人民法院訴內“衍生案件”治理研
——以“全過程”治理為解決進路究

唐 旖

(黑龍江大學 法學院,哈爾濱 150080)

在審判實踐中,不正常增量案件帶來的總訟程和總成本難以計算。審判環節冗贅帶來的積弊不止是審判周期長、案件積壓久,更隱形地伴隨著對既判力的動搖和司法公信力的削減。此外,“案多人少”的問題長期存在且困擾著各級法院,另起爐灶的審理環節消耗大量司法資源。因此,衍生案件的治理在當前顯得尤為重要。

一、問題的提出

經濟社會轉型發展導致法院案件數量持續上升,各級審理機關不堪重負。從初審來看,近30年間,伴隨著法治進程,各項事務的處理被納入法治化軌道,導致法院事權擴充[1]。具體表現在:可訴案由不斷細化、補充,糾紛種類激增,新設專門審判。而后,經過初審法院審理的部分案件,基于各種因素,涌入到上一級人民法院或各級信訪部門。面對持續增加的案件,考慮到我國的訴訟模式和基本國情,既不可能將舉證、查明事實的責任完全推給律師、當事人以減輕審判人員的負擔,也不可能對案件的受理進行限制[2]。為了應對實踐中出現的問題,司法系統進行了多次改革,針對法院人員編制問題開展員額制,在人事上開辟出三條平行的道路:法官、審判輔助人員、行政人員,對司法人員建立起了激勵和約束機制;針對案件實質審理,增設了簡易程序、速裁程序、小額訴訟程序、認罪認罰程序,以案件的復雜程度、社會影響等因素為基準進行分流。前述的司法改革在現階段取得了一定成效。隨著改革逐步深化,我們需要轉變觀念,以應對新形勢下的審判工作。

在制度設計的過程中,立法、行政部門通過審級制度的構建以及信訪制度來維護正確的司法決策、糾正錯誤的司法決策、吸收當事人不滿,但隨之而來的還有一些不合理的增量。近年來,實務部門逐漸開始注意“非必要程序控制”的問題。2020年,最高人民檢察院印發了《檢察機關案件質量主要評價指標》,提出構建以“案—件比”為核心的案件質量評價指標體系,通過壓縮非必要程序的方式控制辦案效率[3]。2021年2月,中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解意見》提到要減少衍生訴訟案件發生,牢固樹立“一個糾紛一個案件”理念,加大矛盾糾紛一次性化解力度,盡最大可能促進案結事了,減少上訴、申訴案件發生。衍生案件系指經過人民法院初審程序作出裁判后,因上訴、申請再審、發回重審、申請執行、申訴信訪等事由,衍生形成的案件。

不合理衍生案件帶來的社會問題是全面的、系統性的,偏安一隅,試圖從單個環節中尋找出路的方式不利于從整體上化解問題。提出“全過程”治理,不僅僅是為了應對“案多人少”這樣的顯著問題,更是根本上審判效能的提升。本文擬對該問題進行初步探討。

二、衍生案件在司法實踐中呈現的樣態

(一)司法實踐中上訴率居高不下

司法實踐中上訴率居高不下,大有沖擊上訴程序本身制度價值的趨勢。上訴程序有自身的程序價值和功能。首先,上訴程序最重要的設置目的是權利救濟,雙方當事人被賦予機會,可以通過二審再行尋求救濟,以糾正一審判決的事實或者法律上的錯誤,甚至是程序上的不公正。其次,由于我國現行裁判生成機制,二審附帶裁判過濾的功能[4]。此外,審理上訴案件上一級法院,不僅需要對事實和法律適用進行判斷和認定,還需要在作出裁判時,綜合全局,保障法律適用和解釋的統一性。對于上訴的權利,我國法律僅僅做了形式上的規定,并未對上訴事由列舉限制性條件,賦予了當事人較為寬松的上訴權利。在實踐中,上訴動機卻五花八門,如意欲通過上訴拖延執行、發泄情緒等等,使得上訴率常年居高不下。誠然,上訴程序承擔著一部分吸收當事人不滿情緒,緩和社會矛盾的責任,但仍要避免將上訴程序變為字面意義上“第二次審判”的趨勢,以充分發揮程序本身的功能。

(二)“再審難”和“再審濫”現象并存

我國百姓自古以來就存在“信上不信下”的思維,古有直訴制度、“路鼓”“肺石”“邀車駕”[5],現有上訴、申請再審和信訪。一方面,確實存在基層受制于內部人情、司法水平等多重可能影響公正決斷的因素;另一方面,百姓在心理上更信服上級,顯現出信任的“差序格局”[6]。申請再審這個行為本身并不困難,法院立案庭收到當事人再審申請后,根據“立案登記制”的要求,只要在形式上符合條件的就必須立案。但事實上,案件想要進入實質性再審是很困難的[5],當事人的心理預期卻會因“立案通知書”而增加,錯誤將再審立案等同于進入再審,然而,經過至少3個月的漫長等待后,這其中大多數案件的當事人得到的卻是駁回申請的裁定。過山車般的情緒很容易引發當事人更加強烈的不信任,一些當事人就開始走向通過申請抗訴、檢察建議甚至是反復信訪的路上,試圖對司法機關進行施壓以消除自己的“不公正”待遇。最終導致的結果是再審案件逐年遞增、當事人反復信訪、申訴纏訴。不但司法案件背后的矛盾沒有解決,又派生出新的“民”與“官”之間的矛盾[7]?！霸賹忞y”“再審濫”看似表面上對立,卻又實質性地“統一”了起來。

三、困境中的出路:“全過程”治理的展開

為了統籌解決各個環節,本文認為“全過程治理”的思路可以提供完整視角。

(一)立案

1.深化繁簡分流改革

隨著改革開放的深入,傳統的分工方式已經不能適應新的時代發展。1992年10月,北京市海淀區人民法院首次進行了“繁簡分流”改革試點[8],而最早的官方提法是在1999年。其中,提高審判效率是改革的具體目標,對準案件超審限積壓的現實問題,“兩便”原則是基本遵循,繁簡分流是實現手段。經過了無數的論證、呼吁和漫長的試點后,小額訴訟程序于2012年增設,至今已運行十年有余。小額訴訟程序突破了我國法律的審級制度,對于符合條件的案件,簡化審判流程,一審終審。然而,司法實踐中小額訴訟制度運行卻沒有理想中順暢。存在的問題亟待解決,繁簡分流的改革也需要持續深化進行,繁簡分流不僅能夠在初審階段保證法官有充裕的時間去處理疑難復雜案件,通過程序上的簡化使得當事人盡快從訴累中解脫出來,更重要的意義在于為類案的研判打好基礎。簡單的、不容易產生衍生情況的案件“速戰速決”,易產生衍生情況的案件分類處理,高效準備好應對方案,流程化解決問題。

2.原則上不接收再審

從建構審級制度的基本原理來看,越靠近塔尖的程序很大程度上是為了制定司法政策和服務于公共目的,而靠近塔基的程序則更多是直接解決糾紛,服務于私人目的[9]。高級別法院不僅需要應付屬于自己管轄的疑難、復雜案件的審理工作,還承擔著指導下級法院審判工作、業務標準的任務,大量已經有統一裁判標準的訴訟案件涌入高級別法院,不僅會增加高級別法院的工作量,還會動搖下級法院判決的權威性以及我國二審終審的制度設計,但對糾紛的解決并沒有實質的幫助。然而,關于再審制度的規定,《民事訴訟法》進行過多次修改,卻始終沒有一根明確的主線,再審的目的呈現出多元而混亂的局面。在立法過程中,法律確定再審制度的目的為監督與糾錯;在修法過程中,增加了維護既判力的目的;在推出指導案例過程中,又在裁判要旨中確定再審的目的為解決糾紛。這樣一來,再審程序試圖兼顧所有目的,張力不足。此外,各個目的內在又存在沖突,造成一系列的矛盾是無法避免的事[10]。在當事人大喊“再審難”的同時,對“再審濫”的批評也不絕于耳。

再審是特殊的糾錯與救濟程序,不應輕易啟動,在我國審級制度的整體框架中,傅郁林對此總結為:“開前門、關后門”,即對一審程序放寬、對二審程序抑制、對三審程序則采取力控的措施,原則上關閉再審程序[11]。不僅應通過限制再審案件量的方式,影響當事人、代理律師的訴訟策略,也要嚴格限制再審事由,控制立案入門關。

3.正確引導當事人一次性解決糾紛

在立案階段不能只著眼于當下的案件,就表面的糾紛進行裁決,要穿透糾紛本身。大多數當事人并不能準確識別糾紛本身的性質以及訴訟的范圍,因此,需要及時向當事人釋明訴訟請求的增補或變換,力圖一次性解決矛盾和糾紛。這樣不僅能夠節約后續再次起訴需要投入的司法資源,又能早日解決當事人的問題,減輕當事人的訴累。

(二)裁判過程

1.合理分工,有序銜接

在司法裁斷過程中,親歷性十分重要。有大量游離于法律本身卻又深刻影響著訴訟的信息難以為外界查知。例如,對當事人的熟悉程度、案件背景、訴訟外糾葛,需要由承辦案件的法官親自感受并作出判斷。

看似最基本的要求,在目前“案多人少”的高壓態勢下卻變得難以實現。實際操作中,案件在審理過程中往往會被切割成獨立的一小塊一小塊,由不同的審判輔助人員分工接續進行。這樣的處理方式確實能夠在一定程度上提高工作效率。但一方面,流水化的作業勢必會消減訴訟參與人的信賴程度,尤其是在雙方為自然人的案件中。另一方面,對當事人雙方以及訴訟背景的充分了解才能有助于審判人員在裁判時作出更合適的判斷。因此,在審判過程中,不僅要保證審理者連續,也要注重審判輔助人員的穩定,與當事人達成良性互動。

2.加強類案研判

需要進一步加強類案研判工作,統一司法有助于減少積案。對當事人而言,上訴、再審耽誤時間,懸而未決也會帶來心理壓力。此外,審理上訴、再審案件法院所在地對大多數基層案件當事人,免不了長途奔波。如果不是想得到一個更加滿意的結果,當事人很難有動機拖延訴訟進程。加強類案研判工作,可以讓當事人對訴訟結果有合理預期,有助于減弱其上訴、再審意愿。此外,上級機關可在充分調研后,進行統籌性地梳理與研究,尤其是對高發的案件類型或質效數據突破合理區間的特定類型的案件。不同的案件有相應的處理策略,可針對類案的特點、發展趨勢、審理要點等內容形成具體化的類案參考,供各級司法機關做出應對決策[3]。

3.熟悉正當程序原則的運用技巧

在處理司法案件的過程中,不可避免會出現法律、司法規范無法明晰、司法規則無法約束的部分,需要承辦人結合自身審判經驗、生活經歷乃至個人觀念進行判斷。例如,對證明力進行評判,就是基于既有司法規范的有限自由心證。因此,雖然實質正義無法完全實現,但仍需要借助形式上的程序正義,以求得更大機會的實質正義。程序正義不僅有正當化結果的作用,也能增加裁判的接受性,尤其是對于要在裁判中承擔不利后果的一方。法院在審理案件的過程中,需要為當事人提供充分的機會講述案件事實,提出證據。不然,本應在一審程序中的解決的查明事實的問題就會遺留給二審程序。如果二審程序采取書面審理,不開庭調查的方式審理案件。客觀上,可能導致事實不清,本應查明的事實沒有查明;在主觀上,當事人容易感覺到自己被忽視。因此,當事人只能通過其他渠道尋求救濟,從而誘發本可避免的衍生案件[12]。

增加裁判可接受性需要貫穿從收案到執行完畢的每個環節,建構起完整的、正當的程序性保障制度,定會增加民眾對于司法裁判的信賴和理解,自然,當事人也會心甘情愿選擇息訴罷訪[13]。

四、結束語

不合理“衍生案件”的治理旨在減少冗余審判環節,從根源上減少部分案件,提高審判效率。提高效率的一頭緩解著法院案多人少的現實,另一頭連接著涉訴群眾的訟累。兩造爭訴,不可謂不疲。司法為民,對當事人的關懷,構成了每一次訴訟制度改革的思想起點。觀念的貫徹需要制度間相互的協調,在對單個環節作出精細調研的同時,本文提出用宏觀的視角,思考整體性的制度疏忽與制度間的妥善銜接?？傊?訴訟作為一個糾紛解決機制,不僅承擔著吸納沖突和消解不滿的功能,還肩負起社會治理的重任,當事人關于公平正義的需求與社會治理的公共目的之間并不存在根本性抵牾。在未來的程序設計中,不僅要更加注重審判程序的正當性和人權的保障,更要完成從單個環節治理到全流程質量控制的進階。在長期的治理過程中,貫徹“全過程”思路。任何一項司法改革還應在實踐中檢驗,在實踐中發展,實現推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。