比較法視域下我國環境影響評價程序構造的流變與省思

周勇飛

（湖北師范大學經濟管理與法學院，湖北黃石 435002）

引言

環境影響評價（以下簡稱“環評”）制度，主要是就人類擬議行為的潛在環境影響通過公眾參與、可供選擇方案的分析與評估、公開公正的審查與評議、減緩措施的討論等一系列正當程序設置的基礎上所展開的科學調查、分析與評價的總稱[1]。自其1969 于美國創立以來，其制度理念和運行模式很快受到世界各國的關注，并在此基礎上相繼進行效仿與移植，進而演化成為世界環境保護領域的一項基本法律制度。但同時，由于各國（地區）在法律淵源、法律結構體系上所存在的巨大差異，環評制度在各國（地區）的引入、移植過程中均產生了不同程度的異化[2]。綜合世界各國（地區）的環評立法模式及其概貌，環評的程序構造可大體歸為以美國為代表的“獨立程序型”（或“純程序型”）和以德國為代表的“非獨立程序型”（或前置程序型）兩種類型[3]。我國作為世界上較早開展環評的國家之一，自引入之時，其程序構造（本文所指的環評程序構造限定于建設項目環評）屬性在學界便始終爭論不一。有學者認為，我國最初構建的環評屬于環境決策領域中的一項特殊行政許可制度[3]；它將環評作為行政許可的前置條件，其內容以環評報告書的制作與審批為核心，通過環境行政主管部門的“把關”“決策”對環評程序進行監督和管理[4]。也有學者認為，我國的環評制度在世界上是比較獨特的，它實際上是從建設項目計劃審批制度沿襲下來的[5]。還有學者基于我國環評的規制重心在于對環境行政決策的事前預測而將其稱之為“預測模式”，并提出該模式雖有助于實現行政決策的合法性控制，但在環境風險應對層面存有難以克服的缺陷[6]。

作為一項外源性環境法律制度，環評在我國沉疴已久。現有研究一方面雖對環評制度的程序構造進行了類型化梳理，但缺乏就兩種結構模式之區別、程序規則之優劣等問題進行深入的剖析；另一方面，學界針對我國環評制度的程序性研究多局限于其規則的填補與完善，鮮有從環評制度的結構體系所進行的整體性審思[7]。近年來，在“放管服”行政體制改革背景下，我國分別于2016 年、2018 年對《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）進行了兩次修正，圍繞環評審批的相關程序性事項進行了多處調整與革新?；诖朔N變化，我國現行環評制度的程序構造模式為何？其合理性與否？如若存有不足，新程序構造模式下環評制度應如何進一步完善與優化？對此，本文擬通過比較法視域對環評制度程序構造的兩種類型進行系統化梳理，并結合我國環評制度程序構造的演進、發展走向及其優化進行論證分析。

1 環評程序構造的兩種類型及其內涵解析

1.1 以美國為代表的“獨立程序型”

所謂“獨立程序型”，也有學者將其稱之為“純程序型”[8]，它主要是指將環境影響評價作為擬議行為開展或實施的一項純程序性要求或獨立環節，其僅對該擬議行為的環境因素進行評估考量，而不賦予環評結論對該項行為審批或許可的實質效力，即只要在擬議行為實施時附上環境影響評價報告書即可[9]。

美國是世界上最早建立環評制度的國家。其1969年通過《國家環境政策法》所確立的環評制度即是獨立程序型結構的典型代表。根據該法第102 條（C）①《國家環境政策法》第102 條（2）（C）款規定：“在聯邦政府的一切行政機關的立法提議或其他對人類環境質量有重大影響的重大的聯邦行動的提議或報告中，必須由負有責任的官員準備一份關于下列各項內容的詳細說明：①所提議行動的環境影響；②實施該提議將引起的任何不可避免的對環境不利的影響；③提議行動的替代方案；④地方上對人類環境的短期利用與維護和提高生產力之間的關系；⑤實施該提議可能引起的任何對資源的不可扭轉和不可復原的損耗”。參見朱丘祥：《戰略環境影響評價立法問題研究》.湖南師范大學碩士學位論文，2003，第46 頁。的規定，針對具有重大環境影響的聯邦各項擬議行為，其經辦部門或官員均應提供一份包括該擬議行為的“環境影響、各種可供選擇方案以及該行為付諸實施可能產生的資源損耗”等事項在內的詳細說明②參見美國法典第42 卷“公眾健康與福利”第55 章《國家環境政策法》（1969 年）第4332 條。。根據這一規定，美國的環評制度實際上是要求聯邦政府對包括立法議案、行動計劃等在內的，可能對環境造成顯著影響的各種擬議行為，在充分征詢相關部門、專家以及公眾意見的基礎上，對其可能存在的環境影響進行綜合分析與評價，提出規避或減輕環境風險的各種可供選擇方案，擇取最佳方案并向聯邦機構及公眾報告的一整套程序規則的總稱（圖1）[3]。該法頒布后，美國聯邦政府及地方各州相繼通過了一系列與環評制度相關的法律規范性文件。如1970 年聯邦《清潔空氣法》、1977 年紐約州制定的《環境質量評價法》等。1978 年，為了進一步細化環評制度內容并推進其實施，美國還制定了將環評報告書的編制與審查視作核心程序的《國家環境政策實施程序條例》（簡稱“CEQ 規則”），同時，其對環境影響評價過程中所必須采取的執行措施也進行了明確規定。然而，作為環境行政領域的一部程序性法律規則，美國所創設的環評程序構造未賦予其任何實質內涵，其主要通過環評報告書的“制作”和“公示”等程序性要求，將權力均衡地分散于各關聯主體之間，環評的各個階段均需要接受公眾的審查與監督，從而對公權力形成有效制衡，防止行政權力對環評過程的過度干預。同時，為了保障公眾廣泛參與并進行有效監督，在整個環評過程中，政府及相關行政機構要積極發布所涉擬議行為的相關信息，供關聯主體與社會公眾及時掌握與查閱，并允許其針對環評過程中的相關事宜發表意見和訴求[10]。行政機構對于公眾所提意見也負有積極回應的義務。此外，為了加強環評過程中對行政權力的制衡，聯邦法院可以依職權或公民訴訟的請求對環境影響評價中的行政權力的正當性與合法性進行司法審查，以期最有效地實現國家職能[11]。

圖1 美國環評的基本程序構造

縱觀美國的環評程序構造，其本質是圍繞環評報告書的制作與公示而建立的一種談判和協調機制。對此，也有學者將其形象地稱之為“資訊型”環評。其通過公眾全過程參與、可替代方案的擬定等純程序性規范使各方主體的不同利益訴求能夠得到充分表達，以達到社會、經濟、環境等效益的最佳平衡[12]，推進政府公共決策的正當性與科學性。

1.2 以德國為代表的“非獨立程序型”

所謂“非獨立前置型”，有學者因其常作為行政許可或審核的前置性條件而將其稱之為“前置程序型”[3]，它是指通過設立“否決權裝置”①所謂“否決權裝置”，是指將環評結論視為開發項目準駁的前置性要件，如果未經環評或者雖經環評但不予通過，則可不待其他因素的考量而直接駁回開發項目的動議。參見唐明良：《環評行政程序的法理與技術——風險社會中決策理性的形成過程》，社會科學出版社，2012 年版，第76 頁?；蛞搿皺M斷條款”②所謂“橫斷條款”，系指審查項目許認可之際，就有無依環境影響評價法對環境保護加以妥適的考量，予以審查，并將審查的結果反應于許認可，即便在個別法上符合許可的基準而擬給予許可，也可因環境影響評價結論而拒絕許可或給予附條件的許可?！度毡经h境影響評價法》第33 條，豆丁網中文譯本，http://www.docin.com/p-23206306.html，訪問時間：2022 年5 月3 日。，將環評結論作為擬議行為獲得審批或許可的前置性要件，使之成為行政決策程序的一個必經環節。

德國的環評肇始于20 世紀70 年代，其程序構造上具有典型的非獨立性。1970 年，德國頒布了《環境綱領》，確立了其環境保護的三大原則，即“預防”“污染者負擔”與“合作”[13]。1974 年，德國又制定了《聯邦排放控制法》，明確了保護人類與動物的生存環境，防止潛在環境風險行為的立法目的，并在此基礎上確立了聯邦與州的大氣保護體制。而環評的概念，也是在這一時期引入德國的。但是，在很長一段時間內，德國并沒有針對環評進行專項立法，而是將開發建設行為對環境的可能性影響評估納入諸如空間計劃、國土綜合開發、城鄉計劃、專業計劃等程序，進行整體性考量[14]。因此，在德國，環評自始不是一項獨立程序型制度，而是行政許可程序中的一項前置程序或一個分支，它根據環境要素影響的重要性程度而要求其交由不同專業機構編制和完成環境影響預測報告。而環評單位只是一個中立機構，僅需嚴格依照相關技術要求完成分析評價工作，無須給出明確的可行性結論，待環評報告編訂完成后，統一提交給負責審批的政府職能部門把關與裁決[15]。因此，德國的環評本身不是審批行為，其程序構造模式實質上是將環評作為一個程序階段內嵌于行政許可程序之中，并針對不同擬議行為的特點有針對性地開展環評，以此明確各行政部門間的權責關系，督促政府機構在環評及審批過程中積極履行相應的職責。同時，其將環評程序從“多階段”行政許可程序中獨立出來并根據環境要素的差異交由專業部門完成，有助于問題研究的深入性和透徹性。但是，它依然不具有“否決權”效力，僅作為“強迫考量”事項之一為行政裁決或許可提供決策幫助與科學依據[16]（圖2）。

圖2 德國環評的基本程序構造

2 比較法視域下兩種程序構造的淵源與合理性審視

2.1 淵源：不同法系結構束縛下的程序構造異化

作為英美法系的典型代表，美國歷來重視程序法規范。它認為只有經過嚴格規范的程序控制，權利義務、公平正義才能得以真正實現。根據美國對于環評制度的創設初衷，其本質上屬于程序性控制制度，突出強調通過法定的公開和評論程序對人類環境有重大影響的擬議活動進行評價和規制，同時借助嚴格的司法審查機制對環評過程實行有效監督，最大限度地保證評價過程及其結論的客觀與公正。但核發機關無須將環評結論作為核發許可程序中的實質要件加以考量，僅要求該擬議行為實施時附有環評報告書即可[8]。因此，結合美國的法系淵源，獨立程序型的環評結構更易契合美國整體法治特別是行政法體系，同時也較易理順環評各相關職能部門、利害關系人之間的關系，通過嚴格的程序規則進行引導與規范，有效避免重復與沖突。

德國作為典型的大陸法系國家，其歷來重視實體法規則。因此，當環評制度透過程序規范作為一種管制手段時，對于強調實體控制以及以“條件式”管制模式為核心的德國行政法體系而言是異質而陌生的。因此，德國通過其行政法體系及其實務運作，將來自美國多元主義理解下的環評立法對既有體系的刺激最小化了[14]。對此，有學者認為，羈束處分與裁量處分是德國行政法體系中最基礎的區分架構，而環評制度的設計與施行對于德國行政法體系中關于程序的理解將受到較大影響和沖擊[17]。試想，在一個被公認為羈束處分的許可核發程序中，如果所有的要件都符合，但是環評審查結論卻極為負面，主管機關能否因此而拒絕核發許可呢？如果依據羈束處分的性質認為其不得拒絕，那環評程序有何意義？反之，如果認為可以拒絕，羈束的性質就不存在了[18]。有鑒于此，德國的《環境影響評價法》并未將環境利益凌駕于其他利益之上，其雖為擬議行為核發許可的前置程序，但并不具有“否決權”的效力，僅是行政決策的考量因素之一。同時，通過強化環評程序中的資訊公開，將環評塑造為一個充分的風險溝通和交流過程[8]。

2.2 審思：兩種程序構造的對比分析

美國的獨立型環評系以“制作”和“公示”等程序性規范為主線，通過公示和參與的作用，使各關聯主體能夠充分參與其中并表達各自利益訴求，尋求環境保護與經濟發展的協調與平衡；同時，通過司法審查，對行政權力形成有效的制衡與監督，有效防止政府機構行政權的膨脹與濫用而忽視公眾環境利益。而德國的前置型環評，則是將環評的程序和結論作為行政許可或決策的前置條件，并將其納入相關的行政程序法律規范之中使其成為行政程序法律體系一個組成部分。其雖不具有否決擬議行為的實質效力，但具有“被強迫考量”的不完整法效。兩相比較，二者在程序構造和實效方面各具特點：

首先，在結構體系方面，獨立程序型相較于前置程序型在整體構造上更為自主和開放。由于人類活動的廣泛性和對環境影響的難以預見性，如何就人類擬議行為對環境的有害影響進行有效預防、實現人與自然的可持續發展，是環評制度創設的目的和終極價值。然而，人類的認識是有限的，現有的法律規范體系預設往往難以覆蓋人類擬議行為的各個方面。因此，環評制度的程序構造需要保持一定的自主性和開放性，使其能夠應對不確定性的環境風險并及時做出調整與修改?；谶@一現實訴求，美國遵循其傳統程序法理性，在其原有的行政法律體系框架下，通過制作、公示、參與、司法審查等程序性要件構筑了獨立型構造體系，其面對環境運動時能夠迅速地放寬各種訴訟程序要件，使環境運動得以在行政程序中參與及訴訟[19]，迫使行政機關和產業界必須時時顧慮到環境法律的規定，同時也能以較低的組織成本吸引媒體與大眾的注意，進而提升程序價值在其體系中的作用。不同于獨立程序型環評模式作為一種被動式工具與其程序之間所存在的協調性風險，德國的前置程序型構造則是一種整合型結構體系。它以其行政法體系為基礎，對行政程序具有較強的依賴性和附屬性。它將環評納入計劃許可核發程序（也稱為“計劃裁決程序”①所謂“計劃裁決程序”，指用于事涉大片土地、人民因而紛爭難免之大的工程或開發計劃的裁決程序，是德國行政程序法中除“非正式行政程序”“正式行政程序”之外的第三大程序；該程序范圍包括高速公路的興建、機場的興建、交通路線的劃定等。參見唐明良：《環評行政程序的法理與技術——風險社會中決策理性的形成過程》，社會科學出版社2012 年版，第84 頁。）之中，透過縝密的區域計劃對發展中的各種環境因素加以整合考量。這種程序構造雖在自主性和開放性上不如獨立程序型，但其以區域計劃作為完整環境管理途徑的構造模式，卻被德國行政系統認為是最優選擇。

其次，在實體法效方面，兩者均屬“資訊提供型”，但具體效能上略有差異。美國的環評構造是獨立且純程序性的，其創設的本意是通過環評報告書的制作，構筑起包括政府、擬議行為開發者、公眾等多元主體在內的協商談判機制，使各方主體的不同利益訴求能夠得到充分表達，以實現社會、經濟、環境等多元利益的有效平衡，同時推進政府公共決策的正當性與科學性。因此，依循美國法治的正當程序淵源以及社會自律性的傳統，其環評的程序設計無須賦予否決實效，其功能和目的只是通過對擬議行為環境風險的評估及防治對策的確定，為決策者提供參酌考量的資訊信息，而不具有行政許可或行政管制效能。由此也引發了關于美國環評制度運行效果的質疑和擔憂，如此種純程序的環評制度只是作為一個對將來環境損害進行宣告的工具，終因缺乏實質性審查要件而使其成為“紙老虎”，難以對環境產生積極影響，甚至有害無益[20]。但對于素來崇尚程序正義和社會自律的美國而言，環評的純程序性構造以及資訊提供型功能定位，是與之相契合的；且經由環評程序，要求開發者事前必須重視環境問題，以均衡協調環境與開發行為之間的利益關系，其被認為是這一模式下的最大效用[21]。相較于美國，德國通過將環評程序作為擬議行為核發許可的一項前置條件，雖其依然不具有否決權效力，但作為計劃裁決行為的其中一環，德國的環評程序卻具有“強迫考量”的不完整法效，即明確要求項目主管機關在項目核發許可中必須以環境影響評價報告書為依據，判斷擬議行為的環境影響，并綜合考量此等影響及其他相關利益后方可作出裁決。此外，為了防止因否決權缺失而導致環評程序虛置，德國專門制定了《環境資訊法》，通過強化資訊公開而將環評塑造成為一個充分的風險溝通和交流機制[8]。但是，對于“強迫考量”下環境與開發之間的關系到底能受到多大程度的均衡，也是此種模式備受質疑之處。

綜上，“獨立程序型”與“前置程序型”作為環評構造的兩種主流模式，不同國家的模式選擇各有其本國法制語境背景和現實利益的考量。因此，單從結構體系和程序創設而言，二者難言利弊優劣。而針對不同模式下是否需要賦予環評以實體法效或賦予何種程度的實體法效，亦須結合不同國家的現實需求加以確定，正所謂“適合的才是最優的”。

3 “放管服”改革下我國環評程序構造的漸變與優化

3.1 我國環境影響評價制度程序構造的生成與演進

3.1.1 “獨立+前置”：我國環評程序構造的邏輯生成

我國是世界上較早引入環境影響評價制度的國家。20 世紀70 年代初我國即已在部分領域開始了環評試點工作，隨著經驗的累積與制度的不斷完善，于2002 年進行了專項立法——《環評法》，初步建立了專門的環境影響評價法律規范體系。

從我國最初型構的環評程序構造來看，立法者深受美國獨立程序型模式的影響，在參酌和借鑒的基礎上建立了相對獨立的環評程序體系。但是，基于我國語境下的環境行政主導型監管體制以及公眾有限的環境意識和環境認知，我們無法全盤效仿美國式的純程序型構造。同時，為了契合我國原有的法律體系，在具有大陸法系行政法色彩的立法模式下，我國在已初步型構的獨立型環評模式[22]中嵌入了完整的“否決權”裝置，賦予其環境行政許可（或決策）的功能屬性，即擬議行為的環評文件未經審查或審查未予批準的，擬議行為核發許可部門不得批準其開工建設。至此，我國環評模式同時兼具美國的“獨立型”和德國的“前置型”特點，它將環境影響評價作為一項行政許可的前置條件，其內容以環評報告書（表）的制作與審批為核心，通過環境行政主管部門的“把關”與“決策”實現對環評程序的監督和管理。

可以說，我國環評程序構造上“獨立”與“前置”的耦合設計是典型的“本土化”結果。其強化環境行政管理權的立法模式，雖在一定程度上與環評制度的正當程序規制初衷有所偏離，但這樣的程序構造卻能更好地與我國現行法律體系相契合。在行政權的強力干預下，它能夠及時高效地推進制度的施行，提高制度效能。但是，由于行政權力具有擴張性特點，過于膨脹的行政權將會與不斷變化的社會現實之間產生沖突。在巨大的經濟利益、部門利益等誘導下，極有可能造成掌管高度權力的行政部門脫離人民意志而追求一己私利[12]。因此，這種依托行政管制為主導的環評程序構造，由于缺乏“第三方”有效的制衡、監督機制，對于提高環境影響評價的客觀性與實效性往往并不理想[23]。此外，將環境利益作為擬議行為否決權行使的前置考量因子，不僅割裂了環境保護與社會發展間的關系以及多元利益間的平衡，而且，環境保護的優位價值是否應當無條件、不加區分地一律適用也是亟須正視的問題。

3.1.2 “串聯”改“并聯”：“放管服”改革下我國環評程序構造的漸變

黨的十八大以來，為了推行社會主義法治國家理念、轉變與優化政府職能，國家大力推進行政體制改革（簡稱“放管服”改革）。在此背景下，我國于2016 年、2018 年對《環評法》進行了兩次修正，對環評行政管理方面進行了多項制度調整與革新（表1）。與2002 年《環評法》相比，2016 年《環評法》最為突出的特點是取消了環評前置審批程序和環境影響報告書（報告表）的預審，并且將環境影響登記表的審批制改為備案制。為了深化推進“放管服”改革，進一步控制和優化行政職權，2018 年《環評法》修改的核心是針對長久以來我國環評實踐中所普遍存在的“重環評審批、輕環評內容和落實”“批建不符”等違規問題，依循“誰獲益誰擔責”的原則，取消了“建設項目環境影響評價資質行政許可事項”，明確建設者對其項目環境影響報告書（表）內容和結論的真實性和完整性負責，同時技術單位亦承擔相應責任[24]。

表1 2016年、2018年《環評法》修改的重點內容

《環評法》于短時間內的連續兩次修正調整，其背景雖是行政體制改革下的權力精簡與控制，但所涉內容均是圍繞項目環評實踐中多年來頗受爭議的“前置審批程序”，其將原來的“環評前置審批”與“項目開發許可”的串聯模式調整為并聯模式，以期提高行政效能。這一調整折射出新時期我國“獨立+前置”環評程序構造模式的松動，并呈現向“獨立審批型”模式的漸變[25]。然而，這種漸變又不同于美國資訊提供的“獨立程序型”模式，它依然保留了環評程序的否決權效力，但其效力僅及于項目開發單位而不再及于項目許可機關（圖3）。換言之，環評審批不再是項目許可的前提條件，項目未經或未通過環評審批也可獲得許可機關的開發許可，但建設單位不得開工建設。由此可在一定程度上提高部門行政效能，同時也能部分消解環境保護與社會發展之間的對抗與沖突，但是，“獨立審批型”模式卻割裂了其與項目許可之間的協調關系，即項目許可機關無須考量環評因素即可頒發許可，而被授予許可的開發項目能否開工建設又須依賴通過環評審批，這實質上又將經濟與社會發展的矛盾和壓力轉嫁到了環評審批機關手中，對環評的效力及其功能產生了一定程度的削弱[16]。

圖3 我國現行環評程序的基本程序構造

3.2 我國環評程序構造的發展走向及其優化

3.2.1 發展走向：預防理念下“增效”與“提質”并重

作為一項外源型環境法律制度，我國環評制度的立法及其構建深受美國環評制度的影響，在具體規范設計上很大程度上參酌了美國環評制度的相關內容。但是，由于兩國在立論基礎、體制與結構等方面存在的巨大差異，引入我國的環評制度不得不在本土語境下對其結構體系進行必要的“本土化”調整，前置型的程序設計，一票否決權裝置的融入，最終形成了較具中國特色的“獨立+前置型”的構造模式。盡管這一模式在實踐中受到了諸多質疑與非議，如環境保護是否具有凌駕于其他法益之上的優位價值？項目開發行為中“環境要素”與“其他要素”的審批二分也有割裂行政決策程序而造成環境考量的“外移”，同時影響了行政效能。但是，縱觀其歷史作用，對于我國高速發展下在生態環境領域遺留的深厚欠債、防止其再走“先污染、后治理”的老路，具有完全“否決權”設置的這一程序構造與我國嚴峻的環境形勢是相契合的，其內含的“風險預防”和“事前規制”理念也能在此模式上得到充分的彰顯。

當前，隨著“放管服”改革的深入推進，《環評法》在“精簡程序控制、優化行政權能”的要求下對包括環評審批不再作為項目許可的前置條件等在內的多處內容進行了調整和修正，其對于已然成型且日趨成熟的“獨立+前置型”構造產生了一定的影響和沖擊，特別是作為項目許可前置條件的取消，意味著環評完全否決權配置的松動，由此也引發了一定爭議，即環評審批與項目許可由串聯改并聯后，不僅割裂了二者之間的關聯性，違反了“綜合決策”的理念，同時，經濟發展與環境保護之間的協調關系、監管執法的職責重任也將全然壓至生態環境主管部門一方。環評作為預防原則下環境風險規制的核心制度，一方面，其需要通過科學、周密的評估機制對未知風險加以事前預判并做出妥善應對；另一方面，提高環評行政效能也是社會發展的現實考量和必然要求。但是，“提速”“增效”并非簡單的“一放了之”，而須在堅持預防原則這一核心制度理念的基礎上推進環評“增效”與“提質”相協同。否則，環評恐將因價值功能的偏離而面臨虛置之勢。

3.2.2 “放管服”改革下我國環評程序構造的完善與優化

針對當前“放管服”改革下新《環評法》在“否決權”配置、公眾參與機制、環評審批結果的正當性與可救濟性等程序構造方面所存有的疑慮和困境，可從以下三個方面加以完善與優化：

首先，補足“環評審批”與“項目許可”程序之間的聯動與銜接。隨著新《環評法》不再將環評審批作為項目開發許可的前置條件，二者之間的關系隨之由前后“串聯”改為“并聯”，這一調整雖未取消環評的否決權效力，但卻割裂了二者之間的有序聯系，一定程度上也削弱了環評實效。對此，有學者提出了兩種可能的替代方案：一是將環評審批權與項目許可統一由項目主管部門行使；二是取消項目環評審批，使其僅成為類似于美國、德國式的“資訊提供型”機制[16]。但是，這兩種可替代方案的缺陷也是較為明顯的，并不契合現代社會的分權協作原則以及我國的現實國情。筆者以為，鑒于“并聯”模式下“環評審批”與“項目許可”程序之間的割裂以及可能替代方案所存在的明顯缺陷，在沒有更好的可行性方案背景下，“串聯”模式的復歸是否為更優選擇？至于社會所普遍關注的環評程序中“慢、難、繁”問題[26]，實則可通過進一步優化分類管理、壓縮審批時限等途徑加以實現。

其次，強化“資訊公開”與“公眾參與”為主體的信息交流與溝通機制，提高我國環評程序構造的公開性和民主性。環評制度設立的初衷是以社會利益為導向而構建的，為了防止行政權力過度膨脹而對環評進行掌控和干預，避免環評報告書的制作因缺少有效的制衡與監督而有“閉門造車”之嫌[27]，需要通過環評資訊信息的充分公開以及公眾廣泛且深入的參與以增強環評過程的公開性和民主性。對此，在資訊公開與獲取方面，政府、項目建設者作為掌握環評信息的責任主體，在項目擬議階段、環評報告書（表）的編制階段，應通過新聞、網絡等傳播媒介將項目基本概括、潛在的不利環境影響、環評結論等相關資訊及時主動向社會公開，為公眾全面獲取項目相關環境信息提供有效保障。在公眾參與方面，應將參與的主體和范圍由“可能受到直接影響”擴展至“可能受到間接影響”，甚至“感興趣”之公眾[28]，破解實踐中長期因參與公眾的代表性、廣泛性不足而引發的信息局限乃至結論質疑。此外，為了提高公眾參與的真實性和有效性，防止政府公權力的介入和運作而使其流于形式，一方面，政府應建立通暢的答疑和信息交流平臺，加強關聯主體與公眾間的互動與溝通，及時回應和反饋環評過程中專業性問題和技術性疑點；另一方面，可通過修法進一步明確公眾就環評報告書（表）中的公眾參與篇章或說明事項享有實質審查的權利，并對其中所存在的疏忽或缺漏進行依法補正。

最后，通過賦權拓展環評檢察監督與司法審查救濟機制。環評作為行政決策核心要件，在精簡環評程序的背景下，為保障審批流程的客觀性與公正性，監督和權益救濟必不可少。對此，我們可在立足國情的基礎上適度參酌域外相關經驗，通過明確公民環境權益、拓展檢察公益監督職能及司法審查救濟機制，強化對環評審批行為的制衡與監督。具體而言：①立法賦權。盡管學理上對于公民環境權的概念和理論依然存有爭議，但實務中要求將其在立法中確立的呼聲越來越高。當下，“環境法典”正在緊張有序的起草編撰之中，可借此契機，于其總論中明確規定公民享有的相關環境權益，如環境資訊知情權與獲取權、環境決策事務參與權等。由此，當公民于環評審批程序中享有的正當權益遭受損害或剝奪時即可依法尋求救濟。②拓展環評檢察監督與司法審查職能。近年來，隨著檢察公益訴訟制度的確立，檢察機關通過行使檢察監督的職能得到了極大拓展，特別是對于行政機關的行政行為涉及社會公共利益時，檢察公益監督機制發揮了重要作用。環評作為以社會公共利益為導向的風險決策機制，其審批程序的合法性與否不僅關乎行政決策的正當性，也關乎環境保護與社會發展等社會公共利益，有鑒于此，作為行政決策程序的重要一環，審批機關如有違法行使職權或者不作為，致使社會公共利益受到侵害或有侵害之虞時，檢察機關應及時向其制發檢察建議，督促其依法整改或履職，行政機關不依法整改或履職的，即可向人民法院提起訴訟。此外，也可明晰法院的司法審查權，就環評過程中行政程序行為的正當性與合法性依照法定程序開展司法審查。

4 結語

環境影響評價作為環境風險預防理念下的一項制度創設，已得到世界絕大多數國家的認可與確立。但是，受制于不同國家的法治體系和淵源背景，何種程序設計以及是否應當賦予環評程序的實體法效或何種程度上賦予其實體法效一直以來都是備受爭議的焦點。作為其程序構造的兩種典型代表，美國“獨立程序型”和德國“前置程序型”在程序構造和實體法效上的差異均源于不同的法治傳統和社會文化機制，二者難言優劣，其合理性與否更多應結合其本國的實踐效能與制度創設初衷的銜接邏輯加以評介。社會的制度建構，往往只有適合的才是最佳的。于我國而言，在“放管服”行政體制改革的要求下，圍繞環評程序構造中部分調整和變革所存在的合理性質疑，仍需實踐加以檢視。但亦須強調，環評作為一項風險規制機制，其內涵的預防原則和源頭控制理念應予恪守，任何的調整和變革不應與此相背離，否則，環評恐將因喪失其核心價值功能而逐漸虛置。