長江流域生態環境協同規制的立法詮釋與意涵表達
——以《長江保護法》為述評視角

張祖增，王燦發

（中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088）

引言

作為我國有史以來第一部以流域生態問題為導向、融貫環境法與經濟法等多種法學資源、以平衡流域“生態保護”與“綠色發展”為價值依歸的綜合性橫向立法，《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）的頒布實施是重塑長江流域生態環境治理機制與管理體制、重構長江流域紛繁復雜“人—自然”關系的破局之舉，對優化完善長江流域生態環境法律體系、提升長江生態治理能力具有不可替代的、里程碑式的理論與實踐價值。從整體性框架結構來看，《長江保護法》為化解流域“生態整體性和治理碎片化”這一貫穿流域生態保護過程始終的顯性矛盾，不僅創設了多種可供執法者遵循的法律制度，而且確立了政府在流域生態治理模式中的統籌主導地位，同時也開創性地將社會主體納入流域生態治理格局之中，由此建立起“環境權利—環境權力”二元架構均衡配置與協同作用的流域生態環境治理新范式。在中共中央提出“構建國家主導、多元主體參與的現代環境治理體系”這一歷史性任務的時代背景下，如何準確定義《長江保護法》所塑造的公私主體融貫互通、協作互動的治理結構，這既事關長江流域生態環境協商共治實踐的推進與落實，也直接影響《長江保護法》的理解與適用。有鑒于此，本文立足于規范分析的方法論研究視角，擬對長江流域生態環境協同共治范式的建構邏輯與規范意涵進行深入分析，旨在通過厘清環境行政權力與治理權利主體在長江流域生態環境治理過程中各自的運行狀態與功能定位，達到《長江保護法》開篇設定的“保障生態安全，促進資源高效利用，實現中華民族永續發展”的立法目標。

1 長江流域生態環境規制模式的轉型

1.1 超越既往：長江流域生態環境治理法律體系的統合建構

在世界流域立法模式的“叢林”中，根據法律回應河流治理需求而表征出來的映射關系，流域法治類型主要包括涉水要素的基本立法、流域統攝型立法、流域單一事項的專門立法以及針對流域的特定化專門立法等[1]。其中，涉水要素的基本立法雖然對全國流域水環境有所調整，但無法對某個具體流域的整體生態系統形成全方位關照，以《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》為典型例證；流域統攝型立法以提煉一主權國范圍內所有流域暴露出來的共性環境問題為價值依歸，流域治理過程中存在的特殊性環境問題往往因處于法律關照的邊緣地帶而得不到應有規制，且由于此種立法模式的邏輯起點是關注所有大江大河的共性法律問題，其對立法技術與立法資源提出了較高要求，因此該模式在國際流域立法經驗流變中只能被“束之高閣”；流域單一事項的專門立法建構在還原主義法學方法論基礎之上，其側重對流域某一方面法律關系的單向度調整，在一定程度上割裂了流域環境保護與經濟發展的辯證統一關系，流域內生態系統的整體性、動態關聯性、耦合性等自然地理屬性被嚴重忽視，以破解長江河道采砂治理難題而塑造的《長江河道采砂管理條例》《太湖流域管理條例》，即為此種流域立法模式的規范演繹。相較而言，流域專門立法模式因適配于流域自然單元、人文特征以及管理空間等多元屬性而成為推進流域法治現代化的最佳選擇。事實證明，采用“一河一法”的專門立法樣式能最大程度兼顧不同地區的發展利益，從而理順流域紛繁復雜的空間法律關系，最終實現流域生態效益、經濟效益、社會效益的融合統一，美國《田納西流域管理法》《下科羅拉多河管理法》《墨累-達令流域管理計劃》均是借助流域專門立法從而形成流域善治局面的法律典范。無獨有偶，《長江保護法》也是一次從事理到法理生動詮釋流域專門立法的有益藍本。在功能面向上，相較于長江流域原有立法體系對于流域治理一般問題呈現出的“不好用”、對流域特殊問題暴露出的“不管用”等法律痼疾[2]，《長江保護法》賦予流域空間法律色彩，吸收原有立法體系中合理規范要素，統籌考量長江流域上下游、左右岸以及不同部門、企業間存在的利益關系，通過建構統一連貫的立法邏輯與價值指引，形成對長江流域生態環境治理法律體系的整合與涵射。在價值取向方面，《長江保護法》的立法構造突破了以單一環境要素保護為重心的碎片化立法取向，其不再局限于規制流域某一事項的環境問題，相反其以《環境保護法》創設的“綜合治理原則”和近年來日漸勃興的“公共治理理念”為價值主線，圍繞行政法“合作規制”理路創設出一套融合事權配置、制度依托、理念革新、主體多元的長江流域生態環境系統性治理的規范框架，例如，以流域綠色發展理念為價值指引，《長江保護法》創設了綠色發展規劃、綠色發展紅線、綠色發展評估等系列相互配套的制度舉措，這一框架旨在通過征募市場與公眾的力量，架構起權力主義—國家與專業主義—社會交織互動、融貫互通的行為范式，從而實現長江流域生態環境的有效治理以及流域法治的系統轉型。因此，《長江保護法》對既存法律體系的整合與超越，即是該法在理論與實踐上創新的亮點所在。

1.2 范式轉換：從行政權一元主導變革為合作共治

長江流域生態環境治理范式由政府單一主導轉變為“環境權利—環境權力”二元架構的均衡配置和協同作用，主要受以下事理與法理因素的驅動：

1.2.1 以多元共治頂層設計的價值指引為根本遵循

在社會價值結構日趨多元的時代背景下，為調和諸多主體間的利益平衡、提升環境行政的治理效能、推動“權利—權力”治理譜系的形成，黨的十八屆三中全會首次創造性提出推動“社會管理”向“社會治理”轉變這一思維理念的革新。在此目標導向下，黨的十九大報告順勢而為，指出應打造共建共治共享的社會治理格局、建設社會治理共同體。與此同時，為落實黨的十九大精神，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“社會治理是國家治理的重要方面，要構建黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同的社會治理體系”，這一重要論述揭示出新時代中國特色社會主義社會治理的理論邏輯和實踐進路，并借此推動現代環境治理體系的生成與實質性變革。在此背景下，2020 年，中共中央辦公廳與國務院辦公廳出臺《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，重點圍繞政府、企業以及社會公眾等多元主體在環境治理過程中的角色發揮進行了頂層設計，旨在通過塑造現代環境治理“公私互動合作”的規范進路，建立符合環境法律秩序期待的主體關系和行動結構。

在現代環境治理體系這一頂層設計的根本指引下，長江流域生態環境治理的規范形態及其制度體系具備了深厚的政策沃土，它體現了現代環境治理體系在江河湖海空間立法上的現實轉化，具言之：《長江保護法》以長江流域一體化法治保護策略為主線，通過統合流域綠色發展與生態保護的價值目標、構建“大部制”流域統一管理機制、建立“中央—流域—地方”三維層級事權配置體制、形成“聚合互動”的法律制度設計以及統籌行政資源、市場機制與社會資源的合理調度，使得政府、市場以及公眾“三駕馬車”在各自行動邊界內嵌入流域公法之中并形成責任分層、協同并進、行為互補的穩定型運作邏輯，推動長江流域范圍內相關利益主體目標耦合、功能聚合的理想變成現實，其以法律的共時性與規范的體系化塑造出現代環境治理體系所期待的治理格局和價值結構。

1.2.2 以社會力量蓬勃發展的客觀趨向為基礎

準確理解長江流域生態環境規制模式轉型的基本動力，除了將視野定位在政策文本對立法所具有的鋪陳作用之外，還應深刻洞悉《長江保護法》所嵌入與依附的特定社會情境。我國社會主義市場經濟的日趨繁盛為社會價值多元結構的形成以及社會多元群體的分層形成[3]提供了必要的物質根基。此外，隨著后現代思潮、合作型國家以及以環保組織為代表的第三部門的興起，加之政治民主化進程的快速推進，社會的動態轉型在催生了環境領域合作規制價值范式的同時，在客觀上也為社會力量介入環境保護這一公共事務、提升自身環境治理話語權奠定了堅實的社會土壤，這在很大程度上改變了過去在環境保護過程中政府一家獨大而缺失社會智識的單一治理格局[4]。公私合作型環境治理范式也因具備了充分的動力源泉而成為重構流域治理權力秩序、優化流域利益布局的法治新典范。

以環境治理的社會中堅力量——環境保護組織為例：近年來，隨著環境非政府組織（NGO）數量的不斷增加及其活動輻射范圍的逐漸擴大，我國環保組織在生態環境治理的影響和作用日益增強，包括通過多種渠道表達自身對環境保護的價值訴求，介入和參與環境政策的制定修訂工作；利用自己作為生態環境“代言人”的法律資格，積極提起環境公益訴訟，借助司法力量守護“綠水青山”；組織集體環境保護行動，通過發揮輿論的導向作用影響環境行政決策；開展形式多樣的環境宣傳與教育活動，為全社會環境保護意識的增強凝心聚力。

此外，作為現代環境治理中的一條隱形主體——專家學者在流域治理多元結構中也扮演了優化環境權力行使進路、提升環境行政科學化水平的輔助性角色。以流域內排污權交易為例，作為由經濟學家戴爾斯在科斯定理的基礎上提出的、運用經濟學原理解決水污染問題的科學性手段[5]，無論是水污染物總量控制數據的生成還是排污權配額的核定與分配，抑或是排污許可信息系統建立等權力運行的諸多方面都涉及大量的專業化知識，需要運用專業主義知識與理性降低或控制流域環境風險，以補救權力機關在某些專業領域因知識狹隘而淪為“外行”的缺憾。

1.2.3 以成本—效益分析理論下長江流域生態環境治理效能最大化為動力

在環境價值結構日趨多元、環境利益關系日益復雜化的時代背景下，行政權在環境治理問題上面臨這樣一個不容忽視的事實——行政赤字，即公共權力資源的單極化運用在應對復雜多變的流域治理情勢時難免會顯得捉襟見肘。其具體表現在：較高的環境行政執法成本、潛在的規制俘獲風險、尚未形成穩定制度理性的執法手段以及“運動式”執法特征等一系列環境行政過程中存在的結構性難題已然暴露出以單向度權力運行為表征、以“標準設定”為中心模式的官僚式環境規制已逼近技術能力、管理成本和治理效率的上限。正如布魯斯在《重塑環境法》一書中所指出的那樣：當污染源不斷擴大時，信息不對稱問題以及為搜集信息付出的行政成本給行政部門帶來了巨大壓力，使得政府一元主導治理結構難以對環境問題形成全方位的有效規制[6]。對此，通過賦權的形式塑造私主體參與環境治理的價值譜系，不僅能保障流域治理層面的法權結構趨向平衡，從而跳出環境治理過程中常出現的“塔西佗困局”①此種現象指的是：當以企業、公眾為代表的社會主體難以通過正當、合法、有效的渠道向政府表達自身環境利益訴求時，社會主體對政府環境行政權的行使也當然會質疑甚至抵觸。長此以往，即使政府做出有利于社會主體環境利益保障的行政決策時，該行政決策也往往會遭到公眾慣性的排斥。，而且能完成公私交融秩序下流域立法體系化的規范任務[7]，最終推動政府、企業、公眾三維主體在流域生態環境治理過程中功能聚合效應得以最大程度的發揮。換言之，長江流域生態環境協同共治范式通過吸納市場主體與社會公眾積極主動地參與流域治理，例如鼓勵、支持單位和個人參與長江流域生態環境保護和修復、資源合理利用、促進綠色發展的活動①《長江保護法》第16 條規定：國家鼓勵、支持單位和個人參與長江流域生態環境保護和修復、資源合理利用、促進綠色發展的活動。；鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態保護補償基金；鼓勵相關主體之間采取自愿協商等方式開展生態保護補償②《長江保護法》第76 條規定：國家鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態保護補償基金；鼓勵相關主體之間采取自愿協商等方式開展生態保護補償。。與此同時，通過在方法論上整合數據共享、專家參與、信息交流以及技術合作等多種環境治理手段，能有效紓解流域環境管理機關的行政執法壓力，極大降低流域內規則制定與監督實施的治理成本，理性和平地化解流域內紛繁復雜的利益矛盾沖突，系統全面地凝聚流域生態環境治理的社會共識。這既符合成本—效益分析理論視野下長江流域生態環境治理效能最大化的秩序期待，也能夠提升長江流域生態環境治理效能、提高政府在流域治理事項上的科學決策化水平，對于推動《長江保護法》的落地實施無疑具有深層次的價值功用。

2 長江流域生態環境協同規制模式的立法詮釋

《長江保護法》所建構的流域生態環境協同共治范式既關涉行政權主導流域環境治理的地位宣示，同時也對多元權利主體在流域環境治理過程中的功能配置做了規范表達，其具體結構模型如圖1 所示。

圖1 長江流域生態環境協同共治模式的結構模型

2.1 流域環境治理過程中行政主導地位的法律詮釋

長江流域生態環境治理事務之繁多、涉及利益主體之多元、牽扯社會關系之復雜、涵射領域之寬廣等特征決定了集靈活性、權威性、專業性于一身的行政權在謀劃與實施長江流域生態環境治理策略、統攝長江流域生態安全法律秩序上必然占據主導地位。《長江保護法》對行政公權統籌主導地位的法律詮釋，采用了由“宏觀宣示”到“微觀賦權”的全方位規范進路。

2.1.1 宏觀立法宣示：長江流域生態環境治理中環境公權的主導地位

（1）以“長江流域”內涵界定為導向建構長江流域生態環境治理的國家任務。《長江保護法》采用世界上最先進的流域治理理論對“長江流域”法律概念進行了科學界定[8]，該法第2 條第2 款規定：“本法所稱長江流域，是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區……福建省的相關縣級行政區域”。由此觀之，法律意義上的長江流域不僅指集河流湖庫等聚水區于一體、具有顯著生態邊界的自然生態空間，同時還是一個以水要素為紐帶形成的、關涉流域內資源稟賦、人口分布、文化傳承、生產力布局等諸多人文因素的行政管理空間，這亦由此形成了長江流域的第二層空間屬性認知。對此，《長江保護法》也以詳細列舉的方式對長江流域覆蓋的19 個省（區、市）相關縣級行政區域進行了立法框定。以長江流域法律內涵表征出的管理空間屬性為導向，這意味著長江流域管理應當統合流域所轄行政區的管理制度、政策法律以及標準時序等一系列制度設計，從而化解流域行政分割現象并形成一套適配于流域特性、成熟且自洽的管理體制機制、事權配置。在此背景下，因應《憲法》第9 條、第26條為對國家（政府行政機關）所負擔的環境保護根本職責進行的規范設定，加之為避免“自由主義市場范式”缺乏必要外在約束而導致環境治理陷入集體行動失敗的困境，在生態環境治理實踐的現實需求和憲法文本的規范指向功能下，中央與地方行政公權部門在流域生態風險化解、污染防治、生態保護與修復、資源開發利用以及流域經濟清潔生產、能效推進等事項上的治理任務由此生成，這一任務的實質系國家安全保障任務的意涵在流域生態環境治理領域的演繹、延伸與實現。在“長江流域”法律概念建構導向長江流域生態環境治理國家任務的邏輯演進下，以環境公權為主軸的流域生態環境治理結構由此得以形成，如第75 條第1款規定：國務院和長江流域縣級以上地方人民政府應當加大長江流域生態環境保護和修復的財政投入。

（2）將流域生態安全嵌入國家總體安全體系中，以凸顯國家公權在長江流域生態環境治理結構中的能力稟賦。風險社會視域下，純粹的科技理性繁衍出了社會化的生態風險，為最大限度消減科學不確定性可能引發的生態環境問題，生態安全保障被視為必須肩負的時代任務[9]。在此背景下，根據《長江保護法》第1 條的規定，流域生態安全作為該法的首要價值定位，不僅是提高流域生態產品供給能力、提升生態系統服務功能，從而維護長江流域生態系統健康與完整的內生需求和使命所在，同時也是對國家總體安全戰略的踐行與展開，其以國家總體安全保障為價值依歸，對于國家安全觀具有重大構成性意義。在環境法規范建構范疇下，生態安全作為法律術語首次出現在《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國自然環境保護法》①根據該法：“生態安全”囊括八個方面的內容:1.生態系統的平衡得到維護，自然界的自然過程保持一種和諧狀態；2.可再生自然資源的再生條件得到保護；3.不可再生的資源備受珍惜和得到節約利用；4.自然界的環境容量受到尊重；5.環境的自然凈化能力得到維護；6.整體自然環境處于良好的狀態；7.維持人的生命活動和健康所需要的正常條件得到保障；8.人的環境權利受到尊重和保護。中。與此同時，為彰顯生態安全在國家總體安全之中的重要地位，《中華人民共和國國家安全法》也設定專門條款對二者關系進行了法律解釋與價值識別：國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，……大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞。據此分析，可以知曉的是，在《長江保護法》將生態安全嵌入國家總體安全體系的背景下，國家這一公權主體在長江流域生態風險治理過程中統籌主導地位的引入與展開自然而然地具有了充分的法權依據，這既包括第5 條確立的“長江流域地方各級人民政府維護長江流域生態安全的責任能力建設”、第10 條規定的“為預防流域突發生態環境事件而要求國務院生態環境主管部門同國務院有關部門和長江流域省級人民政府建立健全應急管理機制”、第24 條明確要求的“國家設立科學合理、保護有力的自然保護地體系以構建國家生態安全屏障的責任范疇”，也囊括第四、五、六章對國家在流域生態安全治理領域能力建設的主體責任作的精細化安排，如流域生態環境治理基礎設施與人才隊伍建設、產業布局優化與結構升級的支持等。

2.1.2 微觀立法賦權：縱橫交錯下環境公權的職責序構

《長江保護法》一方面通過立法宣示的形式詮釋了國家在流域生態環境管控中的主導地位，另一方面采用授權性規范的法律樣態，從縱向與橫向雙重維度出發，系統勾勒出政府在長江流域生態環境能力建設上的基本輪廓，包括縱軸上對央地流域事權配置法律關系進行了重構和橫軸上對流域內不同行政管理部門的規制范圍進行了厘清。

（1）縱軸維度：重構央地在流域事權配置上的管理體制。環境公權主體在流域生態環境治理事項的縱向關系上雖然表現為上下級政府間領導和被領導的關系，但由于中央政府與地方政府的環境治理目標并非總是趨向一致，為破除原有流域管理體制不合理導致的央地事權博弈的掣肘，《長江保護法》對長江流域生態環境治理體制進行了價值重塑，最終建立起“中央統一事權、央地協同管理”的體制構造，這一構造的基本要素包括流域統一管理機構的設置、流域管理機構的職權配置、央地銜接有序管理三個維度內容。

一方面，《長江保護法》第4 條、第9 條第1 款、第13 條、第55 條等規范明確要求建立“長江流域協調機制”并對其職權配置作了詳細部署。首先，在流域統一管理機構法律屬性的基本識別上，“長江流域協調機制”屬于中央事權的管轄范圍，具有最高的流域管理層級，將原有的“九龍治水”變革為“一龍治江”。其次，“長江流域協調機制”通過建立專家咨詢委員會，統籌負責流域重大政策、重大規劃的審議和重大戰略項目審批，跨地區跨部門重大事項的協調解決，長江生態環境保護工作的監督檢查，流域信息共享系統與監測網絡的建立以及行使包括流域自然資源產權和環境執法權在內的決策、協調與監督等基本類別的綜合管理權。

另一方面，在央地流域事權協同管理層面：首先，由于長江流域協調機制的貫徹以及治理能效的彰顯和提升需要依賴各級地方政府的積極有效配合，為此《長江保護法》第5 條、第6 條、第9 條第2 款、第12 條第2 款通過對省級政府在本行政區域內流域管理事權的合理配置，同時賦予縣級以上地方人民政府及其有關部門一定的職權，包括厘清各級河湖長分級管理的職責邊界，規定地方各級政府對本行政區內涉水事項享有一定執行權以及明確省級人民政府對本行政區域內的流域性事務的決策、組織、制定、領導等事權。其次，縱向維度上，為避免地方政府因缺乏必要權力規制而導致長江流域生態環境治理目標被懸置，還需要在流域事權運行過程中形成行政權力的內在約束。《長江保護法》第78 條規定“國家實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度，上級人民政府應當對下級人民政府生態環境保護和修復目標完成情況等進行考核”，此舉即旨在以反向激勵的措施驅動地方政府積極推進流域環境治理工作，從而構筑起上級與下級政府在流域環境治理事項上協同發力、聚合互動、合理高效的科學管理體制。

（2）橫軸維度：明晰流域行政管理部門的規制范圍。為避免流域生態環境治理過程中政府不同部門之間、部門與地方之間因價值目標追求上的抵牾而產生橫向博弈與相互扯皮，《長江保護法》遵循類型化治理思路，在確立長江流域協調管理機制統籌負責的前置條件下，通過明晰中央各部門的具體流域治理職責劃分與功能定位，以實現對長江流域水資源調度利用、港口岸線資源分配、生態環境修復、重點物種保護、流域污染防治以及產業布局優化等各種事項的精細化管理。例如，第7 條規定：國務院生態環境、自然資源、水行政、農業農村和標準化等有關主管部門按照職責分工，建立健全長江流域……生物多樣性保護、水產養殖、防災減災等標準體系；第8 條第2 款明確“國務院野生動物保護主管部門負有對長江流域野生動物資源狀況調查的職責”；第21 條規定“國務院水行政主管部門負責長江流域水資源合理配置調度及利用工作”“國務院自然資源主管部門負責統籌長江流域新增建設用地總量控制和計劃安排”；等等。

此外，立法者基于提升長江流域生態環境治理效能及預防各部門因各自為政而陷入治理職能碎片化桎梏之中的價值考量，《長江保護法》創設了針對流域生態環境治理復雜特性的橫向配合輔助機制與流域信息共享機制，通過跨部門的協作互動與優勢互補，降低因部門協商產生的邊際成本的同時提高長江流域生態環境治理的行政效能，第19 條、第27 條、第38 條、第67 條均是協調不同行政部門之間職能關系的典型例證，其通過對行政部門間輔之以內在的功能排序，推動長江流域生態環境的協同治理與融合發展。

2.2 流域環境治理過程中社會主體治理權利的法律確證

2.2.1 環境私主體參與流域生態治理獲得合法性空間

為紓解長江流域傳統治理模式中環境權力與環境權利存在的結構性失衡之困境，《長江保護法》摒棄流域生態環境治理過程中行政權“獨攬天下”的思維定式，在對流域環境治理權能進行積極肯認的前提下將社會力量納入長江生態安全治理的主體序列，在規范建構上深入挖掘環境權利主體參與流域治理的潛在價值與獨特功能，符合社會變遷情境下流域規制手段完善與環境法治演變的客觀規律。

社會力量在流域治理過程中主體資格的法律確證主要遵循“從抽象原則規定到具體規則設定”的基本進路：其一，《長江保護法》第3 條將“共抓大保護與系統治理”確立為本法的基本原則。其中，“共抓大保護”即為長江流域生態環境協同共治范式的價值映射，其尋求構建長江一體化保護格局，通過整合公私主體多元利益關系，意在形成多元化流域生態環境治理結構，這在解釋論上為將社會主體嵌入流域生態環境治理過程并展開公私主體間的融貫互動活動預留了充分的法律解釋空間。此外，“系統治理”不僅是從流域環境要素聯動性視角出發，強調以系統論的思維方法對流域內山川、林草、河海、湖田、沙冰等自然要素的整體施策與統籌兼顧，其還包含在主體層面塑造流域共治的治理結構，以實現“權利—權力”譜系下系統治理的秩序期待。其二，《長江保護法》以規則賦權的形式對環境私主體的治理權利進行了具體規定，既包括對市場主體在流域環境治理過程中的權利行使的邊界劃定，如第75 條第4 款規定：國家鼓勵金融機構發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品，為長江流域生態環境保護和綠色發展提供金融支持；也包括對社會公眾參與流域環境治理的權利配置，如第14 條第2 款與第79 條第2 款分別規定了新聞媒體在流域環境保護中的輿論導向功能以及公民、法人和非法人組織對長江流域環境污染、生態破壞等事件享有揭發檢舉的權利。

2.2.2 環境私主體嵌入流域生態治理結構的功能譜系

在長江流域生態環境協同共治范式的新型格局之中，環境私主體的功能配置架構如下：

（1）長江流域生態環境治理能力的建設者。面對長江流域紛繁復雜的環境治理問題，實現長江流域生態環境治理體系與治理能力現代化目標首先需要根植于價值無涉的科學機理，以專業性意見與知識性權威的形成和創建為長江流域正確決策及法律預判保駕護航。有基于此，《長江保護法》第12 條第1 款創設了專家咨詢委員會制度，通過組織專業機構和人員對長江流域重大發展戰略、政策、規劃等必要事項展開科學技術咨詢，切實提升長江流域生態環境治理能力，專業主義價值理念在長江流域協調共治范式中也由此生成。

作為開啟長江流域生態環境現代治理“閥門”的“金鑰匙”，專家因善于將專業知識、科學機理以意見的形式運用于環境治理實踐之中而成為環境行政決策或環境司法裁判過程中不可或缺的關鍵一環。作為流域法治引智的形式載體，長江流域生態環境協調管理機制通過對專家群體的引入，一方面能夠優化環境公權行使進路、提升流域行政科學化水平，具有補救權力機關在某些專業領域因知識狹隘而成為“外行”的結構優勢，其解決的是決策科學性、行政合理性的問題；另一方面，專家咨詢意見在某種程度上也能映襯出社會民意對于流域治理過程中環境正當性利益的支持，著眼于對流域“權利—權力”治理結構失衡的矯正，具有補強公眾對環境行政的信賴功能。

（2）長江流域生態環境治理效能的監督者。從監督規范體系的基本構造來看，《長江保護法》不僅創設了體現行政主導地位的自上而下國家公權機關內部監督體系①《長江保護法》第82 條規定：國務院應當定期向全國人民代表大會常務委員會報告長江流域生態環境狀況及保護和修復工作等情況。長江流域縣級以上地方人民政府應當定期向本級人民代表大會或者其常務委員會報告本級人民政府長江流域生態環境保護和修復工作等情況。，在環境私主體嵌入流域生態治理結構過程中，第79 條第2 款還以賦權的形式對社會公眾的流域環境治理的監督權進行了明確規定，其強調公眾享有參與流域生態環境治理的程序性權利，內容包括“督政”和“督企”兩種類型，即對公權機關環境治理責任的監督和對企業或個人在利益驅動下實施的環境污染/生態破壞行為的監督，旨在實現流域環境治理結構的良性互動以及法權結構的動態平衡。同時，為使得社會公眾在流域生態環境治理過程中的監督效能最大化實現，立法還對環境私主體之流域生態環境信息的客觀取得作了制度性保障，第79 條第3 款規定：國務院有關部門……完善公眾參與程序，為公民、法人和非法人組織參與和監督長江流域生態環境保護提供便利。因此，公眾在對流域生態環境信息的知情權與獲取權得到保障的情況下，通過法律賦予的環境監督權能的積極行使以及環境利益訴求的暢通表達，能客觀影響流域內環境行政主體的權力行使，同時也能對流域生態環境違法行為起到一定的社會預警效用。

（3）長江流域生態環境治理機制的衡平者。因應環境問題“負外部性”本質屬性，環境行政執法構成了我國環境規制的主要模式。然而，在肯定行政公權機關在環境治理過程中具有威懾性強、效率性高、執行方便等制度優勢的同時，也不得不面臨行政執法資源有限性的現實窘境。在此背景下，政府因擔負較為高昂的行政執法成本，在流域生態環境治理過程中往往會滋生“運動式”執法、行政執法“一刀切”、政府被執法企業“俘獲”等規制不足的“痼疾”，它既無法全面控制流域污染問題和生態風險,也無法實現立法者事先謀劃的流域生態環境有效治理的美好愿景。為破除高昂行政管理成本導致的上述困局，《長江保護法》嘗試通過構建社會資本運作機制來彌補政府主導的經典規制之不足，第75 條第4 款、第76 條第4 款均是借助市場機制與財產權邏輯以開拓流域治理資金的來源渠道、增進長江流域環境保護能效的典型例證，其在紓解政府環境治理成本高昂問題的同時也構成了環境私主體治理的重要分支。需要注意的是，為正確識別市場機制在長江流域協同共治范式中的結構關系與功能定位，社會資本、金融機構等市場主體介入流域環境治理需要充分發揮政府的引導作用，即在現代環境治理體系中，市場機制需要借助私法關系的選擇來增強公法機制與市場主體之間的系統融合與制度性嵌入，以發揮好市場化工具對公法意義上“命令—控制型”環境規制工具的補強作用[10]。

3 長江流域生態環境協同規制模式的意涵表達

長江流域生態環境協同共治模式的立法詮釋不僅為觀察、應對流域生態環境風險問題提供了基本依循，也為現代環境治理體系視野下公私主體交融互通參與長江流域全景式治理提供了規則指引，從根本上契合習近平總書記提出的“長江經濟帶發展要共抓大保護、不搞大開發”的思想基調。基于此，在學理上，可從形式、理念與要素三重維度內容出發，對長江流域生態環境協同規制模式的法律意涵予以明晰。

3.1 形式維度：從“一元主導”到“公私互動”

公私互動治理構成了現代環境治理的理念變革與行進方向。基于此，長江流域生態環境治理目標的預期實現毋庸置疑需依賴于構建行政主體與社會力量融合互通、協同互擔的法律規范體系。為迎合長江流域治理的時代所需，《長江保護法》對公私多元主體的流域治理權責進行了精準配置，同時提出了長江流域生態環境“共抓大保護”的基本要求。解釋論下，“共抓大保護”的核心要義在于倡導建立長江流域生態環境協同共治新秩序，在明晰不同治理主體的功能屬性與聯結關系的基礎上實現“環境權利—環境權力”二元架構的均衡配置和協同作用[11]。

一方面，《長江保護法》對擔負不同環境治理使命的行政主體的行動邊界進行了劃定，針對自然資源、農業農村、水行政、林業草原、交通運輸、生態環境以及地方政府及有關職能部門在長江流域不同生態環境治理領域的權責作了系統性規定。具體而言，法定的行政權治理權限主要囊括流域生態環境保護的以下方面內容：流域生態安全的監測、評估、報告及預警；流域自然資源狀況調查、野生動物及其棲息地狀況普查；流域優秀特色文化的傳承與文化遺產的保護；流域國土空間的規劃與用途管制；流域洪澇干旱等災害的監測預報預警、防御、應急處置與恢復；流域生態修復與生物多樣性保護；流域生態環境保護和修復等方面的科學技術研究開發和推廣應用；流域各類保護、開發、建設活動的監督檢查等。

另一方面，《長江保護法》對環境私主體在流域治理中的合法性地位進行了明確的規范授權，為環境私主體介入流域環境治理提供了基本準則與路徑依賴。依循《長江保護法》塑造起的公私協力的規范邏輯，長江流域生態保護和修復等方面的科學技術研發與應用主體、環保組織、新聞媒體、專家學者、社會公眾、金融機構等環境治理私主體并非再單純被定位為傳統政府科層式管制下環境權益的被動保障者、環境治理的消極參加者，而是在增進自我權益這一價值導向下平衡流域內環境公益、傳遞利益相關者權利訴求、具有獨立思想和行動策略的環境法治共同體，其通過公益訴訟、社會監督、自主治理、公私合作、自愿性環境協議等各種形式全面介入流域環境治理,能極大提升《長江保護法》的環境規制效率與環境行政的治理效能。具體而言，《長江保護法》視域下環境私主體在流域治理中的活動空間主要集中在如下9 個方面：①開展長江流域生態環境保護和綠色發展的宣傳教育；②參與流域環境信息交流平臺與監測網絡的建設；③對于流域生態環境違法行為進行輿論監督；④配合國家對長江流域生態環境監管、生態風險管控等系列工作；⑤參與長江流域生態環境保護和修復、文化遺產保護等工作；⑥對長江流域重大發展戰略、政策、規劃等事項進行專業解答；⑦積極開展垃圾分類工作，倡導綠色消費、踐行綠色低碳生活方式；⑧開展流域生態環境保護和修復等方面的科技創新；⑨以市場化運作方式為流域生態保護修復提供資金支持。綜觀縱覽，《長江保護法》通過運用以“法律規則為中心的”合法性建構進路，為環境私主體規范且有序嵌入流域生態治理結構提供了實體性法律保障。

3.2 理念維度：由“割裂對立”轉向“理性融合”

因應流域是自然地理單元和社會經濟單元融合而成的空間統一體，在流域空間這一特定場域內，受制于地理、歷史、人文等諸多因素的影響，長江流域面臨自然資源稟賦有限以及區域經濟發展極不平衡的雙重矛盾，流域生態保護與高質量發展的關系問題由此構成了長江流域生態環境治理的核心議題。法律作為流域復雜社會關系的調節器，《長江保護法》對流域空間范圍內固存的經濟利益增進與生態利益維持這一流域環境治理過程中既有矛盾的衡平態度決定了流域空間法治的精神實質與價值追求。對此，相較長江流域原有立法框架因忽視流域經濟與生態所具有的價值同構屬性而在理念塑造維度形成的流域生態環境保護與經濟社會發展分而治之的局面①流域的生態環境問題主要由《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國環境保護法》等以注重流域“生態屬性”的法律法規進行調整，流域的開發利用問題則主要由《中華人民共和國水法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國漁業法》等以關注流域“經濟屬性”的法律法規進行規范。，《長江保護法》從整體系統觀的思維范式出發，通過摒棄環境保護與經濟發展割裂對立的立法理念，樹立起為新時代流域法治所遵循的生態理性與社會理性相互嵌合的價值標準，進而實現了長江流域生態環境治理理念由“割裂對立”轉向“理性融合”的偉大變革。具言之，為使得流域系統內的自然、經濟、社會系統始終處于動態平衡關系之中，《長江保護法》第1 條明確規定了“實現人與自然和諧共生”的立法目的，通過將“以尊重并認同自然內在價值”的生態文明同構性理念融貫其中，凸顯出長江流域生態環境治理實踐中堅持“生態優先、綠色發展”基本原則的必要性。作為立法活動的方向宗旨、立法論證的有效途徑、法律解釋的重要標準、公民守法的規范指南，立法目的為一部法律能“走多遠、管多寬”奠定了整體基調[12]。《長江保護法》的生成流露出鮮明的目的屬性，以“人與自然和諧共生”為價值內核的生態優先、綠色發展理念即為生態環境保護與經濟社會發展有機統一關系在長江流域空間治理中的理性表達，其蘊含著以整體主義立場和系統論方法推進流域生態保護和高質量發展的強大價值導向功能。此外，《長江保護法》第2 條規定的“在長江流域開展生態環境保護和修復以及長江流域各類生產生活、開發建設活動，應當遵守本法”也以整體系統觀的視角對流域生態保護與經濟發展關系的妥善安排與精細設計作了必要性立法關照，有利于在法治軌道上保障長江流域以高效率高效益生產方式為全社會持續公平地提供高質量生態系統服務，最終促進“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”流域空間發展格局的形成[13]。

3.3 要素維度：由“線性單一”轉向“立體協同”

出于對長江流域生態環境所具有的非線性特征的理性認知，《長江保護法》立法者跳出了傳統立法在還原論支配下將流域界定為“水系空間”的舊有思維范式，通過充分運用整體系統觀對長江流域綜合性立法的客體進行識別[14]，將法益保護客體從之前法律規范所調整的涉水要素“一元獨舞”擴展至涉水相關要素的“多元并進”，以實現從單一涉水管理向流域一體化治理的結構轉型。具體而言，《長江保護法》以實現流域生態環境諸要素的協同共治為價值圭臬，通過整合長江流域原有涉水要素的單項立法，將流域立法所要調整的客體不再僅僅框定在單一水要素之上，而是以水資源、水環境、水生態為基本載體并延展至與涉水要素相關的其他環境與資源因子方面，旨在建構起兼具生態理性與社會理性、系統性與整體性的長江流域生態環境一體化法律保護秩序。這一秩序主要體現在《長江保護法》立法目的設定與制度安排兩個維度上。

一方面，《長江保護法》為實現流域調整對象由單一涉水轉向一體化治理的目標，在立法目的上，《長江保護法》第1 條開宗明義地指出“為了加強長江流域生態環境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態安全，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展”。通過對長江保護法立法目的的全面審視，可以發現，《長江保護法》建立在流域生態環境問題與經濟社會問題相互過渡、相互制約的科學機理之上，既對國土空間規劃與管控、水資源節約集約利用進行了謀篇布局，又將生態系統保護與修復相結合、污染防治與環境質量改善相結合。相較于長江流域傳統立法規范，其所關注的不是某一環境要素或者某種功能的保護與維持，而是出于對增進流域整體社會福祉的系統考量，并以遞進式立法表達方式對法律調整客體作了精準詮釋。另一方面，在制度安排上，《長江保護法》不僅要求“組織編制長江流域國土空間規劃，科學有序統籌安排長江流域生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”，而且設置了“生態環境修復”的專章，確立了“對長江流域生態系統實行自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的系統治理”的法治方略，并規定了長江流域重點水域捕撈管理制度、水沙調控與防洪安全等措施。“生態保護與修復”專章與“資源保護”“水污染防治”“綠色發展”專章遙相呼應，其既關注到水資源和涉水資源的關聯性以及水污染防治與水生態功能的一體性，同時對流域生態保護與經濟發展交融同構屬性作了必要性法律關照,從規范層面建構起系統且嚴密的長江流域生態保護法治之網。

4 結語

《長江保護法》創設的“環境公權機關統籌主導+環境私主體積極參與”的長江流域生態環境協同共治的新范式，既是對現代環境治理體系這一國家頂層設計的規范踐行，也符合規制內涵變遷下行業協會、環保組織、專家咨詢小組、社會公眾等環境私主體治理力量蓬勃發展的客觀趨向，適配于以妥適的路徑實現“成本—效益分析”視野下流域生態環境治理成本最小化的法律秩序期待，反映出現代環境法演進的基本規律，為長江流域生態環境的有效治理、生態風險的有效防控提供了結構合理、價值多元的機制路徑。因此，《長江保護法》在未來的落地實施，需要環境規制的公私主體重點把握與理解長江流域生態環境治理法律體系的邏輯建構與規范意涵，通過推動多元主體明晰各自在流域治理過程中的功能定位，以保障公私力量以積極姿態踐行協同規制立法，追求這一秩序目標的實現。