脆弱性理論視角下宅基地改革風險的動態生成機制及治理對策

封玫 張志垚 劉健平

(江西農業大學人文與公共管理學院，江西 南昌 330000)

引言

黨的二十大報告指出，要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。自2018年的中央一號文件明確指出要積極推行宅基地“三權分置”改革，探索宅基地所有權、資格權和使用權形成“三權分置”結構，而后2020年中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》進一步明確了全國各地要探索實現“三權分置”的具體路徑。推進農村宅基地改革，完善農村宅基地“三權分置”制度，促進閑置用房的有序流轉對于盤活農村閑置用房用地提高村民收入[1]、調整優化村莊用地布局、發展農村新業態新產業[2]、統籌城鄉協調發展有著重要意義[3]。目前，諸多省份在宅基地改革推進過程中取得了顯著的經濟效益、巨大的生態效益和廣泛的社會效益[4，5]。然而，從政策執行的整個過程來看，宅基地流轉存在“重效益提升輕風險管控的現象”，部分學者從風險認知與防控的角度切入，認為目前的宅基地改革暨宅基地流轉入市因其本身所具有以及衍生的風險和不穩定性不利于宅基地改革的持續和穩定性[6]。農村宅基地本身具有社會保障和財產性的產權功能，更承載著村莊的歷史記憶和文化底蘊[7]。在宅改推進過程中，多重資源稟賦的疊加和構建使其嚴重區別于一般的農村經營性土地。農村宅基地改革涉及面更廣，因此其面臨的治理風險更大。基于此，本文聚焦于推進宅基地改革流轉的動態風險形成機制，以期望在推動農村宅基地改革中及早研判社會風險、有效阻斷風險形成，探究宅基地流轉的有效治理路徑，保障宅基地改革的持續性和穩定性。

1 宅基地改革風險的研究現狀

探索閑置用房用地流轉入市是解決目前城市土地成本高昂和農村土地閑置矛盾的有效著力點。公共政策在制定執行的過程中受到復雜因素的影響，會形成包括公共(政治)信任風險、社會穩定風險、市場交易風險以及資源環境風險等在內的多種風險[8，，9]。國外有關社會風險的理論主要分為制度、文化和系統3大流派。貝克首先提出的“風險社會”概念，引發學界對風險治理的廣泛關注[10]。吉登斯認為風險主要源于制度性和現代性，由人為不確定性導致[11]。道格拉斯等的風險文化理論，將風險視為一種心理認知的結果，認為風險是一種文化現象[12]，不同文化背景中有不同的解釋性話語。宅基地改革受制于其歷史特性、文化屬性、復雜主體等因素，其改革風險也受到了學者的廣泛關注。“宅基地”本身是一個中國化的概念，因此關于宅基地改革風險的相關問題主要聚焦于國內的相關研究，目前關于國內宅基地改革風險研究主要集中在以下幾個方面。風險種類。宅基地改革推進過程中對于農村農民的生產生活方式以及其“半工半農”經濟業態產生了極大的沖擊，衍生了包括政治、經濟、文化、環境在內的多重風險；呂軍書等認為，法律界定的模糊會導致宅基地改革推進的政治風險[13]，“一戶多宅”確權困難更是嚴重影響宅改推進和社會穩定；改革過程中，缺乏對宅基地性質的甄別以及研判，“一刀切”嚴重降低了宅基地社會保障作用，產生了社會保障風險；林津等指出，利益分配失衡和隱形流轉等問題會在極大程度危害集體經濟健康發展，造成經濟風險[6]；宅基地承載著歷史文化記憶，郭苗苗等則著眼于文化的角度，認為推進宅基地制度改革，會導致文化斷檔、宗族矛盾深化產生基層道德風險等問題[14]；周慧敏等指出，宅基地大規模流轉更改經營方式，可能會對環境造成破壞，引發治理難度，危害糧食安全[15]；此外，還有學者就農民權益風險、公共服務風險和就業環境風險等做了大量研究。風險成因。社會風險的形成，歸根到底是傳統社會向現代社會轉型過程的伴生物；溫世揚等認為，宅基地相關法律界定模糊是導致政策“空轉”引發公共風險的直接原因[16]；高度的社會信任會降低交易風險，王薔等認為，社會資本的差異導致了信息鴻溝，提升了交易成本，衍生了一系列的社會信任風險[17]；宅基地改革的主要目標就是喚醒“沉睡”資產，促進農民合理增收，資產增值誘惑下機會主義作祟，共謀現象嚴重導致了諸多不正當利益索求現象。宅基地不僅承擔著社會保障功能，邱麗指出，長久以來宅基地“象征性、繼替性、家族福利性”等價值觀念的不斷加持使農戶拒絕宅基地的退出和有序流轉[4]，由此衍生的制度虛化以及執行困難等風險嚴重影響治理效能；可以看出目前法律短板、社會信任、資產增值、風險規避等4個角度是學者研究宅基地改革所引發的風險成因主要方向。風險治理。科學研判并防范宅基地改革風險，不僅是推進土地改革的重要內容，也是強化政府公共信任、實現鄉村振興的內在要求；目前對于宅基地改革風險問題嵌入了不同專業視角進行分析，如有研究從經濟學的視角對其進行分析，認為要建立全面的財政制度，做好宅基地改革資金保障，做好兜底措施；呂萍等從社會學的視角對其進行探討，提出要依托村民事務理事會、鄉賢精英等力量推進宅基地制度改革[18]；呂軍書等學者為代表傾向于從法理學視角進行分析[19]，認為完善相關法律、加快確權登記，規避隱形流轉是治理風險的重要手段。

綜上所述，學術界對于宅基地改革風險問題做了大量的研究，取得了較為豐富的理論與實踐成果，為本文深入分析宅基地改革風險奠定了夯實的研究條件。然而現有研究還存在一些不足，主要體現在目前學界多是從宏觀層面探討宅基地改革風險的成因以及治理，對具體政策實施中的風險治理研究還不足；對于風險生成的研究多是屬于靜態的研究，缺乏從動態的角度對進行分析；脆弱性理論作為直觀反映系統內部風險的研究范式，應用還比較少。針對以上幾個問題，本文作出了如下貢獻：研究層級上從主體對象的角度著手，研究宅基地改革風險的治理路徑，研究經驗具有可復制和推廣性；研究視角上引入脆弱性理論，探析宅基地改革風險的動態生成機制較為新穎；研究方法上改變以往靜態孤立的研究情況，將宅基地改革看作一個動態系統來探析風險成因創新了研究方法。

2 宅基地改革風險的動態生成過程

2.1 理論基礎

美國學者WHITE于20世紀70年代首先提出并進行脆弱性研究，而后脆弱性理論作為一種新的研究范式突破了自然科學領域，逐步應用到了生態學、金融學和社會學等各個方面。關于脆弱性理論模型與評估主要有6種主流方式方法，分別是R-H模型、PAR模型、HOP模型、“三角模型”分析框架、“鉆石模型”分析框架以及AHV模型，而后又發展了VSD和ADV模型并得到廣泛應用[20]。本文將VSD框架對于“暴露—敏感—應對”的脆弱內涵理解應用于“宅基地改革風險”問題，并進行脆弱性評估，見表1。

表1 宅基地改革風險的脆弱性評估

通過評估可以看出，宅基地改革具有顯著的脆弱性。脆弱性是由自然、社會、經濟和環境因素構成的完整系統對各種脅迫的易損性直觀體現。脆弱性作為系統的一種內在屬性，并不能直接導致公共危機的產生，而是由于系統內部脆弱性因子的多重碰撞使得系統間的結構平衡被打破，從而導致危機的爆發。隨著脆弱性理論在公共安全管理系統中的應用，探究系統內部脆弱因子的生成主體和外在環境并加以控制以最大程度地預防并控制災害風險的發生成為了脆弱性理論應用于公共安全領域的價值所在。政策主體-政府、政策客體-農戶、政策工具-集體構成了一個完整的宅基地改革系統，且該系統具有顯著的“脆弱性”特征。以往關于宅基地改革脆弱性的研究，多將其與農戶聯系起來，在可持續農戶生計框架下研究農戶的貧困脆弱性，本文將脆弱性概念引入宅基地改革流轉系統，聚焦于包括政策主體、政策客體、政策工具等在內的整個政策系統中的脆弱性，延伸了此前脆弱性的研究視域。“宅基地改革風險”在我國農村地區已逐漸顯現，要深入分析“宅基地改革風險”問題，必須詳細剖析“宅基地改革風險”現象演化的動態過程與脆弱性因子，分析其結果形成的內在機理并加以控制。

2.2 宅基地改革理性邏輯

政府作為政策主體為了解決用地矛盾，促進土地流轉增收，通過補貼、置換等多種形式引導農民有序退出宅基地，解決用地矛盾，促使資源利用達到最大化，提高農民收益；農村集體經濟組織作為政策工具依靠其獨特的政治性質和法律性質以村民理事會為依托進行動員，以資本引入、集體注資、土地開發等多種方式探索宅基地入市方式，并每年為村民提供分紅、補貼等形式給予有序退出宅基地的農戶住房保障或經濟收入以維持流轉的持續和穩定。農戶作為政策客體也是宅基地改革的利益直接者，通過對政策的認同執行，將公共宅基地通過村集體名義進行出資或者抵押，以達到流轉增收的目的，以改善家庭經濟狀況并反哺家庭，三者共同構成了一個有機系統。

然而，宅基地改革流轉與收益的過程是一個長期的動態發展過程，在這一動態過程中，可能會受到各種脆弱性因子的影響，使得上述理性預期產生異化，致使進行宅基地改革的部分農村家庭并沒有獲得預期的宅基地改革流轉收益，從而使得公共信任進一步惡化，使得“宅基地改革”出現多重風險。其基本邏輯過程如圖1所示。

圖1 宅基地改革風險基本邏輯過程

2.3 宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.1 農戶在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.1.1 宅基地流轉空間有限，價值難以顯化

區域封閉性是宅基地的一個鮮明特點，這個問題在江西余江的改革較為突出，農戶認為宅基地具有象征性、繼替性以及家族福利性的特點，因此其認為宅基地流轉只能在“同姓”人內部流轉。同時，受制于其雜而廣的布局，不同村集體之間對于宅基地價值衡量有所差異，“集體內流轉”這一限制難以突破，嚴重影響了宅基地的價值顯化，使得農戶收益受限。

2.3.1.2 宅基地改革流轉交易成本高

市場的交易成本包括個體之間有組織群體的建立、保持及變更等成本，宅基地使用權流轉市場的成本主要是顯性交易成本與隱性交易成本。而顯性交易成本則主要包括農戶、村級組織、政府之間的交易成本比較大(流轉保證金、產權轉移登記手續費用、有償調劑宅基地標的費用以及交易過程中的相關稅費)等，隱性成本則主要側重于政府信譽成本以及治理成本，鄉村是一個依靠親緣關系世代維系所建立起來的有序系統，在村與村之間以及農戶與農戶之間的交易往往更多依托其固有的社會網絡，這是一種不需要契約維系的關系，因此交易成本的存在也深刻影響了其交易意愿。

2.3.1.3 外部資本牽引導致流轉異質化，改變宅基地使用性質

宅基地流轉過程中，隱形流轉問題嚴重，資本的逐利導向和機會主義行為導致了隱形非法流轉，福利性是宅基地的顯著特征，其不僅具有補貼農戶基本生活的財產效應，更重要的是承擔著農戶家庭的整個社會保障作用。流轉的異質化，勢必導致宅基地使用性質發生改變，在此過程中，社會保障效應的喪失以及宅基地使用性質的改變，極大程度地侵害了農戶的個人利益。

2.3.2 集體在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.2.1 缺乏完善的生活配套與集聚經濟

農村集體經營性建設用地入市的目的是實現農戶收入與區域經濟的雙重增長，產業發展得益于生活的配套和完善，農戶居住的分散和地形的差異，導致公共服務等設置配置比較分散，土地稟賦得不到突破會導致集聚匱乏的繼續加持，繼而影響收益，影響農戶參與村集體的流轉意愿，安徽金寨作為典型的貧困山區，長期以來，該縣農村地區居民居住比較分散、偏僻，基礎設施配套差，很難在現有基礎上實現較大突破，因此，該地積極探索農戶搬遷拉動宅基地改革的模式，突出規模和集聚效應，創造出頗具代表性的貧困戶、移民戶搬遷與宅基地制度改革協同聯動的“金寨樣板”。

2.3.2.2 資源稟賦差異比較大，影響集體內部成員的社會信任與社會參與

集體內部成員的人力資本、經濟資本以及自然資本差異較大，這會直接導致不同農戶對于信息的了解和接受程度存在顯著差異，由此帶來的影響會深刻影響農戶與集體、農戶與農戶之間的社會信任，非正式制度作為法律制度的一種補充，廣泛存在于農村社會，而社會信任被打破，由此會影響社會規范并影響農戶對于宅基地合理流轉的參與意愿與參與程度。

2.3.2.3 村不同主體間共謀現象嚴重

宅基地改革設計利益主體比較復雜，尤其是“一戶多宅”情況比較突出、宅基地界定模糊等情況導致政策制定本身就有很大的靈活性，村集體多是基于血緣關系而“機械的團結”，個體保持著強烈的認同感和歸屬感，對外為了維護村集體的利益，整個村集體會產生一種“共謀”現象，以達到維護本集體私利的目的。對內村兩委則以“鼓勵參與改革”為名變相強制村民退出宅基地，侵害集體所有權益，導致集體所有權虛化。

2.3.3 政府在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.3.1 異質化的政績觀

從頂層設計來說，地方政府積極探索農村建設用地改革的動力一方面來源于城鄉建設用地增減掛鉤政策，此項政策可以為地方政府增加建設用地供給，解決城鄉土地供需矛盾的，實現建設用地指標的位移。異質化的政績觀影響下，財政壓力以及建設用地的縮減會在一定程度上造成政府對于宅基地的“變相流轉”加快宅基地集體入市的進度，而農戶的住房安置和經濟來源又無法落實，會造成嚴重的信任危機。

2.3.3.2 相關法律制度的缺乏，確權工作難以推進

我國宅基地法律制度的缺乏主要體現在調整農村房屋、宅基地使用權的法律規范數量少，且效力層次較低，很大一部分依靠文件和地方政策調整。與豐富、成熟的城市房地產立法相比，農村房地產立法不僅存在大量的法律真空，而且內容也比較粗淺。浙江麗水在改革過程中就面臨到了制度性、經濟性以及機制性的缺乏導致改革推進困難，突出表現在法律及法規的規定原則及效力不高，實際調整農村房屋和宅基地流轉的大多是各地政府及相關職能部門的文件，不僅系統性差，而且存在矛盾、沖突、權責不清等問題。

2.3.3.3 社會治理難度加大

新型經濟業態沖擊農民生產生活方式，會衍生社區治理以及文化斷檔等問題。部分地區宅基地流轉之后，采取整體移民安置等方式實現集體整體搬遷，新型生產生活方式的沖擊以及生活成本的加大，對于本身是“自給自足”的小農經濟為主體的農戶產生了很大程度的沖擊，農戶缺乏穩定經濟來源與日益提高的支出成本會造成一定成的社會治理風險。新型生產生活方式，會造成嚴重的代際差異，除此之外，缺乏情感寄托，法治觀念的匱乏，都會衍生一系列的社會矛盾與風險，社會治理難度加大。

3 宅基地改革的風險治理路徑

目前正是鞏固提升脫貧攻堅成果實現與鄉村振興有效銜接的重要時刻。宅基地改革推進以來，進一步明確了集體產權，發展了集體經濟，強化集體治權，增加了農民收入，但與城市用地對比來看，農村宅基地在法律、體制等方面還不夠完備。衍生了一系列的問題，增加了宅基地改革推進的脆弱性，使得部分地區農戶流轉意愿降低，這會嚴重影響土地利用效率集約化發展，也不利于鄉村振興戰略的統籌推進。會產生更大的社會不公平和風險，加重了整個社會的脆弱性，因此需要從各個環節與層面去解決此問題。

3.1 拓展宅基地使用權流轉的范圍，健全交易機制

通過宅基地使用權流轉的合理擴張以及土地集約利用實現景觀優化和質量提升，從而促使鄉村產業結構的轉型升級提升居民收入，創造更多的就業機會，穩定經濟來源。同時，要完善以村集體內部的民主管理、民主決策、民主監督三位一體的模式對集體資金進行運作以及管理。構建宅基地流轉交易平臺，依托數字化、信息化等手段，提高交易的透明度和公信力，減少交易環節，形成公開的價格形成機制，降低交易成本，杜絕隱形流轉行為，提高農戶流轉意愿。

3.2 兼顧宅基地使用權流轉的側重點，規范集體行為

對于不同區域、不同宅基地類型要明晰宅基地改革側重點，要切忌“一刀切”，加強宅基地的規劃與管理，加強集聚地引導，從而發揮規模效應。同時，依托法律法規和自上而下的教育運動等手段，規范村集體行為，嚴厲打擊“共謀現象”。利用并發揮好村規民約以及鄉賢的道德引領示范作用，以柔性道德示范作為剛性法律法規的補充，彌補社會資本差異帶來的信息鴻溝，強化農戶與農戶、農戶與集體、農戶與政府之間的信任程度。

3.3 落實好宅基地改革的兜底措施，補全法律短板

設立宅改專項金或者建立廉租房制度為失地農民提供更多保障，以安置住房和“貨幣補償”雙管齊下做好社會保障等兜底措施。要完善宅基地相關法律法規，杜絕政府的無序“變相流轉”，推進宅基地確權登記，降低“一戶多宅”、城鄉“兩棲占地”等現象。同時，要創新社會治理模式以文化引領、治安防控、法律服務、就業培訓“四位一體”的方式化解空間利用負外部性失控以及文化沖突、道德風險、代際差異等治理難題。