政府數字化轉型實現路徑研究

朱孔村

（江蘇省科學技術情報研究所 江蘇南京 210042）

隨著互聯網、大數據、區塊鏈等新一代數字技術的發展，政府信息化建設與數字政府建設的重要性逐步提升。數字政府是以現代信息技術為支撐、以數據為驅動，為政府部門業務運行構建的政務運作新平臺，通過對傳統政務運行模式進行改革，優化調整政府部門組織架構、業務流程、社會治理和政務服務方式，全面提升政府部門的綜合履職能力，從而實現公共服務便民化、社會治理精準化、經濟決策科學化［1］。

1 政府數字化轉型發展歷程與規律特點

1.1 政府數字化轉型發展歷程

回顧我國政府部門數字化轉型建設的發展歷程，可以將其劃分為萌芽期、發展期、進階期、提升期4個階段。

1.1.1 萌芽期：政府信息化

數字化轉型萌芽最早可以追溯到20世紀80年代的政府部門信息化建設，這一階段的目標是通過信息化建設實現辦公自動化，建設重點主要包括辦公自動化工程、內部信息辦公網絡等。

1.1.2 發展期：政府網絡化

1999年，我國開始實施政府上網工程，數字化轉型進入政府業務應用網絡化發展階段，本階段目標是實現網上辦事服務，建設的重點是政務應用系統，同時，這個階段也完成了網絡、基礎數據庫等一些信息化基礎設施建設，為后續的數字化轉型發展奠定了良好的基礎。

1.1.3 進階期：“互聯網+政務”

隨著《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》的發布，數字化轉型進入“互聯網＋政務”階段。本階段的建設重點在于通過“互聯網＋政務”推進政府組織機構和辦事流程優化重組，依托數據流開展政務服務流程再造，推動政務服務向線上化、一體化轉變。

1.1.4 提升期：數字政府

2019年以后，政府數字化轉型建設進入更加成熟的數字政府建設階段。在這一階段，數字化轉型建設由業務系統建設向數據賦能轉變，突出數據驅動在政府治理中的作用，強調以數據流帶動業務流、服務流的升級改造，將政務服務拓展至更廣泛的社會管理領域。

1.2 政府數字化轉型呈現的規律特點

隨著政府數字化轉型的深入推進，政府部門服務理念、治理模式、決策模式、運作方式都發生了深刻的轉變。政府服務理念由“以政府為中心”向“以人民為中心”轉變，服務模式從政府部門職能驅動向群眾需求驅動轉變；政府治理模式由政府單向治理向以政府為主導、公民為中心、社會力量廣泛參與的多元主體共建共享治理的格局轉變；政府決策模式由人力分析模式向智能決策模式轉變；政府運作方式由分散作業逐步走向整體化、智能化的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同聯動轉變，政府運行效率得到了極大提升。

2 當前政府數字化轉型面臨的問題

2.1 政府數字化轉型體制機制不夠健全

政府數字化轉型存在統籌協調不暢、統籌推進力度不夠的問題，網絡、平臺、應用等資源建設管理缺乏有效配合。政府數字化轉型建設的相關機制不健全、部門間政策不銜接，存在職責不清、交叉管理的問題，難以形成共籌共建合力，阻礙了政府數字化轉型建設的進程［2］。

2.2 基礎支撐平臺建設推進力度不夠

當前政務網、政務云建設已經取得了很大進步，但是還存在數據中心建設分散、政務云規劃建設適度超前不夠等問題。另外，統一身份核驗、電子證照、社會公共信用信息、地理信息數據等應用支撐體系的建設還不充分。

2.3 政務數據開放共享不足

目前各地政府都建立了本級政務數據共享機制，但是跨區域、跨行業、跨部門、跨層級的全方位數據資源共享交換體制尚不完善，數據資源開放共享的力度不強，數據資源開發利用深度不足［3］。

2.4 政務應用建設缺少統一規劃

當前政府部門政務應用建設場景不斷豐富，但還存在政務應用落地成效不明顯、部門業務應用不能實現線上全流程辦理等問題。同時，政務應用缺乏統一入口，碎片化問題嚴重，與政府數字化轉型一網通辦、一網通管的發展定位仍有很大差距。

2.5 政府數字化轉型安全面臨嚴峻挑戰

政府數字化轉型是信息化發展的新階段，隨著信息化基礎設施、政務應用、政務大數據等的集約化部署，政府數字化轉型不僅會面臨各類傳統的網絡安全威脅，還面臨數據安全、公民隱私、新技術應用等方面新的風險，安全保障體系建設亟需加強。

3 政府數字化轉型實施路徑

3.1 構建政府數字化轉型建設的理論和制度體系

3.1.1 完善政府數字化轉型相關法律法規

推進構建政府數字化轉型相關法律法規框架體系，梳理現行法律法規中制約政府數字化轉型建設的條款并及時進行清理和修訂，將一些數字化轉型的先進經驗成果及時上升固化為制度規范［4］。制定出臺《數字政府建設工作方案》，從法律法規層面對政府部門數字化轉型建設進行宏觀的科學規劃，為政府部門數字化轉型建設工作和其他政府數字化轉型細分領域法律法規文件的制定提供法律法規基礎保障，充分發揮法律法規的引領和推動作用。

加快出臺政府數據資源開放共享方面的法規條例，明確政府數據資源開放共享的責任和權利；研究出臺政府數據授權運營管理相關法規，為數據授權運營提供有效指導。

3.1.2 健全政府數字化轉型相關標準規范

應用標準化理論和方法、標準化相關法規和規范對政府數字化轉型的路徑和要求進行規范，統一政府部門數字化轉型標準體系，解決標準不一致、不規范的問題。數字化轉型標準規范體系可以分技術標準、管理標準和服務標準三部分進行建設。技術標準包括政務網絡建設標準、政務云平臺建設標準、支撐技術標準、政務應用開發標準等內容；管理標準包括政府數字化轉型管理機構設置和職責劃分、數據共享和開放、電子政務審批流程等內容；服務標準則包括簡化政務服務流程、縮短政務審批所需時間、減免政務服務費用等內容。持續推進技術標準、管理標準和服務標準這三部分標準的制定，持續完善已有關鍵標準，推動構建多維標準規范體系。

3.1.3 創新政府數字化轉型的體制機制

成立數字化轉型建設工作領導機構，強化決策、工作、經費、人員、項目的統籌協調和頂層規劃，明確職責分工，加強監督落實，為政府部門數字化轉型順利推進提供體制機制保障。采取管運分離的結構，組建政府部門數字化轉型信息技術支撐機構，將政府部門行政管理、政策制定和信息化建設、運營職能分開，由第三方主體通過專業化、市場化的模式為政府數字化轉型建設提供技術支撐。鼓勵和規范社會多方力量參與政府部門數字化轉型建設。

3.2 構建政府數字化轉型建設平臺支撐體系

平臺支撐體系建設支撐著政府信息資源的泛在連接、靈活運用、高效配置，是數字化轉型建設的基石。通過對現有平臺資源的整合調整，搭建功能完善、集約共享的平臺支撐體系，為政府數字化轉型構筑堅實基礎。

3.2.1 加強網絡基礎設施建設

強化網絡支撐，持續推進政務網絡的統建統管，將前期建設的各部門專網逐步遷移合并至電子政務網，實現電子政務網絡的高效共享，降低網絡建設運維成本。根據政務網絡承載的業務需求，對政務網絡互聯網出口網絡設備和網絡帶寬擴容升級，優化電子政務網網絡結構，提高網絡承載能力和運行效率。擴大政務網絡覆蓋范圍，在安全可控的前提下，按需向企事業單位拓展。整合各部門業務系統互聯網出口，建設統一的互聯網出口平臺，面向不具備專線接入條件的各級政務部門、企事業單位、移動辦公人員等提供到政務外網公共服務域DMZ區相關業務系統的安全接入服務。深化電子政務網移動接入能力建設，推動政務網絡與5G、物聯網、量子通信等新技術融合，以滿足移動辦公、應急管理、重大活動保障等移動應用場景需求。

3.2.2 加強政務云平臺建設

強化政務云資源規劃調配，依托現有政務云資源，逐步提升政務云平臺的綜合計算和存儲能力，構建一體化政務云平臺體系。結合各地政務云建設現狀和政務云資源需求，引導政務云資源集聚發展，解決“重復建設、資源利用率低”等問題，促進政務云平臺規模化、集約化、共享化、綠色化發展。政務云平臺采用“分布式”部署，縱向聯通省、市、縣級政務云平臺，橫向統籌各部門政務需求，統籌建設、互聯互通、集約共享［4］。制定政務應用遷移上云計劃，推進政府部門非涉密政務應用系統和政務數據分批次、分階段逐步向政務云平臺遷移部署，并做好上云應用系統的運維、監控、安全等管理和維護工作。加強政務云平臺算力資源、存儲資源等的管理和調度，建立共享開放的政務云資源一體化調度體系，以實現政務云資源的統一管理、按需調整、彈性分配。

3.2.3 加強重點共性應用支撐系統建設

圍繞基礎性、公共性的應用支撐需求，通過構建標準化、集約化的應用支撐基礎中臺的方式對應用開發所需的權限認證、安全管理、資源管理、數據管理等共性支撐基礎軟件進行封裝，為各類政務應用開發提供集成度高、擴展性好、配置靈活的共性技術接口服務，進一步提升門戶組件（統一身份認證、單點登錄）和工具組件（電子證照、電子印章、信用信息共享、地理信息協同共享、統一支付平臺、統一短信平臺）等通用系統的支撐能力。

3.3 構建政府數字化轉型開放共享的數據資源體系

數據是政府部門數字化轉型過程中的基礎性、核心性資源，構建多源匯聚、關聯融合、高效共享和有序開發利用的數據資源體系是實現數字化賦能治理現代化目標的前提和基礎。

3.3.1 強化數據匯聚整合

數據匯聚整合的前提是數據資源歸集“應歸盡歸”，要實現數據資源“應歸盡歸”，就必須依法依規梳理形成銜接一致、完整有效的政務數據目錄。對部門應承擔的職責進行明確界定，厘清部門的具體業務事項，確定各個類別業務事項的數據供給標準，最后建立各級政府部門的“數據清單”，將職能和業務映射到數據層面，建立部門“數據職責”清單，實現“業務數據化、數據業務化”的轉型。對照數據清單，采用“統分結合”模式，即“物理匯聚”和“邏輯匯聚”相結合的方式，匯聚整合政府部門各類數據，為數據資源體系的實現提供數據支撐。

3.3.2 深化數據治理

在數據匯聚整合的基礎上，推進數據整合、清洗、轉換和分析，建立并持續完善涵蓋元數據管理、數據治理管理、數據標準管理、數據安全管理、數據模型工作的政務數據資源體系。深化數據資源從歸集到應用的全過程管理，完善數據治理標準規范，依托標準規范提升數據整體質量和數據資源的及時度、真實度、準確度和完整度。完善數據評價機制，定義完整、全面的數據質量評估維度，在數據生命周期各個階段根據標準進行數據質量檢測和規范，形成“歸集—治理—共享—反饋—治理—歸集”的數據治理閉環體系。根據數據價值和特征對政務數據分級分類，通過數據治理工具進行建模，定義敏感數據位置、描述和處理方式，以保證數據的合規合法使用。

3.3.3 促進數據高效共享和有序開發利用

將政務數據資源應用于政府業務，推動政府管理和政務服務的創新。明確數據資源共享開放目錄，構建基礎數據庫、主題數據庫、專題數據庫，分等級、分類別地開放公共數據資源。梳理政府部門現有的數據服務和數據應用，并進行優化整合，實現數據資源應用服務的集中監管、統一服務，建立分行業、分場景的可控數據開放機制。持續推進數據資源共享交換、智能檢索、風險防控預警等功能的開發應用，促進共享數據在政務業務、政府管理和戰略決策等方面的應用。

3.4 構建政府數字化轉型政務應用服務體系

在“數字政府即平臺”政府數字化轉型建設理念的引領下，在政務數據共享共治的基礎上，挖掘公眾服務、市場監管、環境保護、輔助決策和協同辦公等層面的創新業務應用需求，著力深化政務應用系統集約建設、互聯互通、協同聯動，實現數據業務化、業務數據化的順暢流轉，提升政府履職效能和治理能力。

3.4.1 政務服務平臺

進一步整合優化辦事流程，拓展服務內容，深化數據共享，提升協同服務能力，逐步優化完善一體化政務服務平臺、政務服務APP建設，構建規范高效的政務服務體系，持續增強企業和群眾對政務服務的滿意度和獲得感。充分利用信息技術帶來的互動便利性，根據企業和群眾需求主動推送相關政策法規標準及辦事指南，變“我找政府辦事”為“政府為我服務”，提供精準便捷的政務服務。

3.4.2 社會治理平臺

依托政務網、政務云、應用支撐和安全保障等數字政府基礎底座，對社會綜合治理、市場監督管理、經濟運行調節和生態環境保護等城市運行管理服務相關信息進行整合，加強對社會運行綜合狀況的全面感知、分析研判、指揮調度、事件聯動和考核評價，打造集常態運行與應急管理于一體的社會綜合治理平臺，逐步構建系統完善的社會運行綜合管理體系，實現線上線下協同高效處置一件事，以數字化呈現、智能化管理、智慧化預防的方式達成“建一網，統籌管”的建設目標，賦能社會綜合治理水平的提升。

3.4.3 政府決策平臺

依托政務大數據中心，全面對接政務信息各類數據源，以數據關聯融合、AI智能分析、數據深度挖掘等信息技術為支撐，建設“領導駕駛艙”，構建政府部門綜合分析決策平臺。應用數據可視化技術，建設支持PC、移動端、大屏等多終端的政務數據同步展示系統，實現數據的可視化呈現。持續發揮數據價值，用數據驅動決策，通過政務數據融合分析，開展交叉比對、趨勢預判，有效激活政務數據價值，為政府政策制定的科學化提供重要支撐。

3.4.4 協同辦公平臺

面向政府運行和內部管理，通過共享協同理念構建智慧化、規范化的服務型政府，以節省政府機關辦公時間、辦公成本和提高工作效率為目標，為政府各部門之間、上下級政府之間構建一體化的協同辦公平臺，實現跨部門、跨地域的網上辦公、掌上辦公和智慧辦公，進而完成政府部門內部業務流程的優化調整，促進政府職能轉變，提升政府履職效能，構建政府整體智治的新格局。

3.5 構建政府數字化轉型全方位安全保障體系

全面加強政府部門網絡信息安全管理，明確主管部門、運營部門、使用部門網絡信息安全管理責任，強化政府數字化轉型整體安全風險防控能力建設，構建全方位安全保障防護體系。

3.5.1 完善安全管理制度

加強數字化轉型建設安全防護，制定完善云網基礎設施、應用支撐系統、數據資源系統、政務應用系統的安全性評估、安全動態監測和安全防護等相關管理制度。構建共享數據資源的明確標準和信息安全管理制度，明確共享數據資源信息的隱私性和密級等級，建立健全基于類別和等級的數據資源防護、風險評估、檢測認證等管理制度。尤其需要完善涉及秘密信息、個人隱私信息等數據的管理制度，建立身份認證、審查、監督等多項制度，加強個人隱私、公共安全和國家利益等數據信息的管理和保護，確保共享數據資源的過程可靠且安全，構建數據信息全生命周期的安全管理制度體系。

3.5.2 建立安全工作機制

建立一體化安全防護工作責任和監督機制，根據政府數字化轉型過程中的職責分工落實網絡信息安全的主體責任，加強對參與數字化轉型建設、運營的企業和人員的規范管理，強化相關安全管理制度落實落地情況的監管，統籌做好網絡信息安全工作。制定并完善網絡信息安全應急響應預案，建立網絡安全攻擊和信息系統攻擊的監測、預警預防和應急處理機制。

3.5.3 提升安全保障能力

構建網絡信息安全一體化管理平臺，采用威脅情報、態勢感知、動態分析、威脅預測和安全預警等安全防護技術，加強對網絡信息安全的動態監測和主動防控，以提升對突發性網絡安全事件、網絡泄密事件的發現、預警和應對處置能力［5］。根據網絡信息安全威脅發展形勢，定期組織針對各政務應用系統的安全滲透測試、攻防演練和檢測分析，及時發現安全隱患與漏洞，提升整體安全水平。經常性開展網絡信息安全宣傳教育和相關專題培訓，增強系統維護人員的安全應急處置能力和安全保障技術能力。

4 總 結

政府數字化轉型是全面貫徹黨和國家建設數字中國、發展數字經濟戰略的重要舉措，以政府數字化轉型為抓手，充分發揮數字化發展潛能，為社會治理體系和治理能力現代化的順利推進提供動力。本文在總結政府部門數字化轉型發展歷程和特點規律的基礎上，重點分析了政府數字化轉型在理論與制度、平臺支撐、數據資源、政務應用、安全保障等層面的實施路徑，以期為政府部門數字化建設提供理論借鑒。