行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐困境與法治化完善

戴淑芬

行政執(zhí)法體制改革是黨和國家實(shí)施全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求，是保障社會(huì)公共秩序和人民群眾基本權(quán)利的重要措施。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》指出：“穩(wěn)步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)下放給基層，堅(jiān)持依法下放、試點(diǎn)先行，堅(jiān)持權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督。”行政執(zhí)法權(quán)下放主要解決的是行政執(zhí)法力量不足與行政執(zhí)法需求過大之間的矛盾問題。下放行政執(zhí)法權(quán)就是為了擴(kuò)充基層行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法資源，強(qiáng)化其執(zhí)法能力，應(yīng)對執(zhí)法事項(xiàng)過多而現(xiàn)有的執(zhí)法權(quán)力不足的問題。在這種背景下，2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定了行政處罰權(quán)下放的程序。但是，該條也存在能否作為行政執(zhí)法權(quán)下放的法律依據(jù)，以及實(shí)踐中行政執(zhí)法權(quán)下放是否會(huì)帶來權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)等問題，對行政執(zhí)法權(quán)下放有必要進(jìn)行理論反思與制度化構(gòu)造，防止權(quán)力下放帶來基層行政法治難題。

一、行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐樣態(tài)與合法化困境

（一）行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐樣態(tài)

1．下放事項(xiàng)的廣泛性

目前，已經(jīng)有諸多省份和地區(qū)積極推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)下放的制度改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法能力。例如：山西省下放行政執(zhí)法權(quán)的事項(xiàng)包括自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、文化市場、應(yīng)急管理、林草、消防救援、衛(wèi)生健康等方面的行政執(zhí)法職權(quán)。根據(jù)《安徽省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部分縣級審批執(zhí)法權(quán)限的決定》，省政府下放的行政執(zhí)法權(quán)包括行政處罰的有427項(xiàng)，行政強(qiáng)制的有6項(xiàng)，涉及領(lǐng)域包括民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城管等19個(gè)。由此可見，在行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐改革方案中，行政執(zhí)法權(quán)下放的事項(xiàng)非常廣泛。

2．行政執(zhí)法權(quán)下放的方向主要是委托和授權(quán)兩種

與委托相比，授權(quán)法治化要求更高，需要法律、法規(guī)和規(guī)章的上位法依據(jù)；委托相對束縛更少，只要是具有公共事務(wù)管理職能的組織都可以成為被委托主體。因此，在行政執(zhí)法權(quán)下放改革過程中，授權(quán)主要是省級層面的改革方式；委托則主要集中在設(shè)區(qū)的市、縣級政府層面。例如：江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)綜合行政執(zhí)法局發(fā)布文件將行政執(zhí)法權(quán)委托給街道。此外，在授權(quán)和委托這兩種方式之外，還有其他的下放方式，如執(zhí)法力量的下沉。執(zhí)法力量下沉主要是將執(zhí)法資源、執(zhí)法人員派駐到基層，使縣級執(zhí)法機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等主體進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法、派駐執(zhí)法，以強(qiáng)化基層執(zhí)法的能力。

3．下放主體和承接主體的廣泛性

一般而言，下放主體是具有行政執(zhí)法權(quán)的主體。但是，在實(shí)踐中除了執(zhí)法主體單一下放行政執(zhí)法權(quán)以外，還有由省級人民政府統(tǒng)一下放或社區(qū)的市或者縣級人民政府統(tǒng)一下放的做法。行政執(zhí)法權(quán)承接主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，區(qū)縣管委會(huì)、區(qū)縣的職能部門等。由此可見，行政執(zhí)法權(quán)下放并非僅指縣級執(zhí)法機(jī)關(guān)將其執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道辦事處，其外延更為廣泛。

（二）行政執(zhí)法權(quán)下放的困境

1．行政執(zhí)法權(quán)下放的法律依據(jù)不足

目前，行政執(zhí)法權(quán)下放的依據(jù)主要是《行政處罰法》第二十四條，對該條能否成為行政執(zhí)法權(quán)下移的法律依據(jù)理論上存在較大爭議。例如：在《行政處罰法》修訂之前，有學(xué)者就指出執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道面臨法律依據(jù)不足的問題，因此認(rèn)為《行政處罰法》第二十四條能夠回應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)改革需求。還有學(xué)者認(rèn)為，盡管《行政處罰法》第二十四條賦予了省級相關(guān)單位可以將行政執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，但是《行政處罰法》第二十三條又存在“縣級人民政府”過窄的問題，為此建議對該條進(jìn)行修訂。但是，也有學(xué)者認(rèn)為《行政處罰法》作為行為法難以起到行政執(zhí)法權(quán)下放的依據(jù)作用，必須通過修訂《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方人民政府組織法》）予以擴(kuò)充。

2．行政執(zhí)法權(quán)下放主體的不確定

《行政處罰法》第二十四條僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市”有權(quán)決定行政執(zhí)法權(quán)下放。一方面，該條并沒有明確是由具體哪一主體來決定，即是由省級人民政府還是省級人大及其常委會(huì)；另一方面，在實(shí)踐中，除了“省、自治區(qū)、直轄市”以外，還包括縣級和設(shè)區(qū)的市人民政府及其主管部門。根據(jù)《地方人民政府組織法》第八十六條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處只能履行法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的職權(quán)。由此可見，無論是《行政處罰法》還是《地方人民政府組織法》，都沒有授權(quán)縣級人民政府以及政府職能部門下放行政執(zhí)法權(quán)。即使下放也只能采取委托的方式而不得采用授權(quán)的方式，但是顯然實(shí)踐中的改革措施并不符合該項(xiàng)要求。

3．行政執(zhí)法權(quán)下放的方式有待統(tǒng)一

各地政府及其職能部門在下放行政執(zhí)法權(quán)的過程中所采用的方式并不統(tǒng)一，有的地方采取“授權(quán)”的方式，有的地方采取“委托”的方式，還有的地方采取“授權(quán)+委托”的方式。下放方式不統(tǒng)一盡管能夠在一定程度上滿足地方、不同部門的實(shí)踐需求，但是下放方式不統(tǒng)一畢竟與法治要求不相符。這是因?yàn)殪`活的下放方式是提升基層治理效能的體現(xiàn)，但是治理效能也必須符合程序化的要求。

4．行政執(zhí)法權(quán)下放的監(jiān)督力度不足

《行政處罰法》第二十四條盡管要求承接主體要加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，下放主體要起到監(jiān)督和指導(dǎo)作用。但是，在實(shí)踐中，承接主體執(zhí)法能力不足，執(zhí)法資源欠缺導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)合法性危機(jī)，而下放主體往往“一放了之”，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督措施。從依法行政原則的角度來看，強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性控制是行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。

三、行政執(zhí)法權(quán)下放的法治化完善

（一）適時(shí)修訂相關(guān)法律增強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)下放依據(jù)

職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，行政機(jī)關(guān)擁有某項(xiàng)行政職權(quán)一般有兩種方式。一是組織法的一般性規(guī)定，如《人民政府組織法》對各級人民政府的職權(quán)的規(guī)定；二是單行管理法對行政機(jī)關(guān)的單獨(dú)授予，如《著作權(quán)法》第五十三條賦予了“著作權(quán)主管部門”對違法行為進(jìn)行行政處罰的權(quán)力。目前，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處并沒有明確的行政執(zhí)法權(quán)的職權(quán)規(guī)定。盡管《地方人民政府組織法》第七十六條第二項(xiàng)和第七項(xiàng)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財(cái)政、公安等行政工作以及上級人民政府交辦的事項(xiàng)，但是依然難以根據(jù)該條款推導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有行政執(zhí)法資格。有學(xué)者認(rèn)為，該法規(guī)定的“上級人民政府交辦的事項(xiàng)”足以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取得行政執(zhí)法權(quán)的依據(jù)。但這種觀點(diǎn)值得商榷。其一，上級人民政府交辦的事項(xiàng)一般具有“個(gè)案效應(yīng)”。換言之，上級人民政府僅就個(gè)別事項(xiàng)進(jìn)行交辦，但是在行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)踐中，下放事項(xiàng)具有“一攬子”特征，即并非就單個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行交辦。其二，實(shí)踐中將行政執(zhí)法權(quán)下放的主體并不限于“上級人民政府”，還包括“上級人民政府的職能部門”。由此可見，對行政執(zhí)法權(quán)下放的法律依據(jù)尚需補(bǔ)強(qiáng)。為此，有學(xué)者建議在《地方人民政府組織法》修訂過程中增加“法律、法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)”作為籠統(tǒng)的規(guī)范依據(jù)。還有學(xué)者認(rèn)為，對行政執(zhí)法權(quán)的依據(jù)來源應(yīng)當(dāng)通過參照《行政處罰法》第二十四條來修訂《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)下放的主體

行政執(zhí)法權(quán)下放的主體在實(shí)踐中并不統(tǒng)一，不僅包括省級相關(guān)主體還包括社區(qū)的市及其職能部門，嚴(yán)重降低了行政執(zhí)法權(quán)下放的法治理性。目前，在法律、法規(guī)尚未明確的情況下，行政執(zhí)法下放的主體一般只能限定在《行政處罰法》第二十四條的規(guī)范語義之中，而對于其他行政執(zhí)法權(quán)的下放只能采取“委托+修法”的方式進(jìn)一步完善。具體而言，有兩方面內(nèi)容。一是對行政處罰權(quán)下放來說，有權(quán)決定下放的主體只能是省級人民政府和省級人民代表大會(huì)及其委員會(huì)。《行政處罰法》第二十四條并沒有明確省級哪一主體有權(quán)下放行政處罰權(quán)，但是作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)省級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)自然有權(quán)決定。二是對行政許可和行政強(qiáng)制等其他行政執(zhí)法權(quán)，在相關(guān)法律規(guī)范闕如的情況下，可以采取“委托”的方式進(jìn)行下放。

（三）明確行政執(zhí)法權(quán)下放的基本方式

1．根據(jù)執(zhí)法權(quán)措施的不同進(jìn)行合理配置

對那些拘留、吊銷營業(yè)許可證等對相對人權(quán)益損害較大的行政處罰、涉及公民人身自由的強(qiáng)制措施以及涉及社會(huì)重大公共利益的行政許可采取委托的下放方式；而對一般的如警告、罰款的行政處罰和不嚴(yán)重?fù)p害公民人身自由的強(qiáng)制措施和一般的許可事項(xiàng)采取授權(quán)的行為進(jìn)行下放。這種下放的益處在于權(quán)力的下放與事項(xiàng)的重要程度進(jìn)行合理配置，防止基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使過大的權(quán)力。

2．根據(jù)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件進(jìn)行合理配置

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定了行政處罰權(quán)下放至“能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處”，針對該條，提出了要求。一方面，“能夠有效承接”行政處罰權(quán)是承接主體的要件之一；另一方面也可構(gòu)成行政處罰權(quán)下放方式的規(guī)范條件，對條件好、行政處罰資源較多的可以采取授權(quán)的方式進(jìn)行下放，而對條件一般、行政處罰資源并不充裕的，可以采取委托的下放方式。行政強(qiáng)制和行政許可亦可參照適用。這種下放方式的便利性在于能夠使下放方式與各個(gè)承接主體的實(shí)際情況相符合，畢竟授權(quán)具有更強(qiáng)的自主性，其對法治資源的要求也更高。

（四）加強(qiáng)對行政執(zhí)法權(quán)下放的法律監(jiān)督

行政執(zhí)法權(quán)下放是對權(quán)力和職責(zé)的重新配置，而“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”則是行政法的基本原則。因此，在行政執(zhí)法權(quán)下放的過程中要加強(qiáng)法治化監(jiān)督，以防止行政執(zhí)法權(quán)下放而帶來的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。法律監(jiān)督包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督和外部有效監(jiān)督兩個(gè)方面，因此，行政執(zhí)法權(quán)下放的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面入手。一是完善行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自我評估、自我審查制度。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定了地方人民政府及其部門的執(zhí)法監(jiān)督職能和評議、考核制度，但是目前該制度尚未落實(shí)。為此，建議由省級人民政府通過制定規(guī)章的方式將評議、考核的流程、標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，尤其是對于那些濫用執(zhí)法權(quán)的行為進(jìn)行處分和懲戒。二是要完善公民參與行政執(zhí)法權(quán)下放的全過程，尤其是對哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)下放、哪些事項(xiàng)通過何種方式進(jìn)行下放，下放主體要積極聽取社會(huì)公眾的意見，并向社會(huì)公眾說明理由。此外，還要暢通社會(huì)公眾的監(jiān)督渠道，公眾參評某一事項(xiàng)或某一承接主體行使行政執(zhí)法權(quán)，對未獲得社會(huì)公眾滿意的執(zhí)法事項(xiàng)或承接主體予以取消。