鄉村振興下河南省農村土地流轉問題及對策研究

□岳弋荻，楊玉倩

（1.河南師范大學國際教育學院，河南 新鄉 453000；2.河南師范大學法學院，河南 新鄉 453000）

黨的十八大以來，河南省深入推進鄉村振興戰略，積極為農村發展作出規劃調整。隨著城鎮化的快速發展，農村勞動力大幅度減少，農民通過國家分配得到的土地大多閑置，土地承包權和土地經營權的主體分離成為普遍現象。河南省作為農業大省，農村土地問題亟須解決，因此，要切實解決河南省“三農”問題，規模經營農村土地就顯得尤為重要。根據當前農村土地制度架構，土地流轉是推進土地規模經營的必要路徑。截至目前，已有部分文獻研究了土地流轉難以實現的問題及原因，但由于研究方法和區域不同而并不全面。

鑒于此，文章以河南省農村土地流轉的各項指標作為調研的主要依據，重點研究土地流轉在河南省農村難以推進的背后原因，就河南省現行土地改革制度存在的問題提出合理性建議，以期在鄉村振興背景下推進河南省農村閑置土地順利實現流轉。

1 文獻綜述

1.1 鄉村振興戰略下農村土地流轉的影響因素

楊子硯和文峰（2020）[1]、楊青等（2022）[2]、戶艷領和李麗紅（2022）[3]對土地流轉的影響因素進行研究與探討，綜合其文獻成果總結出的共性因素有政府政策、當地經濟發展情況、土地使用情況及農戶家庭收入狀況等。其中戶艷領和李麗紅（2022）剖析了生態功能區域土地流轉的影響因素，指出土地歸屬認知是影響土地流轉的重要因素，且其影響因素不局限于經濟學范疇。

1.2 土地流轉對農民收入水平及收入分配的影響

目前國內大部分學者在研究時均發現土地流轉對農民收入水平起到促進作用。

劉志忠等（2022）[4]基于農村勞動力轉移視角分析研究得出，土地流轉有利于當地農民擺脫務農，增加低收入農村居民的收入，縮小收入差距。

杜鑫和張貴友（2022）[5]研究發現，農村土地流轉帶來的收益非常可觀。

郭君平等（2022）[6]在中東部六省數據基礎上關鍵性指出，農地流轉拉大了東部與中部地區農戶間的收入差距。

各學者的研究均有不同的側重點，但不可否認的是土地流轉對于農民的收入分配起到向好的導向促進作用。

1.3 各地土地流轉的現有問題分析及解決建議

多名學者實地考察后研究各個區域農村特點，楊震道（2020）[7]、王曉霞和張寧（2022）[8]、楊紅艷（2022）[9]、張亞洲和楊俊孝（2022）[10]、王俊龍等（2022）[11]總結發現，農村土地流轉難以推進的原因存在共性但各有不同。經濟不發達地區農民通常存在受教育程度低、思想普及不到位等問題造成土地無法流轉，各區域土地運用路徑不同，各地區農民對其土地的依賴程度也有所不同，導致其對土地流轉的阻礙作用程度不同。筆者認為，應根據河南省的地理條件與人文環境等多方面因素研究其土地流轉難以進行的原因，結合已有文獻的研究方法進行類比與改進。

2 河南省農村土地流轉現狀

河南省是我國土地大省，目前河南省的土地流轉形式逐漸趨于多樣化，流轉速度較之前明顯加快，農村土地流轉規模也逐漸擴大，但同時河南省多個地區也出現了一些亟須解決的新問題。

隨著鄉村振興戰略的落實，河南省的土地所有權、土地承包經營權、土地經營權“三權分置”也逐步推進，各縣政府紛紛出臺一系列配套措施，鼓勵并幫助閑置的農地順利流轉。綜合河南省統計局數據及省內各地區的實地考察調研報告，分析當前河南省農村土地流轉現狀，可以看出已經取得了良好的效果，具體內容如下。

2.1 農村土地流轉規模擴大但分布不均衡

河南省在鄉村振興戰略支持下不斷與農戶達成合作與交易，土地流轉工作得到順利開展。根據河南省統計局數據，2010 年起土地流轉面積飛速增長，截至2019 年，河南省土地流轉面積超過226.20 萬hm2，在家庭承包經營土地面積中所占的比例也遠遠超過了34.8%，2021 年全省土地流轉面積254.87 萬hm2、土地托管面積248.07 萬hm2，規模經營面積占家庭承包耕地面積的比重達到69.3%。但根據多份文獻研究報告數據，平原耕地和丘陵耕地比山區耕地更容易進行土地流轉，也方便進行統一調度，平原耕地與丘陵耕地較多的地區土地流轉比例更大。除此之外，各鄉鎮的土地類型和經濟水平的差異會給農村土地流轉的規模和效率造成一定影響[12]。

2.2 土地流轉交易類型增多且參與主體多元化

隨著河南省土地流轉相關制度的不斷完善，各類土地流轉交易類型逐漸多元化。相關數據顯示，河南省交易土地類型以耕地、林地為主，流轉交易面積最多的是耕地，面積占比45%，其次是林地，占比35%。參與主體也由剛開始的以農戶為主，發展到如今的當地居民、企事業單位等，從自身利益出發，為實現各自不同的發展規劃，前往河南省各地的農村租用土地，使農村土地市場更加復雜多變。然而，通過橫向對比分析，當前河南省農村土地流轉仍然存在區域間分布不均衡、建設用地流轉占比較小、宅基地流轉困難等問題[13]。

2.3 農村土地流轉方式趨于多樣化

農村土地流轉方式主要有互換、轉包、出租、入股、轉讓等，河南省采用以互換、轉包、出租為主的流轉方式，并且逐步趨于多樣化。互換、轉包和出租的方式大多是農民將自己閑置的土地讓渡給其他從事農業種植的農戶或是所在的集體經濟組織，而對于可以將土地流轉給集體經濟組織及其成員以外人員的入股等方式占比較少，發展較為緩慢。

目前，土地流轉增加了土地交換、股份合作等新形式，對河南省擴大土地流轉規模、提高土地流轉效率都有促進作用，并且根據最新的研究數據，該種新型流轉方式比例不斷上升[14]。

2.4 河南省農村土地流轉年限以中短期為主

目前河南省農村土地流轉的期限以短期和中期為主，長期流轉由于時間較長，在市場上一般不為交易主體所選擇。土地流轉初期，基于同村人員享有優先權且流轉較為便利的原因，農民在土地流轉過程中偏向流轉給熟人進行耕種，流轉期限普遍較短。調查數據顯示，河南省流轉期限簽訂為短期的（5 年以下）大都是口頭協議，中期（5～10 年）大部分都簽有書面協議，但仍有口頭協定。

隨著國家政策的不斷出臺和落實，基層農業經濟組織逐漸建立和優化，村中形成了較為成熟的合作社，加之一些商業機構的參與，農村土地流轉的期限逐漸延長，簽訂協議流程趨向書面化。

3 河南省農村土地流轉中存在的問題

3.1 農村土地流轉制度不完善

在鄉村振興戰略的背景下，河南省農村土地流轉制度趨向完善，但依然存在同一地方農村土地流轉到不同經營主體的情況，導致耕種人員難以進行連片操作與管理，不利于農地的機械化操作。根據河南省土地流轉最新政策，要求土地流轉時間在3 年以上、面積在66.67 hm2以上才有機會得到國家補貼，這些制度要求門檻較高，會對農戶土地流轉造成一定的阻礙。較大比例的農戶傾向于將土地流轉給熟人，這對土地流轉價格和年限也有不利影響，土地用途不穩定必然不利于對土地資源的合理運用及配置。因此，農村土地流轉亟須基層政府出臺相關政策加以規范，不完善的體制機制會對當地主要土地經營主體的形成造成阻礙，不利于土地流轉的發展[15]。

3.2 基礎設施薄弱，農業建設滯后

河南省屬于北方的農業大省，區域光照十分充足，必須保證農作物得到充足的灌溉，但由于經濟發展長期落后于其他省份等各種原因，河南省農村的基礎設施普遍較為滯后。相關數據顯示，截至2019 年，河南省農村土地擁有噴灌、滴灌、滲灌設施的耕地占比仍然較少。農村基礎設施在很大程度上會影響農業生產，農村土地流轉的最終目的也是為了更好地發展農業，實現共同富裕。當前，河南省存在明顯的城鄉發展不平衡問題，大部分農村的基礎設施不完善，相應的支持資金也得不到保障，在一定程度上限制了新型農業經營主體對土地流轉后的管理能力。

3.3 基層土地流轉組織能力較弱，缺乏專業中介機構

河南省農村土地流轉過程中涉及的交易環節較多，且程序大都較為煩瑣，同時有意向流轉土地的農民的年齡一般較大，文化程度相對較低，對國家政策的了解不夠全面，對土地流轉流程的重要性也缺乏足夠的認識。河南省大多數基層土地流轉部門并未發揮相應的作用，農村地區的中介服務機構數量較少，能夠提供的各種服務水平也不高，其在農村土地流轉的過程中普遍選擇采用單一的行政手段。

在土地流轉過程中，河南省大部分土地流轉服務中心只在基層站點掛牌，發揮作用較小，并且多數地區以簽字代表同意土地流轉，甚至只需口頭協定即可達成一致，很少使用具體書面的土地流轉委托合同，這表明相關基層部門組織宣傳、講解土地流轉相關制度及流轉流程工作落實不到位、不規范，沒有發揮好相應的職能作用。

4 河南省農村土地流轉的對策與建議

4.1 地方政府及時制定規范性文件，因地制宜降低一定的補貼門檻

農村土地流轉涉及的程序大都較為煩瑣，擁有土地流轉權的主體大多文化程度有限，早期口頭合同、非正式流轉存在的問題已經逐漸顯露。因此，鼓勵流轉雙方簽訂書面合同、規范農村土地流轉程序、科學制定土地流轉的指導性價格對于平衡流轉雙方的利益以及促進農村土地流轉十分重要。同時需要根據各地情況，因地制宜地適當降低補貼門檻，以此促進土地順利流轉。筆者認為，河南省基層政府可以參考浙江省、山西省成功經驗，根據當地市場上普遍的流轉交易價格和土地流轉的程序，針對性地出臺規范性文件，以此優化農村土地流轉機制，促使其更加規范化、有序化。

4.2 合理利用財政資金，完善農村基礎設施

河南省農村的基礎設施已經基本實現全面覆蓋，但隨著時間的推移以及勞動力向城市的逐步過渡，大部分基礎設施需要及時維修和更新換代，這在一定程度上降低了省內農村土地的市場價格，阻礙了農村土地流轉的進一步發展。現今，隨著鄉村振興戰略的深入推進，河南省財政廳安排資金12.3 億元，支持市縣以項目建設為載體開展農村公益事業財政獎補、美麗鄉村建設、農村綜合性改革試點試驗等工作，積極探索農村發展有效路徑。

在此背景下，河南省各地農村應當合理利用這筆財政資金，加大對當地基礎設施的投入，大幅度提升農村的生產生活水平，從而為農村土地流轉的發展提供有力支撐。

4.3 引進專業技術人才，鼓勵中介機構規范運營

基于當前河南省有意愿流轉土地的農民年齡較大、文化程度相對不高的現狀，基層政府應細分當地區域，并根據經營類型的不同，提供一定的資金支持及福利補貼，吸引專業的科技人員和管理人員到基層實踐，并制定一套較為完善的監督機制，向農民提供無償培訓和問題咨詢。同時，各地政府應當鼓勵土地流轉相關中介機構合法、合理運營，防止機構收取不合理中介費的亂象。

5 結束語

本文說明了河南省農村土地流轉存在的問題，并結合有關的調查數據，提出了相應的解決措施。在鄉村振興戰略背景下，河南省作為農業大省，農村土地流轉呈現向好發展的態勢，土地流轉的未來發展及其存在的問題日益得到了廣泛關注，需要進一步研究和探索。