全民閱讀立法問題調研
——以北海市為例

饒滿萍

（北海職業學院，廣西北海 536009）

我國全民閱讀國家層面的立法開始于2013年。2013年，原國家新聞出版廣電總局草擬了《全民閱讀促進條例》，正式開始將全民閱讀立法工作納入國家立法計劃。2017年，原國務院法制辦公室發布了《關于〈全民閱讀促進條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，推進了我國國家層面的全民閱讀立法工作。然而，由于種種原因，國家層面的全民閱讀立法工作迄今尚未真正取得實質性進展，尚未出臺與全民閱讀相關的法律法規。與國家層面全民閱讀立法工作的進展不暢相比，地方全民閱讀立法的工作則取得了實質性的進步。江蘇省率先出臺了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》，隨后，湖北、遼寧、深圳等省市也都啟動了全民閱讀立法工作。《山西省全民閱讀促進條例》已于2021年7月1日正式施行。

地方全民閱讀立法工作走在國家全民閱讀立法工作之前有特定的歷史原因。各地區啟動適合各地的全民閱讀立法工作具有必要性和可行性。北海市作為沿海開放城市，探索適合本市的全民閱讀立法工作迫在眉睫。

一、現狀與原因

筆者調研了北海市圖書館、部分中小學校和機關單位，并咨詢了北海市立法部門，可以確認北海市尚未進行全民閱讀立法實踐。

北海市的全民閱讀立法工作相對滯后，主要是因為全民閱讀涉及的社會階層和相關主體綜合差異明顯，具體包括以下原因。

（一）閱讀氛圍尚待形成：氛圍環境方面的原因

北海市全民閱讀的氛圍尚未真正形成。一是尚未實現全民閱讀賴以實施的閱讀場所的網狀覆蓋，二是尚未實現閱讀人群的全覆蓋，三是對閱讀領域相關產業的支持與幫扶不夠，四是缺乏有效的全民閱讀推廣的跨界合作。全民閱讀氛圍的缺失是導致全民閱讀權利義務意識模糊乃至閱讀激勵機制缺位的原因，是北海市全民閱讀立法滯后的首要原因。

（二）權利義務意識模糊：意識情懷方面的原因

閱讀權利在現實生活中并沒有被所有人認為是一種真正意義上的權利，閱讀權利的內涵具有一定的模糊性，難免因定性不清晰和規范內容不明確而遭受質疑和詬病。從閱讀者的角度來看，閱讀義務指全民投身建設書香社會、提高文化水平的責任擔當。而從政府層面考查，閱讀義務卻主要體現為對全民閱讀行為的尊重、保護和保障，是一類政府責任。人民對閱讀權利認識不足、對閱讀義務的感知和理解模糊，是北海市全民閱讀立法滯后的重要原因。

（三）教育機構缺乏擔當：核心抓手方面的原因

實施素質教育的呼聲一直沒有減弱過，民眾對素質教育的期盼一直處于矛盾狀態。在應試教育大背景下，推行素質教育實質障礙不少，中小學校和教育行政主管部門在開展素質教育的路上舉步維艱，這中間的原因既有應試教育的羈絆，也有教育機構包括教育行政主管部門缺乏擔當[1]。教育機構缺乏擔當表現在以下三個方面：一是在教育行政主管部門的默許下，中小學校并不重視甚至根本不開設專門的閱讀課；二是開設閱讀課的學校對學生閱讀過程與成效的評價缺位，開設的閱讀課實質上形同虛設；三是教育行政主管部門在學校閱讀課開設的指導、規劃和扶持方面存在較多的不作為。

（四）閱讀活動形式單調：閱讀活動本身的原因

以北海市圖書館為例，今年1月到8月的主要活動呈現出該館一貫的風格，即為市民著想、與時代同步、活動頻率高、活動內容比較豐富，但活動的形式仍顯單調，超越閱讀、不屬于閱讀的活動占比較大。以中小學為例，每年開展的閱讀活動不過幾樣。以主題活動為形式的課外閱讀是一種活動目標隨機的課外閱讀模式，具有一次性、短期性、非系統性等特點。閱讀活動形式單調，很難以引起市民和政府的關注[2]。針對這類影響較小的閱讀活動，立法機構主動關注并將其納入立法范圍的可能性就較小。

（五）閱讀經費保障不夠：經費保障方面的原因

來源穩定且充足的經費是保障全民閱讀質量和效果的基本要素。在調研過程中，筆者發現學校現有的圖書難以滿足學生和教師的閱讀需求，學生的課外閱讀缺乏基本的物質保障。教育經費不足，分配到各個小學的額度有限，學生閱讀因之而受掣肘。中小學閱讀是全民閱讀的重要環節，資金和經費保障是開展閱讀無法繞過的物質性因素。全民閱讀活動的開展所需經費不菲，政府和民間針對全民閱讀的經費投入或捐助力度亟需加大。在經費保障不到位的情況下，如果通過立法專門保障閱讀經費的投入、管理與使用，一是會使立法顯得過于超前，二是可能使立法資源被浪費。

（六）閱讀激勵機制缺位：激勵機制方面的原因

激勵是關于如何滿足人的各種需求而采取的調動人積極性的各種方法、方式的總稱。北海市全民閱讀活動一直沒有明顯的進展，也源于先期的激勵措施的缺位。調動全民閱讀的積極性和閱讀的興趣，引導與激勵應當同行。近觀北海市，在閱讀激勵的層面和級別上都很難讓人滿意。各級政府出臺的閱讀獎勵和激勵措施，機關單位、街道社區、學校村寨等鼓勵閱讀的做法和行動頗為少見。先期閱讀激勵的實踐和激勵機制的缺位，表明北海市全民閱讀立法在架構上缺少前期的準備。

二、措施與建議

對于北海市而言，目前正處于創建全國文明城市的攻堅階段，啟動全民閱讀地方立法可以助力全民閱讀、提升全民綜合素養、助推文明城市創建，同時有助于完善北海市地方性法規體系，提升北海市地方立法能力。基于此，筆者建議北海市學習其他地區先進的立法經驗，結合北海市市情，從全民閱讀指導機構、閱讀者的權利義務、全民閱讀活動形式、職業閱讀推廣專員、全民閱讀經費保障、全民閱讀法律責任等方面，搭建北海市全民閱讀立法的架構。

（一）建立全民閱讀指導機構

北海市要建立以市旅游文體局牽頭、各政府組成部門協同行動的市全民閱讀指導機構。指導機構可以采用委員會制，市旅游文體局、市教育局等為常務委員單位，委員會秘書處設于市旅游文體局。委員會負責指導制定全民閱讀發展規劃，分類分層征集、制定和發布全民閱讀書目，發布域內全民閱讀指數與評價指標體系，設計規劃重大閱讀活動，制定適切的市民閱讀水平測試標準等。

市旅游文體局具體組織擬訂全民閱讀發展規劃，指導全市各級各類閱讀組織的建立，培訓閱讀推廣專員，對全民閱讀工作進行總結和評估。市教育局負責在市旅游文體局的統籌安排下，組織所有學校和培訓機構的全民閱讀活動。其他機構在各自的服務與管理范圍內，進行全民閱讀的服務與管理[3]。

（二）規定閱讀者的權利義務

北海市應積極建立以各級各類公立圖書館（室）為主、民間圖書館（室）為輔的閱讀服務機制，為閱讀者權利義務的落實奠定基礎。北海市要重點從閱讀量、閱讀時間保障等角度關注中小學生的閱讀權利與義務。由市教育局牽頭，指導中小學校開設閱讀（輔導）課，制定中小學生每周（每月）最低閱讀量標準和閱讀時間量標準，要求中小學校根據各自的基礎和條件確立不低于全市中小學生最低閱讀量和最低閱讀時間量的校級標準，并將標準的制定與落實作為各校績效考核的重要指標。北海市要關注老年人、殘障人員、被羈押人員、外來務工人員、少數民族人員的閱讀權利與義務，促進閱讀管理與服務均等化、標準化和規范化。此外，北海市要從閱讀者的角度出發，規定閱讀者的義務，從閱讀的時長、數量、質量等方面，分層分類確立閱讀者的義務，建立全民閱讀素養提升考核機制，以閱讀義務的履行督促閱讀權利的行使。

（三）設計全民閱讀活動形式

北海市可以通過立法，構建適合北海市的全民閱讀活動體系。各級政府要依托具有本地特色的節慶活動，創建全民閱讀品牌，針對農村區域進行閱讀內容與方式的創新，采取多元化的閱讀手段，以少兒閱讀和家庭閱讀為抓手，創新全民閱讀的活動形式。北海市應將國慶、中秋等全國性或三月三等區域性節日固定為北海市全民閱讀活動日。在每年禁漁過后，北海市要在開海活動等各類典型的行業性活動或區域性活動中融入海洋文化、漁獵文化，或開展以“環境保護”為主題的特色閱讀活動，并將其固定為行業性或區域性全民閱讀的常規活動。北海市要鼓勵各行各業各地探索符合行業實際和地域特色的全民閱讀活動形式。

（四）建立閱讀推廣專員制度

北海市要從思政素質、文化水平、閱讀經歷、時間精力、行業領域等方面建立全民閱讀推廣專員的遴選制度，重點從圖書管理專業人員、教育工作者、新聞出版業從業人員、應屆大學畢業生等群體中遴選閱讀推廣專員，設置全民閱讀推廣專業崗位，從專業崗位職責、薪酬福利保險、崗位考核評價和專業職稱評聘等方面將全民閱讀推廣專員納入北海市事業單位專業技術人員管理體制。在有編有崗的全民閱讀推廣專員之外，北海市還應建立一支全民閱讀輔助推廣隊伍，重點從退休的教育工作者、熱心閱讀的社會各界人士等群體中遴選全民閱讀輔助推廣人員，由他們輔助全民閱讀推廣專員開展工作或獨立開展全民閱讀推廣工作[4]。

（五）夯實全民閱讀的經費保障根基

立法機構要立法規定北海市各級政府將全民閱讀所需經費納入本級財政預算，經費主要用于加強公共閱讀設施建設、組織開展重大閱讀活動、購買全民閱讀公共服務、支持優秀讀物出版以及扶持開展閱讀推廣活動等。除規定財政投入作為全民閱讀經費的主要來源外，北海市要明文規定財政投入的比例和額度，鼓勵并引導建立民間全民閱讀基金會等組織，也鼓勵社會機構以機構名義或公民以個人名義進行專項捐贈，建立社會各界捐贈閱讀材料與設備的財稅優惠及獎勵制度，激發和提升社會各界對北海市全民閱讀捐助的熱情和積極性。

（六）明確全民閱讀的法律責任

為了明確全民閱讀的法律責任，北海市可以采取以下措施：1.明確全民閱讀經費投入、管理與使用的法律責任。2.規定閱讀指導與服務機構的工作不到位時，相關單位和個人的法律責任。3.確立全民閱讀場所、設施與設備的使用條件，以及侵占、變更或毀損全民閱讀場所、設施與設備的法律責任。4.制定中小學校不能或不保障學生閱讀數量與時長時，學校和教育主管部門及其負責人的法律責任。5.規定全民閱讀推廣專員的工作環境、條件、待遇不達標時，相關單位或機構及其負責人的法律責任。6.規定全民閱讀績效不達標時，相關部門應承擔的法律責任。在全民閱讀立法中，北海市要特別注意，在規范法律責任時，不能只設行為模式，而無法律后果。沒有法律后果的法律責任規范，不能真正起到明確全民法律責任的作用[5]。

三、呼吁與展望

北海市正處于創建全國文明城市的攻堅階段，啟動全民閱讀立法可以助力全民閱讀、提升全民綜合素養、助推文明城市創建。從長遠來看，北海市啟動全民閱讀立法有利于擺脫地方閱讀活動難推廣的困境，為全民閱讀地方立法提供市域經驗，甚至有利于縮小教育差距，實現教育公平，更有利于完善北海市地方性法規體系，提升北海市地方立法能力。

北海市整體的全民閱讀氛圍目前雖然不夠理想，但部分行業與領域一直在關注閱讀。例如，北海市實驗學校早在十多年前就開始了小學綠色海量閱讀的研究與實踐，社會反響非常好。北海職業學院長期堅持在員工中開展讀好書的活動，以形式多樣的主題或專題閱讀活動，引導師生員工積極閱讀，取得了很好的效果。因此，北海市啟動全民閱讀立法有一定的氛圍基礎。倘若政府部門和社會各界能齊心協力，將組織全民閱讀科學地納入各自的職責范圍，當全民閱讀具有一定的社會關注度時，啟動全民閱讀立法的時機就成熟了。我們相信這個時機很快就會來臨。