多地債務風險化解主動攻堅

《中國經濟周刊》 記者 謝瑋｜北京報道

近期，地方隱性債務風險化解再引關注。

9 月26 日，內蒙古自治區政府再融資一般債券（九期至十一期）信息披露，三期債券擬發行總金額663.2億元。信息顯示，此次發行的三期債券，用途均明確為償還不同時期“政府負有償還責任的拖欠企業賬款”。

這被市場解讀為是“拉開新一輪萬億級特殊再融資債券的序幕”，也意味著千頭萬緒的地方政府隱性債務化解工作，邁出了堅實的一步。

7 月24 日，中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。隨后，各個政府職能部門接連發聲，地方政府也積極推進化債方案落地。可以預見，年內將有更多地方化債方案落地。

地方化債方案陸續獲批

今年以來，決策層對夯實地方財力和自我發展能力提出明確要求。

4 月28 日，中央政治局召開會議分析研究當前經濟形勢和經濟工作提出，“要加強地方政府債務管理，嚴控新增隱性債務”。

8 月18 日，央行、國家金融監管總局、證監會聯合召開的金融支持實體經濟和防范化解金融風險電視會議表示，統籌協調金融支持地方債務風險化解工作。

8 月下旬，財政部部長劉昆在《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》中表示，要嚴格落實“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”的要求。中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施。

也就是說，地方債風險化解要壓實地方責任，其原則是“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”。

地方上也在積極推動，制定實施化債方案。據《中國經濟周刊》記者了解，目前已有超過10 個省份上報防范化解地方債務風險相關工作方案，并獲得相關批復。

根據《湖南日報》報道，今年8月28 日，湖南省政府常務會議原則通過《湖南省防范化解地方債務風險工作方案（送審稿）》，成為首個公開披露通過省級化債方案的省份。不過，該方案的細節并未公開。

有地方喊出了強化“化債也是政績”的口號，表示積極穩妥化解隱性債務存量，確保年度化債方案落地落實落細。

公開市場信息則顯示，不少地方的化債方案正加速落地。

9 月26 日，根據披露，內蒙古自治區政府再融資一般債券三期（九期至十一期）債券擬發行規模分別為274.4 億元、194.4 億元和194.4 億元，合計663.2 億元。

其中，九期發行金額為274.4 億元，債券期限為3 年期。資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預算管理，募集資金全部償還政府負有償還責任的拖欠企業賬款。十期發行金額為194.4 億元，債券期限為7 年期。資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預算管理，募集資金全部償還2018 年之前認定的政府負有償還責任的拖欠企業賬款。十一期發行金額為194.4 億元，債券期限為5 年期，資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預算管理，募集資金全部償還2018年之前認定的政府負有償還責任的拖欠企業賬款。

分析人士認為，內蒙古此番發行特殊再融資債券，是一攬子化債方案項下的重要內容，率先打響新一輪政府化債的第一槍。

根據中國債券信息網披露的相關信息。10 月10 日，天津接棒內蒙古發行210 億元特殊再融資債券。10 月12 日，遼寧計劃發行870.42 億元特殊再融資債券。10 月16 日，云南、重慶和廣西計劃各發行特殊再融資債券533 億元、421.9 億元和498 億元。上述6 省份合計發行特殊再融資債券額度超過3000 億元。

隨著各地特殊再融資債券重啟發行，地方政府債務風險化解路徑愈發明晰。可以預見，后續將有更多化債方案細節逐步落地。

地方化債為何要這時候化？各地風險不一

地方政府在支撐經濟發展中發揮著重要的積極作用，但債務過快增長超過一定閾值后，債務對GDP 的拉動作用反而會減弱甚至拖累。

“過去很長時間以來，在經濟高速增長的背景下，地方債務隨之水漲船高。而伴隨著經濟轉向高質量發展，地方財政收入下滑，與地方債務償還聯系密切的房地產行業發生趨勢性變化，大量積壓的地方債務如何化解成為棘手問題。” 中國社會科學院金融研究所副所長張明撰文指出。

財政部數據顯示，截至2022 年末，全國一般債務余額14.39 萬億元，專項債務余額20.67 萬億元，較2015 年分別增長55.4%、276.2%。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云在接受媒體采訪時表示，這些年中央采取“開前門、堵后門”的思路來管理地方政府債務，“前門”放開了，但“后門”沒有完全堵住。一些地方官員過度舉債謀“政績”，超出財力上限，繼續通過融資平臺、開展PPP、設立政府投資基金、政府購買服務等方式，變相甚至違法違規舉債，形成了地方政府隱性債務。

2018 年末，監管部門已完成了對隱性債務的統計。2019 年，國辦函40 號文提出，“目標是10 年內隱性債務化解為零”。

今年年初，財政部部長劉昆在《學習時報》上發表文章透露，這些年，我們堅持底線思維，統籌發展和安全，政府法定債務余額與國內生產總值之比控制在50%以下，地方隱性債務減少1/3 以上，財政狀況健康、安全，為應對新的風險挑戰留出足夠空間。

有分析指出，2018 年至今已有5年，目前用1/2 的時間化解了存量不到1/3 的隱性債務，剩余5 年的化債壓力其實并不小。

特別是，年初以來，地方對化債提出了“新訴求”。在各省份政府工作報告及預算執行報告中，不少地方坦誠債務問題較為突出。

比如：陜西提及“部分縣區償債壓力較大，防范化解政府債務風險任務艱巨”；甘肅提及“部分市縣政府債務還本付息進入高峰期，償債壓力較大，防范化解政府債務風險任務艱巨”；河南提出，“一些地方債務壓力較大，收支矛盾突出”；四川表示，“個別地區債務風險不容忽視，隱性債務化解壓力仍然較大”；貴州提出，“債務總體規模較大，部分地方防范化解債務風險任務艱巨”等。

在張明看來，中國地方政府債務存在三個特征：一是同發達國家相比，我們全口徑債務的總體規模并不算高。二是中國政府債務的結構不合理，期限短、成本高的地方政府債務占比過高。三是中國各省份的政府債務具有很強的異質性。

在地方化債訴求之下，市場對此次一攬子化債非常關注。

還有哪些化債工具？

隨著此番特殊再融資債券發行，地方債務風險化解又開啟了關鍵一步。

再融資債券是地方政府債券的一種，此前主要用于償還到期地方政府債券本金。

根據相關定義，再融資債券是發行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券，是財政部對于債務預算的分類管理方式。地方發行再融資債券實行限額管理，不能直接用于項目建設，但可為地方政府緩解政府償債壓力，降低利息負擔。

特殊再融資債券置換隱性債務的過程中，隱性債務余額減少，政府債務余額增加。不過，發行特殊再融資債券相當于以增加法定債務額度的方式來化解隱性債務，因此發行規模存在上限。

根據《地方政府債券發行管理辦法》，地方財政部門應當在國務院批準的分地區限額內發行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發行規模不得超過財政部下達的當年本地區對應類別的債券限額或發行規模上限。

財政部數據顯示，截至2022 年末，全國地方政府債務限額為37.6 萬億元，同期全國地方政府債務余額35 萬億元，二者存在2.6 萬億元的空間，其中一般債1.44 萬億元，專項債1.15 萬億元。不過限額空間分布并不均勻，其中隱債出清的區域限額空間更大，反而隱債壓力較大的區域限額空間更少，部分地區需要獲得債務限額再分配支持。

中信證券指出，截至2022 年末，地方政府可用于發行特殊再融資債券的規模上限約2.58 萬億元，且地區分化較為明顯，因此僅使用特殊再融資債券發行的方式難以從根本上解決問題。

協助地方進行資源調配、盤活國有資產也可能成為一種選擇。

平安證券首席經濟學家鐘正生團隊認為，理論上，償還地方債可以通過變現部分政府資產來籌集資金，或是爭取相關優質國企的股權劃轉和資金支持，這部分可爭取的資金空間較大。但實際上，負責相關事務的部門在推進以及具體實施上存在一定困難，可以成立專項組協助協調打通相關信息與解決問題的通道。此前，云南白藥化債和貴州茅臺化債是此類經典案例，后續省屬控股優質國企多的區域可以重點考慮此方案。

具體操作案例中，備受市場關注的包括貴州省通過“茅臺化債”的形式出讓經營性國有資產權益進行債務化解；云南省也通過“白藥化債”的模式出讓經營性國有資產權益，以達到化債目的。

“回顧過往財政化債工作，主要方式也不外乎幾種，包括財政資金償還、發行政府債券、處置變現資產、隱性債務償還轉為企業債務、債務重組、城投平臺合并重組等。” 一位地方財政人向《中國經濟周刊》記者分析指出。

此外，2022 年12 月，遵義道橋建設（集團）有限公司債務重組模式也備受市場關注。在當地政府支持下，遵義道橋對超過150 億元規模的貸款進行了重組，重組后銀行對其貸款期限、利率都進行了調整。

國金證券認為，地方政府將與政策性、全國性、區域性銀行協商債務重組，將隱性債務中的高融資成本債務進行降息、展期、信貸/非標置換，從而實現債務“削峰”管理，緩釋債務到期及付息壓力，用時間換空間。

人民銀行、國家外匯管理局在2023 年下半年工作會議上明確提出，下半年將統籌協調金融支持地方債務風險化解工作。市場預計，央行或將設立應急流動性金融工具（SPV），由主要銀行參與地方債化解，但地方獲得流行性支持的前提條件是需要提供足額的資產抵質押。