公立醫院項目申報專項債券的要點及建議

程丹

［摘 要］文章簡要梳理地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）的發展歷程，論述公立醫院項目申報專項債券的必要性及可行性，并以華南某區級醫院項目為例，重點分析公立醫院項目申報專項債券的要點，最后提出切實可行的申報建議。

［關鍵詞］專項債券；公立醫院；申報要點；申報建議

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.054

［中圖分類號］F812.5；R197.32［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）16-0171-03

1? ? ?專項債券的發展歷程

專項債券指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券［1］。專項債券的概念于2014年首次提出，歷經初始、創新、發展、規范4個階段（見表1），專項債券的發行機制逐步完善，投向領域日趨明確，監管力度不斷加大，為基礎設施和社會公共事業等項目建設提供了極大助力，也為我國經濟平穩健康發展作出積極貢獻。

2? ? ?公立醫院項目申報專項債券的必要性及可行性

2.1? ?必要性

公立醫院項目資金主要來源于財政撥款、自有資金及市場化融資。隨著我國醫療體制機制改革的推進，財政撥款占醫院總收入比例逐年下降，同時公立醫院破除“以藥補醫”機制也大幅減少了醫院的經營收入［2］，資金循環與周轉難以支持醫院建設項目，使得醫院項目更偏向于利用市場化融資來獲取建設資金。市場化融資分為股權融資和債權融資［3］，股權融資會導致醫院產權結構發生變化，操作不當容易造成國有資產流失；而債權融資僅僅是增加醫院的債務，不會改變醫院產權結構。專項債券就屬于債權融資的一種渠道。基于此，公立醫院在項目建設時，有必要申報專項債券來獲取足夠的資金，以保證項目順利建成。

2.2? ?可行性

2017年，財政部印發的《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）中鼓勵有條件的地方政府立足于實際，圍繞重大戰略，積極在有一定收益的公益性事業領域發行專項債券，以對應的政府性基金或專項收入償還［4］。隨后在2019年，國務院常務會議明確了專項債券重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域。

專項債券發行期限不斷拉長，可較好匹配公立醫院大型基建項目建設周期。此外，專項債券利率也在逐年降低，利息支出進一步減少，在發行期限變長和發行利率降低的雙重作用下，地方政府還債壓力得到較大緩解。公立醫院項目隸屬于民生服務領域，是專項債券重點投向領域，并且是具有一定收益的公益性項目，滿足專項債券發行必備條件。因此，公立醫院項目申報專項債券具有較強的可行性。此外，醫療衛生專項債券最早于2018年發行，之后，各地方政府陸續發行醫療衛生專項債券投入醫療新基建。例如，廣東省廣州市2023年度專項債券第一批次共發行專項債券294.09億元，同比增長5.6%，其中公共衛生設施領域發行專項債券11.34億元，同比增長346.46%。專項債券作為穩投資、補短板的重要工具，能有力支撐公共衛生設施領域項目建設［5］。

3? ? ?公立醫院項目申報專項債券的要點

3.1? ?合理確定項目內容

2022年，《國家發展改革委辦公廳關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》中明確，高風險地區在全國通用禁止類項目的基礎上增加五類項目，而衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）等社會事業項目不在禁止類項目清單之中。公立醫院項目在國家重大項目庫中申報領域屬于社會事業分支下的衛生健康領域，申報內容應填寫項目用地面積、建筑面積、床位數、具體建設內容等，盡量規避敏感內容。以某省份為例，敏感內容包括醫療產業化項目、小型醫療設施建設等，若涉及敏感內容和負面清單，一律不予通過審核。

為進一步提升醫療服務質量，重點加快醫療衛生領域的基礎設施建設，推動建設區域醫療中心，華南某區級醫院項目以打捆形式，計劃建設區人民醫院、區中醫院、區公共衛生醫院、區疾病預防控制中心，項目總建筑面積38.37萬m2，新增床位2 300個，主要建設內容包括門診樓、醫技樓、住院樓、行政樓、連廊、門衛室等。該項目不屬于專項債券投向領域禁止類項目清單，也不涉及敏感內容。

3.2? ?符合項目遴選標準

公立醫院建設項目遴選標準：項目資料齊全，主要表現為項目前期準備成熟，已取得相關部門的批復文件，如可研批復、初步設計批復、建設工程規劃許可證、施工許可證等；項目收益融資平衡，主要表現為醫院收入測算依據充分，成本計入方式合理，可達到總體平衡及分年平衡；優先支持新建或在建項目，已完工項目不再支持發行專項債券，新建項目必須當年開工建設。

華南某區級醫院項目為新建項目，建設內容包括新建3個區屬公立醫院及區疾控中心，項目已取得可研批復、建設用地規劃許可證，前期準備成熟；建成后的醫院以運營收入來償還專項債券的本金及利息，收益融資平衡。該項目于2021年底申報“2022年度地方政府專項債券”，債券于2022年5月份成功發行，項目于2022年6月開工。

3.3? ?確定專項債券本息償付保障倍數

財政部門關注的重點是專項債券本息償付保障倍數，廣東省專項債券項目通常要求項目收益至少達到融資本息的1.2倍。根據實踐經驗可知，本息償付保障倍數測算結果盡可能在1.5倍以上。

項目收益與融資平衡情況中最重要的是收入成本測算部分，用以計算項目預期收益對專項債券本息覆蓋率。收入測算有兩種路徑，一是參考已有醫院近年來的收入，并結合近5年的收入平均增長率來預估項目收益；二是新建醫院參考地方衛生健康行業主管部門公布的衛生資源和醫療資源簡報，根據新建醫院的床位數、門診量，結合簡報中公布的次均門診費用、次均住院費用來預估項目收益。成本測算主要是計取人員工資福利、醫院運營過程產生的水電費、設施維護修理費、藥品支出費、耗材支出費、業務辦公費等。

華南某區級醫院項目采取的是第二種方式，項目在計算運營期總收益約60億元，扣除2022年度已發行債券3億元的還本付息金額后，收益對債券本息覆蓋保障倍數為1.83，滿足高于1.2倍的要求，項目不能償還對應融資本息的風險較低。

4? ? ?華南某區級醫院項目申報專項債券的建議

4.1? ?建立高效的債券申請工作機制

根據《廣東省地方政府專項債券項目管理辦法（試行）》有關規定，專項債券項目申報審核實施“三上三下”流程，專項債券項目清單主要由各級發改部門和財政部門審核確定。因此，華南某區級醫院應建立專項債券申請工作專班，以地方政府為主導，以財政、發展改革委為主要部門，協調農林水利、社會民生、衛生健康、產業園區等行業主管部門，建立高效的債券申請工作機制。工作專班負責編制專項債券申請方案，定期組織召開工作推進會，促進項目信息有效傳遞，確保各部門信息共享互通。

4.2? ?科學把握政策時效性

華南某區級醫院應緊跟時事政治，科學把握政策的時效性。例如，2022年底疫情防控措施優化，此時若再申報與方艙醫院有關的項目，就與國家政策不符。此外，廣州市公共衛生設施領域通過2023年度專項債券第一批次審核的項目均為單體項目，說明專項債券政策收緊、額度也在縮緊。因此，華南某區級醫院新申報入庫項目應不再打捆，以爭取更高通過率。

4.3? ?加快推進項目前期工作，確保項目滿足可開工要求

根據地方政府債券信息披露門戶上公示的2023年廣東省政府一般債券（一期）和專項債券（一期至九期）信息披露材料，廣州市公共衛生設施領域僅有9個醫院項目通過了2023年度專項債券第一批次審核，均已進入施工階段，已完成投資占比為7.5%～62.67%。由此可見，專項債券項目前期必須成熟可行。因此，華南某區級醫院應加快項目前期推進，簡化項目行政審批流程，由各部門協同會審，壓縮前期審批時間，盡快達到可開工的要求，并由專項債券申請工作專班及時協調并解決審批過程中的困難。

4.4? ?合理確定發行金額

專項債券資金下達后，醫院要嚴格按照進度計劃安排撥付，當年申請資金當年必須支出，并形成實物工作量。華南某區級醫院應根據項目進展實際情況確定資金需求，一般要低于總投資的80%，既要確保項目收益能覆蓋債券本息，也要確保債券資金順利支付。

主要參考文獻

［1］趙昕昱，張澤云，徐輝.醫療衛生專項債在公立醫院基礎設施建設中的應用及風險管控：以安徽省A醫院為例［J］.財務與會計，2021（12）：66-69.

［2］田晨陽.公立醫院專項債券融資方式研究［J］.衛生軟科學，2020（8）：51-55.

［3］林翠瓏.公立醫院的融資方式研究［D］.泉州：華僑大學，2015：17-18.

［4］廣東省財政廳.關于做好試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知關于做好試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知（財預〔2017〕89號）［EB/OL］.（2017-08-08）［2023-01-20］. http：//czt.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/187/post_187676.html#86.

［5］李旭章，龍小燕.以專項債支持公共衛生基礎設施建設［J］.新理財（政府理財），2020（4）：27-28.