鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的困境及對策研究

□錢 程

（吉林農(nóng)業(yè)大學人文學院，吉林 長春 130000）

鄉(xiāng)村治理不僅是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也會對順利推進其他任務和工作帶來深遠影響。全面推進鄉(xiāng)村振興是中國式現(xiàn)代化的題中之義，是黨中央根據(jù)我國的情況，著眼全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而作出的重大決策部署，也是推進中國式現(xiàn)代化建設的內(nèi)在要求。而鄉(xiāng)村振興因其復雜性和艱巨性的特點，使傳統(tǒng)的單一主體無法有效、高效完成鄉(xiāng)村振興，所以必須由多元主體對農(nóng)村全面發(fā)展進步聚焦發(fā)力，以推動完成鄉(xiāng)村振興[1]。

1 多元主體參與鄉(xiāng)村治理的角色定位

1.1 政府：鄉(xiāng)村治理的引領者

政府作為多元主體共治的主體，處于中軸位置，引領帶動其他主體完成整體運行。而各層級政府在鄉(xiāng)村治理中體現(xiàn)出來的角色特點也有所不同，政府層級越高，其職能越宏觀[2]，即中央政府作為宏觀政策提供者，地方政府作為公共服務供應者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具體落實公共服務的執(zhí)行者。

中央政府的職能范圍業(yè)務范疇涉及整個國家，主要通過重大決策部署落實相關制度，比如社保、醫(yī)保制度等。地方政府相對中央政府的輻射范圍較小，主要職能是保障并提高本地區(qū)居民的福利獲取水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是聽從地方政府對于中央政策進行的謀劃與分析，從而進行具體落實。

1.2 村兩委：鄉(xiāng)村治理的決策者

我國鄉(xiāng)村實行的是基層群眾自治機制，因此在村落的基層行政管理體系中，村兩委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的重要傳導帶，在鄉(xiāng)村基層行政管理體系中起著關鍵的主導作用[3]。所以村兩委在負責管理農(nóng)村各類公共事務的同時，還負責將國家最新的政策、法令及時傳達給村民，及時消除矛盾沖突隱患，直接承擔了基層政府分派的大量行政事務。辦好農(nóng)村的事情，實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村振興，關鍵在基層黨組織，要發(fā)揮好村兩委的“領頭雁”作用。村干部要用腳步丈量村情，走遍每家每戶，問清需求，找準方法，調(diào)解好村莊糾紛，解決好民生小事。鄉(xiāng)村掀起干事熱潮，呈現(xiàn)全新的鄉(xiāng)村發(fā)展景象。結(jié)合村兩委換屆，注重建設政治素質(zhì)過硬、工作能力夠強的農(nóng)村干部隊伍，帶領農(nóng)民持續(xù)調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。引導村民全面參與鄉(xiāng)村治理，持續(xù)延伸村黨組織服務群眾鏈條，推進黨員聯(lián)系服務群眾常態(tài)化，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)效益共贏，推進鄉(xiāng)村振興。

1.3 社會組織：鄉(xiāng)村治理的協(xié)同者

社會組織也被稱為“非政府組織”“非營利組織”“民間組織”等，是由不同社會階層的公民在社會轉(zhuǎn)型過程中自發(fā)成立的介于政府與企業(yè)之間的社會團體，具有非營利性、非政府性和社會性等特征[4]。社會組織作為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設的依靠性力量，在鄉(xiāng)村治理中扮演協(xié)同者的角色，一是提升村民參與公共事務的積極性，二是搭建村民參與平臺，三是改善基層干群關系。

近年來，中國社會組織在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用越來越大。社會組織在滿足村民物質(zhì)文化需求的同時，又服務農(nóng)村社會、經(jīng)濟、文化建設。一方面，社會組織公益性的特征，可以整合社會各類資源，動員社會企業(yè)參加資金籌集，在彌補其自身財政資金的同時，吸納大量專業(yè)人才和精英人士，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村社會治理提供定點服務。另一方面，社會組織有其獨特的追求和特點，為我國市場供給資源的同時，還會平衡社會經(jīng)濟發(fā)展，吸收社會資源到鄉(xiāng)村中來，大大增加市場供給服務，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化要求。

1.4 村民：鄉(xiāng)村治理的主力軍

基層社會治理要靠黨組織引領，更離不開村民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，只有讓村民認識到“村里的事就是自己的事”，鄉(xiāng)村建設方能看見成效。一直以來，農(nóng)村的基礎設施、配套資源建設及公共服務的提升為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大的積極效應。近年來，隨著脫貧攻堅工作的深入開展，農(nóng)村基礎設施實現(xiàn)了從無到有、由少到多、由有向優(yōu)的轉(zhuǎn)變，真正打通了連接農(nóng)村的“最后一公里”。但在組織實施的過程中發(fā)現(xiàn)，只是打通連接農(nóng)村的“最后一公里”還不夠，還需要實現(xiàn)與村民的有效銜接，借助農(nóng)村基層組織這個支點來撬動村民的參與意識，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。社會治理，重點在基層，關鍵靠群眾。隨著群眾民主意識、權利意識、法制意識的不斷增強，他們渴望參與社會事務的欲望愈發(fā)強烈，因此，必須順應形勢發(fā)展，最廣泛地動員和組織廣大群眾積極投身社會治理，不斷強化人民群眾的主體地位，積極鼓勵公眾參與社會治理的方方面面。

2 多元主體參與鄉(xiāng)村治理面臨的問題

2.1 村支兩委行政附屬化

國家“行政權”與村民“自治權”是2 種權力類型，性質(zhì)各不相同。前者是國家基層政權組織，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表，由國家賦予權力；后者是由廣大農(nóng)村群眾直接選舉和授權產(chǎn)生的村民自治組織，以村民委員會為代表[5]。

人才的缺乏導致鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力不足，農(nóng)村青壯年勞動力從農(nóng)村向城市流動，出現(xiàn)“空心化”問題，這是近年來困擾我國鄉(xiāng)村發(fā)展的一個重要問題。人才資源的流失，造成了鄉(xiāng)村活力衰退，以致很多村寨都在慢慢走向消亡。缺乏靈活性導致村兩委權力下沉，隨著精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等工作在鄉(xiāng)村的具體落實，基層的行政權力也在進一步下沉。

2.2 社會組織參與滯后化

社會組織在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮著重要的作用，但是在社會組織更廣泛、更深入融入鄉(xiāng)村治理的大背景下，還存在參與分散化的問題。原因歸結(jié)為，社會組織在很大程度上對政府依存度較高，社會組織本質(zhì)上是民間組織，容易出現(xiàn)資金匱乏和專業(yè)人員短缺的現(xiàn)象。尤其是成立之初的社會組織經(jīng)驗不足、缺乏經(jīng)費渠道，極大地阻礙了社會組織的正常運行與健康發(fā)展，更無法有效參與到鄉(xiāng)村治理與村民合作中，導致工作難以開展。

由于發(fā)展時間短，自身組織建設能力不足、發(fā)展不成熟，大部分社會組織沒有建立起完善的組織運行機制、管理機制、監(jiān)督機制和決策機制，工作能力和工作效率低下，嚴重阻礙了社會組織公益性的發(fā)揮。社會組織人才不足，缺乏專業(yè)人才，總體上來看，社會上公眾對社會組織和從業(yè)者認同感較低，社會組織人才的專業(yè)價值被低估，薪資水平低、人才大量流失以及整體隊伍不穩(wěn)定等，使其難以留住人才。

2.3 村民參與治理邊緣化

由于農(nóng)村青壯年勞動力向外流動，村莊內(nèi)部留守村民呈現(xiàn)老齡化趨勢。在現(xiàn)如今鄉(xiāng)村議事機制下，一方面，青壯年作為議事的骨干群體，因為外出務工不能及時到現(xiàn)場投票，而選擇授權給村莊留守老人投票，議事制度失去民主性和真實性。另一方面，留守村民文化水平普遍不高，公共參與意識較為淡薄，往往認為村莊公共事務與自身利益無關，參與鄉(xiāng)村治理的積極性低。

鄉(xiāng)村社會在發(fā)展過程中，本質(zhì)上其實仍是在血緣和地緣維系下的熟人社會，所以在這種情況下，鄉(xiāng)村精英出現(xiàn)在了村莊的大眾視野中。鄉(xiāng)村精英在村莊公共事務處理中頻繁出現(xiàn)，有的鄉(xiāng)村精英甚至出現(xiàn)了動機異化的情況，通過自身的資源與人脈，控制村民選舉意愿，嚴重阻礙了鄉(xiāng)村治理和協(xié)商民主進程。需要上層加以政策限制和多元主體協(xié)商共治，完善鄉(xiāng)村精英參與治理的體制，積極創(chuàng)新機制。

3 多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對策

3.1 變革政府職能角色定位

轉(zhuǎn)變和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從以往的社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣眨I導干部聯(lián)系鄉(xiāng)村、黨員干部聯(lián)系網(wǎng)格、村黨組織成員聯(lián)系農(nóng)場、黨員聯(lián)系農(nóng)戶，并按照鄉(xiāng)村治理需求，科學重構(gòu)自身角色。在多元主體治理體系中，政府居于舉足輕重的地位，應該厘清自身角色。政府是鄉(xiāng)村治理的服務者，而不是管理者，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要增強實干能力，改善服務態(tài)度。在具體實踐中，一方面，政府要積極服務其他參與主體，制定出一系列優(yōu)惠政策，培育好、引導好其他主體積極參與鄉(xiāng)村治理實踐。另一方面，由于主體之間存在差異化訴求，政府要有效處理好村民對于村莊公共事務的訴求，既要拓展各主體參與鄉(xiāng)村治理的“深度”，又要保障好各主體在民主協(xié)商過程中利益訴求的“溫度”，以達到鄉(xiāng)村善治的目標，對推進鄉(xiāng)村振興具有重要且深遠的意義。

3.2 強化村兩委的職能作用

村兩委在鄉(xiāng)村治理中起到了戰(zhàn)斗堡壘作用，通過思想政治教育引領村民參與村內(nèi)公共事務。村兩委組織作為最基層的黨組織，直接關系到各項政策的落實和執(zhí)行情況，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主力部隊，因此要想高效落實鄉(xiāng)村振興，就要以村兩委能力提升為切入口。

通過組織理論政策培訓、業(yè)務能力培訓、實地調(diào)研學習鄉(xiāng)村振興成功案例，全方位提升村兩委業(yè)務水平，逐漸打造一支能力高、素質(zhì)強的基層管理隊伍，建立績效考核制度和獎懲機制，及時對工作情況回頭看，評估考核發(fā)展成效，并針對性提出整改措施。通過將學習、培訓、考核有效結(jié)合，不斷提升村兩委的工作能力，做到在充分掌握村情村況的前提下，根據(jù)當?shù)靥攸c和實際，以特色的方式舉措推動鄉(xiāng)村振興，向村莊村民交出一份滿意的答卷。

3.3 拓展社會組織參與內(nèi)涵

社會組織在鄉(xiāng)村振興實踐中扮演著協(xié)同者的角色，在鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興過程中起到了重要的作用。要充分發(fā)揮社會組織的樞紐作用，讓社會組織在基層治理“自上而下”的制度設計和“自下而上”的內(nèi)在動力中發(fā)揮“上傳下達”的重要作用[6]。充分發(fā)揮社會組織的積極作用，加強政府與社會組織、社會組織與社會組織之間的分工協(xié)作以及不同社會組織之間的相互配合。社會組織在發(fā)揮作用的同時，加強自身建設也尤為重要。

3.3.1 健全組織機構(gòu)

政府在審核與登記社會組織過程中，應合理化、便捷化辦理流程，提高登記合法性效率機制。

3.3.2 建立自律機制

社會組織應主動進行自我管理和自我完善，摒棄以往被動接受監(jiān)督的現(xiàn)狀，明確組織發(fā)展方向，提高自身運作能力和服務能力，加快自身職能轉(zhuǎn)變，承接部分政府職能，得到政府和公眾的信任，提高社會組織的公信力。

3.3.3 建構(gòu)鏈接體系

社會組織在政府與村民中間起到“橋梁與紐帶”的作用，對上能夠通過參與鄉(xiāng)村治理及時反映村民訴求，對下能夠從協(xié)同者的角度將相關政策及時傳達給村民，并提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和服務。

3.4 增強農(nóng)民參與治理熱情

從較長時期來看，農(nóng)民參與建設的意愿和能力較為薄弱。應充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，鼓勵其發(fā)展產(chǎn)業(yè)、走共同富裕之路，激發(fā)村民參與村級事務治理的積極性。在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的持續(xù)推動下，國家不斷強化農(nóng)村自身的本位化，為農(nóng)民群體更多參與鄉(xiāng)村公共事務提供了情感激勵。從這個角度看，強化農(nóng)民參與治理的核心，就是在國家的發(fā)展中，讓城市與鄉(xiāng)村同等重要，凸顯鄉(xiāng)村的價值，從而激發(fā)出農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村的內(nèi)在歸屬感和榮耀感，這將是農(nóng)民群眾持續(xù)參與鄉(xiāng)村建設的不竭動力。同時，考慮多數(shù)村民、老年人以及殘障群體的生活水平和行為習慣，政府、社會組織應推行適合村民、老年人以及殘障群體的特殊信息服務，保留必要的線下辦事服務渠道，讓特殊群體感受到社會的溫度，真正提升便民服務效能[7]。

3.5 健全多元主體共治機制

改變以往政府的單一主體地位，建立一主多元機制。在政府宏觀政策指導下，村兩委進行相應落實，同時將村莊內(nèi)的村民、鄉(xiāng)賢以及村莊外部的市場力量與社會組織力量融合起來，以有效實現(xiàn)村莊協(xié)商民主、多元共治。建立利益協(xié)作機制，政府搭建溝通平臺，讓多元共治的主體在其中平等交流，將農(nóng)民群眾的各種訴求和建議反映到政府的決策過程中，在社會整體利益和多元治理主體自身利益之間尋求個體與公共利益的契合點。建立平等合作機制，使各方主體力量在民主協(xié)商過程中保持平等地位，以便充分開展工作，強化自覺約束性，主動接受社會和大眾監(jiān)督。多元共治是治理現(xiàn)代化的要義，也是管理與治理的區(qū)別所在。構(gòu)建完善的多元主體協(xié)同共治現(xiàn)代化體制機制，推動單一管理主體向多元共治主體轉(zhuǎn)化，讓基層黨組織領導下的各社會組織及所有村民各居其位、合力共治。

4 結(jié)束語

黨的十九大報告中提出了共建、共治、共享，既表明了中國社會治理結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的體制向黨建引領下的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，又表明了各多元主體參與社會治理，關系平等。多元主體參與鄉(xiāng)村治理，一方面契合了鄉(xiāng)村治理在基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)興旺、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題等方面的需求，另一方面也有利于各多元主體合作共贏，拓展各多元主體的發(fā)展空間。只有從根源上激發(fā)各主體的活力，才能有效提升鄉(xiāng)村治理能力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。