊主義行徑，導致國際社會對西方金融機構資產安全的不信任。同時，聯合國越來越難以應對日益加劇的地緣政治緊張局勢，包括國際貨幣基金組織、世界銀行和世貿組織在內的所謂“布雷頓森林體系”在扭轉地緣經濟割裂和日益加劇的社會脆弱性方面也顯得力不從心。

2023年5月30日，新開發銀行新任行長迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）接受媒體采訪。當天，新開發銀行第八屆理事會年會在上海舉行。

令人深感擔憂的是，氣候危機和聯合國17 項可持續發展目標并未按照聯合國締約方大會和其他國際環境論壇的決議來推進實現，這是全球治理缺乏協調的明顯表現。從聯合國2030 年可持續發展議程到應對氣候變化的《巴黎協定》再到《聯合國生物多樣性公約》第十五次締約方大會，發達國家向發展中國家提供氣候融資的承諾從未兌現。

受通脹高企和貨幣政策的影響，全球利率不斷上升導致杠桿率過高，銀行倒閉潮頻現，宏觀經濟不確定性蔓延全球。量化寬松政策的終結和量化緊縮政策的啟動增加了發達國家經濟衰退的風險，加劇了信貸、貨幣和資本市場的波動。發展中國家則普遍受到加息和匯率貶值的影響。此前，由于新自由主義緊縮政策，發展中國家債臺高筑，現受強勁美元匯率和通脹螺旋的巨大影響，其外債達到新高，逼近違約門檻。

在此背景下，發達國家將“脫鉤斷鏈”“去風險化”等政策作為遏制新興市場國家的政治武器，這削弱了經濟全球化和金融關系。全球化曾經推動世界各大經濟體和各大區域間深度依賴，其動力目前雖然較弱，但隨著國際貿易增長、全球價值鏈銜接更加緊密及資本流動成倍增加，這種相互依賴將更加密切。因此，切斷全球聯系并不可行，任何企圖在國家之間建立不可逾越障礙的行動都不過是“鐵幕”的暫時回潮。在這種沖突與競爭背景下，所有國家都面臨選擇：兩極分化還是共同繁榮？奉行冷戰思維還是多邊主義？照搬別國發展模式還是因地制宜地走自己的道路？注入新資金以有效應對氣候變化還是簡單地保持現狀？

當今世界面臨的最為嚴重的威脅是對新興市場國家的遏制，這是一種新型的保護主義。無論是對世貿組織產生破壞作用的單邊加征關稅，還是阻礙全球半導體產業鏈的《芯片與科學法案》，都是針對中國等新興市場國家的遏制政策。如果制裁和遏制新興市場國家以及設置金融和技術貿易壁壘仍在全球盛行，那么世界絕不可能實現共同繁榮。

為了戰勝保護主義和單邊主義，我們需要深入推進全球治理改革，拒絕一切形式的單極世界模式，在共同繁榮原則的基礎上尋求共識，使所有國家從全球產生的財富中獲益，修補全球化進程中產生的裂痕。

美元霸權與全球貨幣體系的未來

法國戴高樂政府時期的一位財政部長曾將美元享受的待遇稱為“過度特權”。換言之，隨著世界接受單一國際儲備貨幣的存在，我們目睹了非對稱金融體系的興起，這一體系為美國提供了巨大優勢。美國只需印鈔就能擁有美元，而其他國家不得不出售商品和服務以換取美元。因此，與外國競爭對手相比，美國企業不僅免受匯率風險，而且還能享受美元的巨大鑄幣稅收益。美國還坐享讓所有國際經濟機構為其財政赤字融資的更大特權，因為這些機構需要擁有美元計價的資產，而這些資產在美聯儲的嚴格監管下流轉并最終留存在美國及國際金融機構中。以金融制裁的名義凍結主權國際儲備等特權的濫用行為，引發了全世界對當前全球貨幣體系失序的擔憂。

從長遠來看，美國與新興大國的戰略競爭關系將對全球貨幣體系產生重要影響。盡管美國的國內政策及其國際盟友的發展對維護美國的地緣政治地位非常重要，但其中起決定性作用的是美國經濟的成功。簡而言之，美元的特殊地位取決于美國經濟能否作為創新驅動力保持其領先地位，這也是美國采取遏制新興大國政策的根本原因，正如其曾經扼殺日本的崛起，現在又用對付日本的手段來對付中國。

當然，過往表現不代表未來成功。未來有兩種情況不太可能發生。一是出現另一種霸權貨幣，即以另一種中心貨幣取代以美元為基礎的貨幣體系；二是出現英國經濟學家凱恩斯所希望創建的“世界貨幣”，這需要國際地緣政治關系的緊密協同和團結，在當下是很難實現的。

若既沒有出現完全取代美元的主導貨幣，也沒有出現單一全球貨幣，最有可能的結果是在三大因素的推動下，構建一個更具適應能力、更加多極化的新貨幣體系。這三大因素，一是雙邊貿易穩步增長，不斷增加以本國貨幣結算的規模收益，從而相應減少美元收益；二是新興經濟體本土資本市場深化；三是制定針對國際收支貨幣匯率危機的保險計劃，如金磚國家設計的應急儲備安排，或者本幣互換等更加簡單的機制。

簡而言之，隨著國家間雙邊貿易及其規模收益的增長，買賣雙方貨幣的交易成本將隨之下降，并免受利率和匯率波動帶來的沖擊。國際清算銀行（BIS）公布的數據顯示，新興經濟體貨幣在國際貿易中的使用持續增長，在很大程度上，這也是資本市場與新興經濟體資產進行重大交易的結果。新興經濟體越來越多地參與全球貿易和資本市場交易，表明美元的主導地位將被進一步削弱，全球貨幣體系也因此更加多元化和多極化，新興市場國家和主要發展中國家的貨幣將發揮越來越重要的作用。

環境與氣候問題關乎經濟發展的可持續性

21 世紀的人類面臨嚴峻的社會和自然挑戰，人類社會能否實現可持續發展在很大程度上取決于能否打造健康的環境和建立平等的社會秩序。從《里約+20 宣言》到聯合國2030 年可持續發展議程，從《巴黎協定》到聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會，這是諸多具有里程碑意義的國際協議中均有提及的理念。但行勝于言，我們必須直面現實，繪制具體的路線圖，提出并實施能夠創造就業和增加收入的金融機制和商業模式，同時保護土壤、水、氣候、森林、生物多樣性、海洋等自然資源，這對于我們持續推進經濟發展至關重要。因此，我們迫切需要加速推進聯合國2030 年可持續發展議程及其17 項目標。它們是對未來的愿景，也是有利于人類和地球的行動計劃。消除一切形式的貧困是最嚴峻的全球性挑戰，也是實現可持續發展目標的必然條件。然而，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯指出，實現可持續發展目標的資金缺口高達約4.2 萬億美元，這是一個“融資黑洞”。

美國和歐盟一方面聲稱有必要減少發展中國家債務，另一方面又系統性地提高利率并支持國際貨幣基金組織的緊縮政策，這是自相矛盾的。與此同時，他們一方面主張增強多邊開發銀行的資本杠桿作用和提供更加優惠的貸款，另一方面仍然接受因采取相關措施而被信用評級機構降級并最終提高利率的多邊開發銀行，這也是自相矛盾的。多邊開發銀行在發展融資方面發揮著重要作用，能夠幫助中低收入國家實現其應對氣候變化和可持續發展的目標。然而，這些銀行只能發揮補充輔助作用，本該由發達國家承擔但迄今尚未履行的、為適應和緩解氣候變化提供資源支持的責任不應甩給它們。因此，我們必須推動更加全面地探討G20 提出的資本充足率框架及其對可持續發展目標融資、應對氣候變化、維護多邊開發銀行金融健康的真正影響。

事實上， 在2009 年哥本哈根氣候大會上，發達國家承諾到2020 年將向發展中國家提供每年1000 億美元的氣候援助，以幫助發展中國家適應和緩解氣候變化的影響，而現在已經是2023 年了。一些報告計算表明，迄今為止的實際援助遠低于公布數字，且大多數轉化為必須償還的債務。我們難以想象通過成本高昂的銀行貸款來承擔適應和緩解氣候變化以及消除貧困的巨額成本，因為這些貸款本質上只是作為補充的資金來源。鑒于《京都議定書》規定的“共同但有區別的責任”原則，并考慮到發達國家對氣候變化負有更大歷史責任，顯然只有不必承擔無法償還的外債負擔的高收入國家才能將貸款作為主要資金來源，而這對于許多發展中國家則不切實際。

聯合國2030 年可持續發展議程承諾“不讓任何人掉隊”，這需要采取大膽的變革性措施，讓世界重新回到可持續性強、發展韌性足和減少不平等的道路上來。如果不投入新的資金，可持續發展和應對氣候變化的目標便無從實現。給業已存在的項目和預算冠上新名是行不通的。最貧窮的國家若要實現可持續發展目標，必須獲得新的資源且不再深陷債務泥潭。同樣，在提供適應和減緩氣候變化的資源時，要尊重發展中國家對其所有財富、自然資源和經濟活動行使充分的永久主權。要直面這些嚴峻問題，發達國家和欠發達國家必須建立有效共識，并采取密切合作的新姿態。

重塑國際政治經濟格局的新態勢

就深化合作的必要性而言，當前出現了兩個有可能重塑現有格局的重要態勢。一是在“全球南方”崛起的推動下，世界經濟格局從單極向多極轉變。1950年，按照購買力平價計算，美國占全球GDP 比重為39.4%，七大工業國的占比為68.6%。[1]這些國家是全球經濟架構的“首席設計師”，推動創建聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等機構。然而，發達經濟體的優勢在21 世紀發生了翻天覆地的變化，2008 年以來，新興市場國家和發展中國家在全球經濟中逐漸占據更大份額。最值得注意的是，按購買力平價計算，中國在2013 年就已取代美國成為世界上最大的經濟體，中國2022 年GDP 占世界經濟比重達18.5%，比美國高出近三個百分點。[2]同樣，印度也迅速崛起，在2008年超越日本成為世界第三大經濟體（以購買力平價計算）。2020 年，包括巴西、俄羅斯、印度、中國、南非在內的金磚國家GDP 總值占世界經濟比重（31.04%）在歷史上首次超過了G7 經濟體（30.95%）。2011—2021 年，金磚國家對全球經濟增長的貢獻幾乎是G7的兩倍（43.2%對22.6%），“全球南方”成為世界發展的關鍵引擎。

二是從地理上看，世界經濟“東升西降”態勢明顯。1990 年，包括北美、拉丁美洲和加勒比地區、歐洲和中亞在內的西部地區在世界經濟中的比重為65.4%，而包括南亞、東亞和太平洋在內的東部地區占比僅為24.9%。[3]經過30 多年的發展，后者的占比升至

這是2022年6月22日在印度孟買北部拍攝的新開發銀行貸款地鐵項目部分路段。

新開發銀行在全球經濟治理中的作用

41.7%，而前者則下降至49.2%。隨著中國、印度和東盟成員國等新興亞洲經濟體的不斷發展，東方有望在未來幾十年成為備受矚目的經濟增長區域。

最重要的是，多極體系是不可或缺的。對于新興經濟體而言，多極體系有助于改變其僅僅作為大宗商品提供者的狀況?！叭蚰戏健碧貏e是拉美和非洲，必須推動實施具有新特點的再工業化。許多國家甚至尚未實現第三次工業革命，就已經處于第四次工業革命的浪潮中，他們有可能成為平臺資本主義產品的消費者，只在經濟中使用數字應用程序。為推進數字一體化進程、構建更加平衡的多極新秩序，金磚國家新開發銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行以及拉美開發銀行等多邊平臺都在積極采取措施。

完善全球治理是全人類共享繁榮的基礎。我們必須不斷完善現有機構，并在必要時創建更加有效、更具韌性的新機構，以真正的多邊精神和多極方式發揮作用?；谝陨显?，我們必須確保聯合國系統擁有有效的仲裁權。簡而言之，聯合國大會的決議需經國際社會共同審議，《聯合國憲章》的宗旨和原則必須得到尊重，聯合國、世貿組織、世衛組織等機構的決議必須得到執行。這是傾聽大多數人的聲音、捍衛大多數人的權利的唯一途徑。除了繁榮和包容，這也是實現和平另一個不可或缺的基礎。

面對令人憂慮的全球經濟治理形勢，若要真正促進包容性和可持續發展，推動世界各國共同繁榮，全體人民共享和平，就必須盡快開啟全新的政治經濟和機制建設。沒有包容性和可持續發展，就沒有和平；沒有和平，就沒有穩定與安全。

在為經濟社會發展融資方面，我們迫切需要推進國際金融體系的結構性改革，以便根據發展中國家和新興經濟體所需的規模和條件，引導現有的資金流向這些國家。我們必須建立共識并開展密切合作，從而大幅改進環境治理工具，引導綠色融資機制走向真正的多邊運作模式。我們還需要擴大對“全球南方”在可持續能源發電技術研究和應用領域的投資，從而推動這些國家實現向低碳經濟的過渡。

全球金融體系改革也迫在眉睫。這一體系必須接納多種貨幣，避免因過度依賴單一貨幣而形成經濟和政治極化；應以更快速度向“全球南方”輸送發展融資，推動更加快捷、更大規模、更令人滿意的資金撥付；應鼓勵“全球南方”使用本地貨幣，并深入發展國內資本市場，以便更加高效地調動資源。新的金融體系必須倡導包容性、避免不平等和財富集中。此外，這一新的全球金融體系能夠以更具包容性的、基于央行數字貨幣（CBDC）的多邊貨幣平臺為基礎。該平臺可以提供跨境支付安全結構和更加便捷、成本更低的數字支付系統，為當前傳統銀行系統未覆蓋的人群和國家提供金融基礎設施，還可以降低結算風險并減少國際貿易延誤。值得注意的是，中國通過推行數字人民幣（e-CNY），建立了最為發達的數字支付系統。

在前進道路上，我們需要加強現有機構職能或創立更具韌性和影響力的新型多邊和多極實體。為彌合全球南北鴻溝，防止一些國家奉行單極政策并挑起地緣政治沖突，我們必須找到多邊和多極的替代方案，加強國際治理，為促進全球共同繁榮奠定基石。

新開發銀行在這種背景下應運而生，它扎根于“全球南方”，致力于促進多極合作，具有塑造新體系的巨大潛力。新開發銀行正以其獨一無二的方式為新的全球經濟治理作出重大貢獻。

新開發銀行的股權結構為所有創始成員國提供了平等的發言權。盡管各創始成員國政治制度、經濟發展水平、地理條件、人口規模等差異很大，但沒有任何一個國家擁有一票否決權。新開發銀行的內部治理也采用創新模式，以確保達成更多共識。這種治理模式保證了所有創始股東享有同等發言權，亦承擔同等責任。這與全球性和區域性多邊開發銀行以及專門發展機構等傳統發展機構的結構框架形成了鮮明對比，在后者中，發達經濟體通常因持有多數股份而擁有決策權。

新開發銀行創新治理的另一個主要組成部分是，新開發銀行確保不會強加與公共政策相關的條件，提供的金融支持不附加任何苛刻條件。

當前，新開發銀行正在以循序漸進、平衡兼顧的方式進行擴員，以更加突出其全球性多邊金融機構的定位，同時彰顯對新興市場國家和發展中國家的關注。擴員有助于新開發銀行在更多新興市場國家和發展中國家推進基礎設施建設和可持續發展，強化其作為重要國際發展合作平臺的角色定位，直接為全球發展議程作出貢獻。擴員也將夯實新開發銀行的資本基礎，實現投資組合多樣化，更好地調動金融資源促進發展。2021 年以來，在金磚五國作為創始成員國的基礎上，新開發銀行又接納了新成員孟加拉國、阿聯酋、埃及和烏拉圭。

多邊開發銀行之間如不深化合作，就無法實現更好的全球經濟治理。新開發銀行長期同其他多邊開發銀行開展密切合作，共同進行項目融資。按照新開發銀行的最新戰略規劃，2022—2026 年，其20%的獲批項目將與其他多邊開發銀行共同融資。新開發銀行也積極與其他多邊開發銀行合作，吸引更多的私人投資者、養老基金、主權財富基金等投資于基礎設施建設和可持續發展領域。

新開發銀行致力于成為新興市場國家和發展中國家的知識中心，并將其理念帶到新型經濟治理的中心舞臺。新開發銀行促進金磚國家和其他新興市場國家之間圍繞發展理念和專業知識開展交流，特別聚焦基礎設施建設和可持續發展。新開發銀行要努力成為新興市場國家和發展中國家進行建設性對話與合作的重要平臺，介紹應對發展挑戰的優秀經驗和解決方案，并讓新興市場國家和發展中國家的聲音被廣泛聽到。

總而言之，新開發銀行是一家資本充足的銀行，具備得天獨厚的條件，為支持“全球南方”國家迫切需要的可持續發展項目發揮重要作用。新開發銀行長期致力于促進公平發展，積極響應聯合國宗旨原則中的價值觀。新開發銀行是當前主流體系的有益補充，在擴大“全球南方”的聲音方面發揮著獨特作用。新開發銀行將精益求精，與其他兄弟機構加強合作，不斷促進基礎設施投資，推動可持續發展，把良好愿景轉化為切實行動。

[1] 1950 年，全球55 個經濟體的GDP 數據可用，但中國和俄羅斯的數據不包括在內。1952 年，也就是中國GDP數據公布的那一年，美國和七大工業國分別占全球GDP 的36.3%和63.3%。Feenstra, Robert C., Robert Inklaar and Marcel P.Timmer, “The Next Generation of the Penn World Table,”American Economic Review, Vol.105, No.10, 2015, pp.3150-3182, www.ggdc.net/pwt.

[2] International Monetary Fund (2023), World Economic Outlook Database (April 2023 edition), https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/April.

[3] World Bank (2023), World Development Indicators Database, https://databank.worldbank.org/source/worlddevelopment-indicators.