金融支持農業規?；洜I國際經驗及啟示

金融研究課題組

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行延邊州分行，吉林延邊 133000）

一、設立推進農業規?；洜I的組織機制

（一）建立土地銀行制度，促進土地交易流轉

部分歐洲國家通過運營土地基金或土地銀行①根據糧農組織（FAO）發布的《歐洲土地銀行良好實踐-FAO的研究及建議》給出的定義，土地銀行是出于公共目標而經營的機構開展的系統性活動，在農村地區開展中介性質的土地購買、出售、交換或租賃，增強土地的流動性，促進農土市場發展，實現農業和農村發展目標等。在歐洲部分國家土地銀行和土地基金機制基本等同，且不經營貸款等金融業務。制度的方式，整合土地資源，促進農場擴大經營規模。丹麥是歐洲最早建立土地基金（land fund）的國家之一，1921年起，丹麥農場主可以通過土地基金購買土地擴大經營規模。土地基金由國家出資，負責購買、出售土地，或將土地進行集約整合后，再進行出售。1941年，丹麥《土地集約法案（Land Consolidation Act）》發布，進一步強化了土地基金在土地集約利用中的作用。德國于1992年設立土地基金（BVVG land fund），該基金建立了土地信息系統、簡化了土地交易流程，可以開展土地評估和給予農民補貼等。2010年，立陶宛設立了國家土地基金，該基金負責履行土地管理職能，推進土地集約化利用，解決土地碎片化問題、促進農場經營規模擴大和減少土地廢棄。1960年，法國設立經營土地銀行業務的機構（SAFER），主要目標是重組農業用地，進而提升農業生產效率，并為年輕農民獲得土地提供機會，該機構不僅可以收購和出售農地，而且可以收購保有農業用地的公司的股份。

圖1 丹麥土地銀行的土地流轉路徑

1990年，韓國啟動“農地規?；こ獭保С洲r戶擴大經營規模和實現農地整合，培育規?；?、專業化的農業經營主體。同時，韓國農漁村公社（Korea Rural Community Corporation）②韓國農漁村公社是由國家全額出資（5萬億韓元）設立的公司法人。開始通過設立農地銀行管理員的方式，經營農地銀行業務，促進農地有效利用，實現農業適度規模化經營。韓國的農地銀行業務包括：開展農地買賣、租賃、交換和整合等業務，提供農地價格、交易動向等信息，為農地收購提供資金支持等。1990—2018年，韓國農戶經營規模平均增加了0.76公頃，尤其是種植大米的農戶，戶均經營規模從2.5公頃擴大到6.6公頃，有效增強農業競爭力及促進農民增收。

（二）設立土地抵押貸款金融機構，盤活農地資產

1.美國聯邦土地銀行。為了改善小型農場、農戶的融資環境，美國于20世紀20年代，組建了12家聯邦土地銀行①1987年，為緩解農業信貸危機，美國將12家聯邦土地銀行和信貸銀行合并為12家農場信貸銀行（Farm Credit Bank）。，委托全國各農場信貸協會，為小型農場主、農戶辦理優惠利率貸款業務，貸款期限在5—40年。美國聯邦土地銀行設立后，美國農場數量不斷減少、農場經營規模明顯擴大（見下圖），表明聯邦土地銀行（1916-1987）存續期間，對于促進美國農業規?；洜I發揮了積極作用。

圖2 1850—2012年美國農場數量、農場平均經營規模及農場用地變化情況

2.德國的農村土地抵押信用合作社。早在18世紀德國就農民和地主就自發組建了農村土地抵押信用合作社，以農戶土地作為抵押物向其發放長期貸款，并吸收農戶作為信用合作社社員，支持農戶通過開墾荒地、購買土地等擴大經營。德國農村土地抵押信用合作社將抵押的土地進行整合實現規?；?，提升土地價值。

3.菲律賓土地銀行。1963年，為了促進農業土地的買賣，推進農業土地改革，為農業經營主體提供金融服務，菲律賓設立了土地銀行（可經營所有銀行業務），為農戶、小微企業等提供信貸資金。作為農業領域的政策性銀行，不同于依賴政府援助的其他政策性銀行，該行經營狀況及盈利能力穩定，能夠持續發揮金融支農作用。菲律賓土地銀行可幫助客戶開展能力建設，包括向農民提供各種技術援助來提升生產力和農產品附加值，幫助農業合作社提升市場營銷能力等。該行貸款程序簡便，僅要求農業客戶提供最低限度的貸款所需資料，無需提交信用評估、經過外部審計的財務報表、收支報表等。該行可根據借款人的現金流調整貸款還款計劃，便于客戶及時還款。

二、建立了多元化的農業規?；Y金來源渠道

（一）國家或地方財政提供資金

丹麥、荷蘭、西班牙等歐洲國家土地基金的資金幾乎全部來源于國家或地方財政預算。韓國經營農地銀行業務的農漁村公社由國家全額出資。部分國家由政府財政提供初始啟動資金，逐步實現商業化、市場化經營。例如，美國聯邦土地銀行初始資金來源于政府（國有股占總股本80%），農戶在貸款時需將每筆貸款的5%用于購買信貸協會（信貸協會是土地銀行的股東）的股份，逐步使農戶成為信貸協會股東，信貸協會再購買相同數目的聯邦土地銀行股份，逐步將國有股份替換為農戶等社會股份。

（二）通過發行債券籌集資金

德國農村土地抵押信用合作社以被抵押土地為擔保，經政府授權后通過資本市場發行土地債券，貸款農戶②農戶從德國農村土地抵押信用合作社申請長期土地抵押貸款后，合作社可以支付給農合貸款等額的土地債券，農戶可將債券交個合作社代售，并由合作社現行墊付。或合作社將債券在市場上出售來獲得資金。美國聯邦土地銀行不能吸收存款，除農戶股金外，主要靠發行債券籌集資金,債券發行總額不得超過土地銀行股本金和公積金等總額的20倍。韓國農漁村公社可發行公司債券籌集農地銀行業務等所需資金，債券發行額不超過公司資本金和公積金總額的2倍，韓國政府為該公司債券還本付息提供擔保。

（三）設立土地管理基金

韓國設立了農地管理基金，用于推進農業適度規模化、農地整合和提升農地管理效率等所需資金。韓國農地管理基金的資金來源包括政府財政出資、從金融機構或其他基金借款、基金運營收益等?；鹬饕糜谵r地買賣、農地的交換或整合、農地收購等。例如，對于耕種農地規模超過10公頃的農民（20-40歲以下年輕人標準為5公頃）和耕種農地規模超過20公頃的農業企業，給予年利率為1%、期限15—30年的融資支持。

（四）其他資金來源渠道

一是經營活動收益。德國等歐洲國家的土地基金/土地銀行依托收取土地交易、租賃、擔保等費用，出售土地獲取的收益等作為資金來源。二是通過政府存款為土地銀行提供資金。如，菲律賓土地銀行是農村地區的主要存款類金融機構，政府機構的存款均存放在該行，具體包括：地方政府及其下屬機構、政府所有或控股的企業等。菲律賓土地銀行的存款有三分之二來源于政府部門及政府所有或控股企業，政府存款為其提供了穩定的資金來源。

三、建立促進農業規?；洜I的保障機制

（一）健全土地基金等法律體系及監管機制

一是健全土地基金/土地銀行的法律體系。如，歐洲部分國家通過制定土地銀行/土地基金相關法律法規，明確建立土地銀行制度的依據、土地銀行的公共性質、政策目標、國家預算資金的使用、對土地市場的潛在影響、土地銀行在獲取農業用地方面的優先購買權、土地銀行決策和監管等內容。美國發布了《聯邦農場信貸法案（Federal Farm Loan Act）》，確保聯邦土地銀行等依法運營。二是明確土地銀行的制度框架。如，歐洲部分國家執行土地銀行功能的實體主要為政府設立的公共機構，國有企業或為達成公共目標而設立的有限責任公司，上述機構或公司由政府農業或財政等部門負責管理或監管。

表 歐洲國家土地銀行主要方面及相關法律層級

（二）為農地金融機構提供補貼或優惠政策

根據《聯邦農場信貸法案》，聯邦土地銀行、農場信貸協會的股權及相關收益等免繳聯邦及各級稅賦。菲律賓土地銀行依法免交國家、省、市等各級政府稅費。德國對于農村土地抵押信用合作社等涉農金融機構的貸款進行貼息，并降低相關金融機構的存款準備金率。

（三）健全風險分擔及配套保障機制

美國等國家為促進聯邦土地銀行發展及盤活農村土地資源等，建立了風險分擔及保障機制。如，為提高美國聯邦土地銀行的信用，保證其發行的債券按期還本付息，美國設立了農場信貸保險公司（Farm Credit System Insurance Corporation），當聯邦土地銀行等農場信貸銀行無法向投資者償付到期債券時，由農場信貸保險公司使用其保險基金代為償付。為盤活龐大的存量農貸資產，進一步拓展農場信貸銀行資金來源，美國建立了聯邦農業抵押公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation），為農業抵押貸款支持證券（AMBS）提供二級市場，為農業貸款機構提供低成本融資來源。

四、啟示及建議

（一）健全促進農業規?；洜I的組織機構

我國實行農村土地承包經營制度，并將農村土地產權中所有權、承包權、經營權分置并行，實行農村土地“三權分置”①，與美國、德國等土地所有制度存在差異。需要構建由政府主導、社會協同的農業規?；M織體系，一方面，建議參考部分歐洲國家、韓國做法，結合國家農業發展政策及規劃，由中央或地方政府組織建立土地銀行/土地基金機制，為促進農業土地流轉交易、農地集約整合等提供平臺、技術及資金等支持；另一方面，參考美國、菲律賓等國經驗，新設土地銀行或依托農業發展銀行、農村合作金融機構等，健全主營農村土地信貸的金融機構體系，全面盤活農地資產，全方位支持農業規模化經營。

（二）拓展農業規?；馁Y金來源渠道

我國耕地總面積位列世界第三，但人均面積不足世界人均水平的三分之一。我國國情決定了既不能比照歐洲部分國家做法完全依賴財政資金，也不能比照美國等依賴商業化融資。建議我國構建以財政資金為主或作為啟動引導資金、吸引民間資本參與的資金籌措體系。首先，強化國家財政資金的主導及引領作用。建議參考歐洲、美國經驗，由國家財政出資支持農業用地交易買賣、集約化整合等土地銀行業務。結合農業規?；洜I發展階段，在實現農業規?；洜I后期，逐步實現國有資本的退出及土地銀行的民營化。其次，通過設立土地管理基金等方式，為農業規?；洜I提供專項配套政策資金支持。最后，優化經營農村土地承包經營權抵押貸款等涉農金融機構的資金來源，通過發行土地債券、政府存款傾斜、依托農業發展銀行等為農村土地信貸金融機構支持農業規?；洜I提供資金支持。

（三）完善農業規模化經營配套保障體系

一是健全支持農業規?；洜I的相關法律體系。制定促進農業規?；洜I相關法律法規，為農民土地承包經營權流轉交易、農村土地集約整合、農業規?；嚓P支持及補貼政策等提供法律保障。二是建立促進農業規模化的風險分擔及補償機制。通過設立中央、地方土地管理基金等方式為開展農村土地抵押貸款業務的金融機構提供貸款擔保、貸款貼息等風險分擔機制，探索通過農村土地抵押貸款證券化等機制，深度盤活土地資產，健全相關金融風險分擔及管控機制等。三是將農業適度規模化經營納入綠色產業指導目錄，鼓勵涉農金融機構創新金融產品及服務方式，為農業規?；洜I提供全方位的金融支持。